論基于公民住房權(quán)的住房政策架構(gòu)

湯林弟

(北京師范大學(xué) 珠海分校不動(dòng)產(chǎn)學(xué)院，廣東 珠海 519087)

論基于公民住房權(quán)的住房政策架構(gòu)

湯林弟

(北京師范大學(xué) 珠海分校不動(dòng)產(chǎn)學(xué)院，廣東 珠海 519087)

住房不僅是一種商品，更是一種基本人權(quán)所需。以保障公民住房權(quán)作為國家住房政策的制定依據(jù)，既是履行國家義務(wù)的必然要求，也是提高國家住房政策效力、避免住房政策出現(xiàn)偏誤或波動(dòng)的可靠法則。住房政策本質(zhì)上屬于一種社會(huì)福利政策。我國住房領(lǐng)域存在的許多問題，本質(zhì)上是由于當(dāng)前住房政策只看到了住房的商品屬性而忽略了住房的社會(huì)權(quán)利屬性造成的。重建住房政策的公民住房權(quán)之基礎(chǔ)，不僅可以從根本上提升我國公民基本權(quán)利保障水平，也有助于解決我國住房社會(huì)福利體系中的一些體制性和結(jié)構(gòu)性問題。

住房權(quán);住房政策;社會(huì)福利;國家義務(wù)

住房權(quán)(housing rights)，嚴(yán)格稱為適足住房權(quán)(the right to adequate housing)，在我國又被翻譯作住宅權(quán)或居住權(quán)等，是最近幾十年來在世界人權(quán)領(lǐng)域日益受到重視的一項(xiàng)新的基本人權(quán)范疇。住房權(quán)概念近年傳入我國后，引起了學(xué)術(shù)界、尤其是法學(xué)界比較大的關(guān)注。目前，學(xué)者們大多從住房權(quán)的立法保障和司法救濟(jì)等角度探討我國公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)問題。由于國家在公民住房權(quán)實(shí)現(xiàn)過程中扮演著非常重要的角色，因此筆者認(rèn)為保障公民住房權(quán)除了要構(gòu)建完善的住房權(quán)法律體系外，還應(yīng)通過國家有效的住房政策才能實(shí)現(xiàn)。

一、作為公民基本權(quán)利的住房權(quán)

“衣食住行”是人類的基本生活方式，屬于基本人權(quán)范疇。因此，世界各國法律體系都或多或少地具有保護(hù)公民居住權(quán)利的傳統(tǒng)。但是，住房權(quán)作為一項(xiàng)基本人權(quán)得到確認(rèn)和保障，卻是從20世紀(jì)中期開始的。1948年的《世界人權(quán)宣言》第25條明確規(guī)定:“人人享有為維持他本人以及家屬的健康和福利所必需的生活水平，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù);且于遭受失業(yè)、疾病、殘疾、寡居、衰老或其他不可抗拒之環(huán)境時(shí)，享有保障之權(quán)利。”1966年的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國際公約》第11條載明:“本公約締約各國承認(rèn)人人享有為其本人和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實(shí)現(xiàn)基于自愿同意國際合作的重要性?！?981年在倫敦通過的聯(lián)合國《住房人權(quán)宣言》則直接“確認(rèn)居住在良好的適宜人居住的住所是所有人的基本權(quán)利”。目前，世界上大部分國家都明確了公民住房權(quán)保障的法律地位。據(jù)此，“公民有權(quán)利獲得成本適度、設(shè)施良好、安全健康的宜居住所，為了保障這種權(quán)利的公平、無歧視的實(shí)現(xiàn)，政府、個(gè)人和國際社會(huì)組織在其中承擔(dān)著重要職責(zé)與義務(wù)?！保?］其中，南非、法國等國家甚至直接為公民住房權(quán)的可訴性立法，即要求政府必須履行保障公民獲得適足住房條件并不受強(qiáng)制驅(qū)逐等威脅的義務(wù)，否則公民可向司法機(jī)關(guān)提起訴訟。

