中國紅十字會信任危機背后的管理體制根源

楊紅星，鄭紅艷

(北方民族大學 a.社科部;b.生科院，銀川 750021)

中國紅十字會信任危機背后的管理體制根源

楊紅星a，鄭紅艷b

(北方民族大學 a.社科部;b.生科院，銀川 750021)

中國紅十字會的信任危機使紅十字會的生存和發(fā)展面臨嚴峻的挑戰(zhàn)，破解這一難題需要全方位的思考和努力，其中，管理體制的錯位是當下紅十字會信任危機頻現的一個重要根源。雖然紅十字會為之已做出諸多重要探索，但距離理順體制、還原其社團本色、使其公開透明地運行之目標還任重道遠。

紅十字會;信任危機;管理體制

紅十字會與聯合國、奧委會并稱世界三大國際組織。但與聯合國、奧委會的婦孺皆知相比，國人對紅十字會的認知度相對較低。2011年沸沸揚揚的“郭美美事件”把中國紅十字會推上了社會輿論的風口浪尖，在公眾的質疑聲浪中，紅十字會遭遇到了近年來最嚴重的信任危機。“郭美美事件”挫傷了包括紅十字會在內的慈善組織的公信力，使其募捐救助工作遭遇嚴重困境，據統(tǒng)計，“郭美美事件”后，6－8月公眾通過慈善組織進行的捐贈總額為8.4億元，比3－5月的62.6億元下降86.6%。［1］雖然“郭美美事件”表面上看已經塵埃落定，但留給我們的思考卻剛剛開始。對于大多數民眾而言，對于危機事件中紅十字會的現實認知，更多的是出于感性和情緒，而較少有理性的思索和關懷。對于一個飽經歷史滄桑，具有國際性特征而又身處社會轉型加速期的人道救助團體而言，剖析其信任危機背后的深層次原因絕非易事，本文試圖從管理體制的視角，對此略作管窺，不當之處敬請方家指正。

一、紅十字會管理體制的嚴重錯位

中國紅十字會是國際紅十字大家庭中的一員，始建于日俄戰(zhàn)爭中的1904年，歷史悠久，成績卓著。中國紅十字會是中華人民共和國統(tǒng)一的紅十字組織，是從事人道主義工作的社會救助團體?？梢?，紅十字會本質上是一個社團組織，具有社會性、公益性和民間性，因此紅十字會的管理理應體現出社會力量和民眾的廣泛參與和監(jiān)督，在陽光下公開透明地運行。但現實中，這樣一個具有久遠傳承和深厚歷史積淀的社團長期存在著管理體制嚴重錯位的問題，而且，這樣的問題直至今日仍未得到完滿解決。

新中國建立伊始，出于鞏固政權和安定社會的需要，政府對舊社會遺留下來的林林總總的慈善機構進行了全面整改，其中絕大多數都以“封建組織”、“反動組織”和“宗教性組織”的名義而取締，紅十字會是為數不多的得以繼續(xù)延承的社會團體，但彼時的紅十字會卻在特殊的背景下被賦予了不同以往的身份內涵，1950年改組后的紅十字會成為“中央政府領導下的人民衛(wèi)生救護團體”，隸屬衛(wèi)生部，成為其下轄的一個業(yè)務機構。［2］紅十字會基本上已經迷失了自我。當然，在當時的國際國內大環(huán)境下，這樣的情況具有一定的合理性和必要性。

但紅十字會的社團本性和民間特征并沒有在之后的歷史演進中得到逐步的彰顯，雖然在主管部門和隸屬關系上有所變更，但都是體制內的變化，紅十字會基本沒有改變政府職能部門的身份界定。紅十字會在組織體制上曾直屬于政務院政務法制工作委員會，后又先后改為由內務部和衛(wèi)生部指導聯系。再之后又經過了合并、撤銷、復建等過程，逐漸演變成為依附或掛靠于衛(wèi)生行政部門。在很長一段時間內，中國大地上的紅十字會被看作是衛(wèi)生系統(tǒng)的一個機構，主業(yè)即是醫(yī)療衛(wèi)生工作。在廣大民眾心中，這種觀念根深蒂固，直到今天，這種錯誤認識在部分人中依然揮之不去。這是對紅十字會的嚴重誤讀，誤讀的根源即在于錯位的管理體制?？梢哉f，在1993年《紅十字會法》頒布之前，我國紅十字事業(yè)已經部分偏離了國際紅十字運動“人道、公正、中立、獨立、志愿、統(tǒng)一及普遍”的七項基本準則，不利于紅十字會以更靈活的方式配合政府開展民間外交，加強國際合作與交流，不利于樹立我國在國際社會的良好形象。更重要的是，這種錯位的管理體制難以適應經濟市場化、政府小型化、社會多元化，以及公民意識覺醒對中國紅十字會提出的全新的要求，以至在變化多端的社會轉型大潮中難以應對各種突發(fā)事件，造成信任危機頻現。