住房權(quán)作為基本人權(quán)首先緣于其對人類生存需要的重要性。判斷一項(xiàng)權(quán)利是否屬于基本權(quán)利，要看它是否重要到不能由多數(shù)人控制的代議機(jī)構(gòu)決定的地步。［2］也就是說，基本權(quán)利是人的時(shí)刻不可被剝奪的權(quán)利，它天然存在、毋庸置疑。住房對于人的意義不言而喻，如果失去適足的居住條件，人就無法解決生活、休息、安全、情感等基本需要，連生存都成問題，更談不上發(fā)展。住房基本權(quán)利的提出既是世界人權(quán)事業(yè)進(jìn)步的要求，也與人類面臨的日益嚴(yán)峻的住房問題密不可分。由于人口膨脹、環(huán)境破壞、戰(zhàn)爭和自然災(zāi)害等原因，目前全球有超過10億人不同程度地遭遇住房條件惡劣或短缺的境況。在有些國家，雖然大部分人較好地解決了住房問題，但由于尚未消除的身份歧視政策的影響，社會(huì)群體之間在住房權(quán)實(shí)現(xiàn)和保障方面還存在較大的差距，住房權(quán)作為基本權(quán)利依然屬于一個(gè)問題而不是現(xiàn)實(shí)。住房權(quán)的重要性，還在于其對其他一些人權(quán)的基礎(chǔ)意義。根據(jù)聯(lián)合國一些人權(quán)機(jī)構(gòu)的分析，許多人權(quán)的享有都離不開適當(dāng)住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。這些權(quán)利包括:人格尊嚴(yán)的權(quán)利，不受歧視的權(quán)利，適當(dāng)生活水準(zhǔn)的權(quán)利，自由選擇居所的權(quán)利，言論自由和結(jié)社自由的權(quán)利，人身安全的權(quán)利，個(gè)人隱私、家庭、住宅和通訊不受任意侵?jǐn)_的權(quán)利，等等。同時(shí)，享有適當(dāng)、安全和有保障的住房對于人們能夠享有一些其他權(quán)利具有重要影響，如環(huán)境衛(wèi)生權(quán)、獲得高標(biāo)準(zhǔn)的精神和身體健康的權(quán)利。世界衛(wèi)生組織宣稱:住房是與疾病條件、高死亡率和高發(fā)病率相關(guān)的最重要的環(huán)境因素。［3］

住房權(quán)并不是一個(gè)抽象概念，而是一系列具體權(quán)利構(gòu)成的集合。首先，住房權(quán)彰顯了公民的自由權(quán)，包括享有免受從住房中被強(qiáng)制驅(qū)逐或住房受到暴力毀壞的自由，公民的住房、家庭及其隱私不受暴力干擾的自由，公民選擇居住地以及自行遷徙的自由等。其次，住房權(quán)涵蓋了公民在住房方面的一些基本權(quán)利，包括居住保障權(quán)，房屋、土地及不動(dòng)產(chǎn)補(bǔ)償權(quán)，獲取適足住房的平等權(quán)與不受歧視權(quán)，各級(jí)住房問題決策的參與權(quán)等。再次，所謂的適足住房不僅僅是提供必要的物理空間，同時(shí)還應(yīng)滿足這樣一些條件:其一是保障住戶在居住期間的安全，通過法律方式保護(hù)其免受驅(qū)逐、騷擾和其他威脅;其二是提供必要的設(shè)施和服務(wù)，如供水、供電、飲食、清潔、衛(wèi)生等;其三是住房成本的適度性，避免住戶因成本過高而失去住房，或因住房負(fù)擔(dān)過重而影響其他基本人權(quán)的實(shí)現(xiàn);其四是住房的可居性，不僅要滿足物理安全和充足空間，而且要能夠有效抵御寒、濕、熱、雨、風(fēng)及其它可能對住戶健康或房屋性能造成的威脅;其五是住房的可達(dá)性，要為殘疾人士及邊緣人群提供獲取住房的必要措施;其六是居住地點(diǎn)不能隔絕于工作、醫(yī)療、教育、兒童護(hù)理等必要的社會(huì)場所或設(shè)施，且必須遠(yuǎn)離受污染或其它情形的危險(xiǎn)地區(qū);其七是文化適足性，即居住者的文化身份必須得到考慮和尊重。最后，住房權(quán)實(shí)現(xiàn)的一個(gè)關(guān)鍵在于法律有效保障公民免受強(qiáng)制驅(qū)逐。強(qiáng)制驅(qū)逐，即指違背個(gè)人、家庭或社區(qū)的意愿而采取非法方式迫使其永久性或暫時(shí)地從居住地搬離。根據(jù)聯(lián)合國人居署(UN－Habitat)的統(tǒng)計(jì)，世界上每年至少有200萬人被強(qiáng)制驅(qū)逐，同時(shí)有更多的人受到強(qiáng)制驅(qū)逐的威脅。［4］