到20世紀90年代中期，《紅十字會法》頒行后，在開始尋找紅十字會本色特征的進程中，全國范圍內紅十字會機構的體制主要有四種狀況:一種是和政府各部門并列的獨立機構，這一種為數很少;第二種是掛靠在衛(wèi)生行政部門，但日常工作、業(yè)務活動基本上獨立開展，人、財、物自主管理，衛(wèi)生部門僅在某些方面代管。有相當一部分紅十字會屬于這種情況。第三種是紅十字會機構附設或隸屬于衛(wèi)生部門，類似衛(wèi)生部門的一個處(科、股)室或直屬單位，人、財、物、工作計劃、重大活動均由衛(wèi)生行政部門決定，這種情況為數不少。［3］第四種情況為“掛牌型”，這種紅十字會機構實際上是虛設機構，由各級政府辦公室發(fā)函成立，僅掛牌而已，基本上沒有什么活動。［4］這種虛設模式，客觀上給人一種紅十字會可有可無的印象，不利于紅十字會事業(yè)的健康發(fā)展。應該說，在這四種形式中，第一種獨立機構的出現是一個可喜的現象，雖然數量不多，但至少證明隨著紅十字事業(yè)的發(fā)展，特別是《紅十字會法》頒布以后，個別地區(qū)的相關領導已經認識到紅十字會工作的重要性，開始單獨建制。這體現了紅十字組織體制發(fā)展進步的趨勢。但從幾種紅十字會機構體制的現實比例分布來看，理順體制工作確實顯得任重而道遠。

二、理順管理體制的目標及進程

首先我們了解一下“管理體制”這一概念的內涵。所謂管理，“就是通過計劃、組織和控制等一系列的活動，合理配置組織內部的各種資源，以達到組織既定目標的過程”?？梢?，管理是一個動態(tài)的過程，因此我們可以把“管理體制”理解為在這一動態(tài)過程中所形成的組織體系和制度。紅十字會的管理體制是紅十字運動發(fā)展過程中所形成的特定的組織體系和制度，管理體制關系和決定著紅十字運動發(fā)展的態(tài)勢、路徑、節(jié)奏甚至是方向和結果，對于紅十字會來說至關重要。

理順紅十字會管理體制，“就是將縣級以上紅十字會機構從原來由各級衛(wèi)生部門代管，改由各級政府領導聯系，使其真正成為能夠獨立自主開展工作、充滿生機與活力、密切聯系群眾、符合自身特點的人道主義社會救助團體，在社會生活中發(fā)揮符合紅十字會宗旨的作用，成為政府人道主義工作的助手?！保?］換句話講，理順管理體制的目標就是要改變上述的體制錯位問題，還原其社團本色，使其按照自我合理和適當的運行機制有序運行。為達到這樣一個目標，我國紅十字會適應社會發(fā)展進行了一系列的變革。

早在1988年，總會即提出要“明確紅十字地位，恰當地解決紅十字會體制問題”?？倳J識到“任何一個行政主管部門單獨領導紅十字會都難以全面協(xié)調紅十字會工作”。［6］但此項工作真正提上日程是在1993年《紅十字會法》頒布實施后。

《紅十字會法》的頒布實施使我國紅十字事業(yè)逐步走上法制化軌道，為理順管理體制提供了法律依據。根據該法，紅十字會要實現兩個重要轉變:一是性質任務，即從“人民衛(wèi)生救護團體”轉變?yōu)椤皬氖氯说乐髁x工作的社會救助團體”;二是組織體制的轉變，即從依附、掛靠于衛(wèi)生行政部門轉變?yōu)閱为毥ㄖ疲毩⒆灾鞯亻_展工作。其實，“兩個轉變”的核心問題即是理順紅十字會的管理體制。由此，理順工作進入正式實施階段。從1994年4月開始，理順工作拉開序幕。1995年4月，總會六屆二次理事會提出要在1999年紅會“七大”召開前實現全國省級、計劃單列市、省會城市紅十字會機構單獨建制。但由于諸種原因直到1998年初，“全國絕大部分地方仍沒有建立起機構獨立的紅十字組織”，全國僅有1/3的省級紅十字會和1/4的計劃單列市、省會城市紅十字會以及1/5的地級、1/15的縣級紅十字會實現了獨立建制或單獨設置，［7］由此可見這一工作的艱巨性。