二、國家在住房社會(huì)福利中的法治義務(wù)

人的基本權(quán)利在人類社會(huì)的秩序體系中具有本源性的地位。人權(quán)的本源性一方面指人權(quán)是人取得和享有各種具體法律權(quán)利的基礎(chǔ)，另一方面指人權(quán)也構(gòu)成了公共權(quán)力正當(dāng)化的來源和基礎(chǔ)。［5］作為公共權(quán)力的主體，國家的建立從根本上不是依靠武力與強(qiáng)制，而是所有人自愿讓渡自己的部分人權(quán)，彼此間達(dá)成一個(gè)基本契約，并建立國家來履行這個(gè)契約。因此，建立國家的目的是為了改善所有人的生存環(huán)境，以更好地保障和實(shí)現(xiàn)自己固有的人權(quán)。［6］在現(xiàn)代國家中，住房權(quán)不僅是公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，更是國家義務(wù)的重要組成部分。英國思想家洛克在《政府論》中就提出，“國家沒有別的目的，只是為了人民的和平、安全和公眾福利?！保?］隨著福利國家理念的日益普遍化，政府在社會(huì)福利事業(yè)中的主體位置及其主體性思維正在變得越發(fā)清晰和堅(jiān)定。由于住房是一種價(jià)值巨大、存續(xù)長遠(yuǎn)、關(guān)涉眾多的福利形式，因而其在社會(huì)福利體系中的地位就顯得尤為特殊。住房在大多數(shù)國家被視為一種商品，受市場規(guī)律支配的現(xiàn)實(shí)，給公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)及社會(huì)福利事業(yè)帶來了不小的困惑和阻力。住房權(quán)與人身權(quán)、選舉權(quán)等公民基本權(quán)利不同，后者只要國家不去主動(dòng)侵犯就可以實(shí)現(xiàn)，因而它們對應(yīng)于國家的消極義務(wù);而住房權(quán)則對應(yīng)于國家的積極義務(wù)，因?yàn)樽》繖?quán)無法自然實(shí)現(xiàn)，它必須通過國家的積極干預(yù)和有效推動(dòng)，憑借法律途徑消除各種不平等才能達(dá)成。例如，住房的成本適度性、居住者免受驅(qū)逐的權(quán)利都依賴于國家的法治義務(wù)。

國家在公民住房權(quán)實(shí)現(xiàn)中的法治義務(wù)必須通過有效的住房政策才能實(shí)現(xiàn)，而有效的住房政策首先取決于完善的住房權(quán)法律保護(hù)體系的建立。作為公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，住房權(quán)通常需要通過國家憲法得以確認(rèn)?！霸谌藱?quán)的保障體系中，憲法保障是首要的也是最富有成效的。因?yàn)閼椃ㄊ且粋€(gè)國家的根本大法，具有最高權(quán)威和最高的法律效力。沒有憲法保障，任何人權(quán)保障將成為無源之水、無本之木?！保?］基于此，聯(lián)合國住房特別報(bào)告員強(qiáng)調(diào)，“一切對本國憲法進(jìn)行修訂或擬定新憲法的國家，應(yīng)充分注意把住房權(quán)條款列入條文，以期澄清、改進(jìn)并加強(qiáng)適足住房權(quán)這項(xiàng)人權(quán)。”［9］目前，把公民住房權(quán)規(guī)定為憲法的一項(xiàng)基本權(quán)利已成為國際社會(huì)的一種趨勢。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2005年底，有76個(gè)國家在其憲法中表述了住房權(quán)的內(nèi)容，有33個(gè)國家制定了有關(guān)貧困群體取得可負(fù)擔(dān)得起的住房的法律或法案，其中南非共和國1996年通過的憲法堪稱將住房權(quán)入憲的典范。［10］為了確保國家履行憲法第26條規(guī)定的對住房權(quán)的保障義務(wù)，南非還通過了許多具體性法律，例如《租賃房屋法》《土地改革法》和《阻止非法從土地驅(qū)逐和非法占有土地法》等。

國家在住房社會(huì)福利中的法治義務(wù)不僅體現(xiàn)于建立完善的住房權(quán)法律保護(hù)體系，更體現(xiàn)在通過切實(shí)有效的手段來確保每個(gè)公民住房權(quán)的實(shí)現(xiàn)。住房需求的全民性，決定了住房的公共福利性質(zhì)。國家所要解決的住房社會(huì)福利不是針對某一部分特殊人群，而是全體公民，這是社會(huì)福利公平和平等原則的體現(xiàn)。然而在現(xiàn)實(shí)情況下，一個(gè)社會(huì)所面臨的最主要的住房問題往往卻是少數(shù)人甚至極少數(shù)人缺乏適足的住房條件。那么，這是否意味著這部分人的住房福利對國家來說無關(guān)大局呢?答案自然是否定的。住房權(quán)是全民人權(quán)，只要社會(huì)中有一個(gè)人無法獲得適足的住房條件，人們就有理由認(rèn)為國家在公民住房權(quán)實(shí)現(xiàn)中未能充分履行自己的義務(wù)。因此，住房社會(huì)福利與其它福利事業(yè)一樣，都需要重點(diǎn)和優(yōu)先考慮那些在住房條件改善方面缺乏足夠自給能力的群體，如殘疾人、貧困者、寡居者等。這與社會(huì)福利的公平和平等原則并不矛盾，因?yàn)槠降仍瓌t的一個(gè)重要理念就是“相同情況，相同對待;不同情況，不同對待?！保?1］然而，在住房社會(huì)福利中如何保障弱勢群體的住房權(quán)確實(shí)是一個(gè)考驗(yàn)國家住房政策的難題。這個(gè)難題不僅難在國家每年需要提供巨額的財(cái)政支持，也難在采取單純的住房救濟(jì)方式往往會(huì)使弱勢群體產(chǎn)生依賴性，從而喪失充分的個(gè)人奮斗的動(dòng)力，所以容易導(dǎo)致“一旦救濟(jì)，永遠(yuǎn)救濟(jì)”的尷尬局面。為了破解這一難題，歐美發(fā)達(dá)國家的住房政策正在經(jīng)歷一場從單純救濟(jì)向公民“資產(chǎn)建設(shè)”的范式轉(zhuǎn)換，即通過鼓勵(lì)和資助弱勢群體購買住房并輔以靈活的金融手段，引導(dǎo)他們進(jìn)行資產(chǎn)累積和長遠(yuǎn)規(guī)劃，幫助他們逐漸形成自我發(fā)展能力，最終跳出依賴救濟(jì)度日的深淵。

三、我國住房政策與住房社會(huì)福利

新中國成立后，我國住房政策經(jīng)歷了曲折的發(fā)展歷程。在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，我國城鎮(zhèn)職工的住房問題由單位承擔(dān)，憑借國家無償劃撥的土地，單位自行集資興建住房，實(shí)行住房分配制或低租金租住政策。由于住房供應(yīng)嚴(yán)重缺乏，自1978年起，我國開始住房供給商品化的探索，1982年在個(gè)別城市進(jìn)行試點(diǎn)，1986年開始全面推進(jìn)。1994年7月，國務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住宅制度改革的決定》首次提出建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的新的城鎮(zhèn)住宅制度，實(shí)現(xiàn)住宅商品化和社會(huì)化。在1996年建設(shè)部“把住宅建設(shè)培育成國民經(jīng)濟(jì)新的增長點(diǎn)”的指導(dǎo)思想下，房地產(chǎn)業(yè)開始成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展倚重的支柱，同時(shí)也對我國社會(huì)發(fā)展造成極大影響。1998年始，我國正式全面停止住房實(shí)物分配制度，推行住房貨幣化改革，同時(shí)建立住房公積金和個(gè)人住房貸款制度，建立并完善以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的多層次城鎮(zhèn)住房供應(yīng)體系，發(fā)展住房金融，培育和規(guī)范住房交易市場，促使住宅業(yè)成為新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)。上述一系列政策大大促發(fā)了我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的活力，但由于在一定程度上“用藥過猛”，住房的社會(huì)福利性質(zhì)受到抹殺，住房政策實(shí)際上演變成了房地產(chǎn)產(chǎn)業(yè)政策，帶來了住房價(jià)格飛漲、公民住房權(quán)利難以保障、貧富差距和社會(huì)矛盾日益凸顯、經(jīng)濟(jì)泡沫涌現(xiàn)等不良后果。考慮到上述弊端，我國2006年對住房社會(huì)福利體系做了重新審視和重大調(diào)整，提出把解決城市低收入家庭住房困難作為住房建設(shè)和住房制度改革的重要內(nèi)容，作為政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，加快建立健全以廉租住房制度為重點(diǎn)、多渠道解決城市低收入家庭住房困難的政策體系。至此，我國住房政策開始了由經(jīng)濟(jì)政策向社會(huì)政策的逐漸回歸。

我國住房政策的轉(zhuǎn)變既是一個(gè)重大進(jìn)步，也是恢復(fù)國家理性的體現(xiàn)。目前國家大力發(fā)展廉租房、公租房、限價(jià)商品房等保障性住房，一定意義上是在補(bǔ)過去的“欠賬”。而采取限購等略顯“過激”的手段控制商品房價(jià)格，也是在糾正以往過偏的唯GDP論取向。然而，我們不能單純因?yàn)樽》空叩倪@些轉(zhuǎn)變而大喜過望，以為我國住房社會(huì)福利事業(yè)的前景一片大好。要知道，與發(fā)達(dá)國家甚至部分發(fā)展中國家相比，我國在保障公民住房權(quán)方面還有相當(dāng)?shù)牟罹?，我們在公民住房?quán)立法、行政和司法等各方面還有許多迫切需要解決的問題。我國已加入聯(lián)合國住房權(quán)保障相關(guān)國際公約，在世界各國住房社會(huì)福利事業(yè)快速發(fā)展的今天，我國住房社會(huì)福利體系的改革任重道遠(yuǎn)，其對我國住房政策的進(jìn)一步調(diào)整優(yōu)化提出了更高的要求。如前所述，國家的合法性基礎(chǔ)來源于其對公民基本權(quán)利的保障，公民的權(quán)利就是國家的義務(wù)。在反思住房政策時(shí)，必須首先以公民的住房權(quán)利是否得到實(shí)現(xiàn)和滿足為衡量標(biāo)準(zhǔn)。只有從這一點(diǎn)來理解國家的住房政策，才能正本清源、求真務(wù)實(shí)。以保障公民住房權(quán)作為國家住房政策的制定依據(jù)，既是履行國家義務(wù)的必然要求，也是提高國家住房政策效力、避免住房政策出現(xiàn)偏誤或波動(dòng)的可靠法則。

從公民住房權(quán)視角反思我國住房政策，第一個(gè)要面對的就是公平性問題。這里的公平性問題，主要指公民的住房平等權(quán)及其實(shí)現(xiàn)。1995年在土耳其伊斯坦布爾通過的聯(lián)合國《人居宣言》第27條指出，“在公平的人類住區(qū)中，所有人，不分種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其他觀點(diǎn)、國籍或社會(huì)出身、財(cái)產(chǎn)、出生或其他地位，均有平等享有住房、基礎(chǔ)設(shè)施、保健服務(wù)、充足的食物和水、教育和空地的機(jī)會(huì)?！保?2］我國住房社會(huì)福利中不存在種族、性別等不平等現(xiàn)象，但由于我國住房政策的探索性和不穩(wěn)定性特征，客觀上存在一些平等性問題。首先，我國住房政策的多層次目標(biāo)策略并沒有有效解決對全體公民的機(jī)會(huì)均等問題。例如，作為一種公共福利形式的住房公積金制度，目前僅覆蓋一部分大中型企事業(yè)單位在職城鎮(zhèn)職工，而許多小型企業(yè)職工、下崗職工及城鎮(zhèn)就業(yè)農(nóng)民工無法享受同等待遇;在勞動(dòng)力流動(dòng)極其普遍的今天，我國住房政策仍然對代表落后管理模式的戶籍制度抱殘守缺，使相當(dāng)數(shù)量的所謂非戶籍人口不能享受當(dāng)?shù)氐淖》勘Ｕ蠙?quán)利，在很大程度上涉嫌身份歧視。其次，我國住房政策在實(shí)施過程中經(jīng)常由于各種原因而出現(xiàn)“失靈”現(xiàn)象，如經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)商品房本來是用于解決一部分低收入群體的住房問題，但在現(xiàn)實(shí)中卻往往曝出官員、企業(yè)主等強(qiáng)勢群體擠占有限名額的怪現(xiàn)象;當(dāng)初為緩解低收入群體購房難問題而設(shè)計(jì)的住房公積金及貸款制度，事實(shí)上卻更多地惠及中高收入人群。上述現(xiàn)象不僅降低了住房政策的有效性，更嚴(yán)重的是損害了國家福利制度的權(quán)威和公信力。再次，過分強(qiáng)調(diào)公民住房需求的多層次性，往往使住房政策表現(xiàn)出“碎片化”的特征，不僅影響了住房社會(huì)福利的整體效益，而且也容易出現(xiàn)各層次之間難以平衡的問題。因此，不管是一般的商品性住房政策，還是保障性的限價(jià)房、廉租房政策，都應(yīng)盡力置于同一政策視野下，保持政策依據(jù)的統(tǒng)一性并注意具體政策之間的相互銜接和協(xié)調(diào)，保持最佳的系統(tǒng)耦合性;進(jìn)行住房政策的宏觀和長遠(yuǎn)論證，避免朝令夕改、“老人老辦法、新人新辦法”等有失公允現(xiàn)象。

從公民住房權(quán)視角反思我國住房政策，第二個(gè)要面對的就是公民住房權(quán)法律保護(hù)體系的完善問題。我國住房政策的搖擺和不穩(wěn)定性在很大程度上緣于我國公民住房權(quán)法律保護(hù)體系的不完善。因此，為了從根本上推進(jìn)我國住房政策的合理化、保障公民住房權(quán)，就必須建立健全我國公民住房權(quán)法律保護(hù)體系。“法律對于權(quán)利來講是一種穩(wěn)定器，對于失控的權(quán)力來講則是一種抑制器。頒布自由與平等的憲章的目的，就在于使今天所賦予的權(quán)利不會(huì)在明天被剝奪?！保?3］憲法作為一個(gè)國家的根本大法，既是公民基本權(quán)利的保障書，也是公民對國家權(quán)力的授權(quán)書，同時(shí)也是國家保障公民基本權(quán)利的保證書。我國《憲法》歷來重視對公民居住權(quán)利的保障，例如1982年《憲法》第39條就規(guī)定“中華人民共和國公民的住宅不受侵犯。禁止非法搜查或者非法侵入公民的住宅”，但由于其中并未明確提出公民享有平等的住房權(quán)等表述，因此住房權(quán)在我國還不是一項(xiàng)清晰的憲法權(quán)利，有待在憲法中加以明確。我國已經(jīng)加入聯(lián)合國住房權(quán)相關(guān)國家公約，即意味著我國確認(rèn)了公民住房權(quán)這項(xiàng)基本權(quán)利，因此使公民住房權(quán)入憲應(yīng)無任何理論或?qū)嵺`上的障礙。且目前世界上越來越多的國家在憲法中對公民住房權(quán)加以明確保障，我國作為發(fā)展中的社會(huì)主義大國，理應(yīng)在此方面起到表率的作用。我國憲法對于公民住房權(quán)的保障，主要可從明確公民住房權(quán)的基本人權(quán)地位、公民住房權(quán)的主體內(nèi)容和實(shí)現(xiàn)途徑、國家在保障公民住房權(quán)方面的職責(zé)和義務(wù)等角度進(jìn)行規(guī)定。作為住房權(quán)憲法權(quán)利的具體體現(xiàn)和補(bǔ)充，我國住房保障相關(guān)法律法規(guī)體系的健全也極為重要。必須在現(xiàn)行的房地產(chǎn)業(yè)法律法規(guī)體系的基礎(chǔ)上，升級(jí)完善《土地管理法》《拆遷補(bǔ)償條例》等部門性法規(guī)，加快制定住宅法和住房保障法，構(gòu)建有效的公民住房權(quán)法律保護(hù)體系，夯實(shí)我國住房社會(huì)福利的法治基礎(chǔ)。

最后，國家住房政策必須以充分保障公民住房權(quán)為先決考慮是從公民住房權(quán)視角反思我國住房政策要面對的第三個(gè)問題。建立在公民住房權(quán)基礎(chǔ)之上的國家住房政策，將有助于從根本上改變我國城市發(fā)展和房地產(chǎn)建設(shè)中的暴力拆遷等不合理現(xiàn)象，規(guī)制公共權(quán)力的行為邊界，保障廣大弱勢群體的合法權(quán)益。由于我國現(xiàn)行的城市房屋拆遷和土地征用政策在制定之時(shí)并沒有以充分保障公民住房權(quán)為先決考慮，因此給政府公權(quán)力的濫用留下了巨大的缺口。在各地飛速擴(kuò)張的城市化過程中，政府未告知相關(guān)群體而擅自變動(dòng)土地利用規(guī)劃、開發(fā)商在政府的默許下粗暴侵犯公民住房權(quán)、建設(shè)單位未經(jīng)土地或房屋占有人充分認(rèn)可而強(qiáng)制動(dòng)工的現(xiàn)象屢見不鮮。目前，因暴力拆遷等行為而引發(fā)的社會(huì)矛盾已成為阻礙我國構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的重大障礙。2009年北京大學(xué)幾位法學(xué)學(xué)者上書全國人大，要求審議《城市房屋拆遷條例》等法規(guī)違憲問題的報(bào)道在國內(nèi)引起巨大反響，也掀起了全社會(huì)對我國公民住房權(quán)保障現(xiàn)狀的大討論。盡管此后國務(wù)院多次強(qiáng)調(diào)要嚴(yán)格征地拆遷管理工作，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益，但由于缺乏相應(yīng)合理的法律依據(jù)，最終仍因來自地方的強(qiáng)大阻力而未有實(shí)質(zhì)性改善。造成這一局面的原因是多方面的，其中既有“GDP崇拜”的影響，也有相關(guān)法律法規(guī)不健全的沖擊，更深層次則是由于公民住房權(quán)保障這一基本理念在政府行政考量體系中的地位不夠高造成的。這顯然是有悖于政府的合法性前提和公共信托責(zé)任的。因此，要想改變目前各地城市發(fā)展中因拆遷而引發(fā)的公私對立和對抗現(xiàn)象，僅依靠上級(jí)機(jī)關(guān)的通知是決然行不通的。有效的出路只有一個(gè)，那就是從根本上樹立和維護(hù)公民住房權(quán)神圣不可侵犯的至高權(quán)威性，由此反思和調(diào)整我國的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策，政府應(yīng)切實(shí)承擔(dān)起在保障公民住房社會(huì)福利中的法治義務(wù)。

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F293.31

A

1002－7408(2012)02－0019－04

湯林弟(1979－)，男，江蘇宿遷人，北京師范大學(xué)珠海分校不動(dòng)產(chǎn)學(xué)院副院長、講師，法學(xué)博士，主要從事公共管理與文化研究。

［責(zé)任編輯:張亞茹］