1995年3月25日，中央機構編制委員會印發(fā)了《中國紅十字會總會機構改革方案》，明確中國紅十字會是中央和國務院直接管理的18個社團之一，掛靠衛(wèi)生部。這項改革在理順管理體制方面邁出了重要一步，可以說“具有歷史性的突破”。但由于種種原因，“這一改革方案直到1998年3月新任常務副會長兼黨組書記王立忠到任后才開始組織實施，到 1999 年 4月才‘塵埃落定’?！保?］

1999年是中國紅十字會理順管理體制工作中重要的一年，在這一年除了完成了上述機構和人事制度的改革外，最關鍵的是，12月29日，經中央編委批準，“中國紅十字會總會由‘衛(wèi)生部代管’改由國務院領導聯系，其機關黨的工作由中央國家機關工委領導、干部按中組部有關規(guī)定進行管理、經費列國管局?！保?］由此，總會的管理體制理順，這是繼《紅十字會法》頒布后又一重大事件。經過第六屆理事會(1994－1999)5年的努力，總會終于完成了理順管理體制的目標。這有力推動了理順省級紅十字會管理體制的工作。到2001年2月，已有北京、天津、內蒙古等16個省(自治區(qū)、直轄市)紅十字會理順了管理體制，而吉林省更是先人一步，其所屬地(市)級紅十字會的管理體制已全部理順。截至2002年10月，全國已有29個省級紅十字會理順了管理體制。

體制理順工作是一項綜合性的系統(tǒng)工程，與政府的機構改革與社會管理創(chuàng)新密切相關，需要相關部門的協(xié)力配合和全社會的積極支持，這也決定了紅十字會體制理順工作的任重道遠。在看到成績的同時，不能否認，時至今日，紅十字會管理體制仍處于半理順狀態(tài)，據統(tǒng)計，截至2010年9月，全國334個地市級紅十字會中已有321個完成改制，理順率達到96.1%;全國2860個縣區(qū)級紅十字會中有1528個理順了管理體制，理順率達到53.4%。［10］處在體制半理順狀態(tài)的中國紅十字會在急劇變遷的社會激流中一旦遇到礁石險灘，難免呈現出手忙腳亂、忙中出錯的現象，也難免在日益多元化和透明化的輿論氛圍中出現紕漏和誤讀，“郭美美事件”即是一例。

三、對現階段理順管理體制工作的思考

“理順紅十字會管理體制是做好紅十字會工作的組織保證和必要條件。”實踐也充分證明，體制的理順，為紅十字會全面依法履行職責提供了組織保障;政府協(xié)調、支持、資助、保障、監(jiān)督紅十字會工作的力度明顯加大;減少了辦事層次，工作效率提高，自身建設加強;能夠及時了解掌握中央精神，有利于發(fā)揮助手作用，改善社會形象。具體說來，管理體制理順后，首先確立了各級紅十字會在當地社會生活中應有的地位。這樣，不僅有利于各級紅十字會根據《紅十字會法》獨立自主地開展工作，而且能更好地發(fā)揮紅十字會作為政府助手的作用。其次，改善了紅十字會的工作條件，增加了必要的編制和經費，工作人員、辦公場所等問題都在陸續(xù)解決。再次，增強了紅十字會干部的使命感和責任感，激發(fā)了干部的潛能，調動了群體的積極性、創(chuàng)造性和參與、監(jiān)督的熱情。概括起來說，最主要的是，開始逐步復原紅十字會的本質特征，并為發(fā)展紅十字事業(yè)提供良性的外部環(huán)境。有了這個環(huán)境，紅十字會就能發(fā)揮比過去更好的作用。

雖然說，紅十字會理順管理體制工作取得了可喜的成績，但仍應保持清醒的頭腦和冷靜的思考。自建國以來紅十字會嚴重錯位的管理體制所造成的慣性和影響在很多地區(qū)已經深入社會機體的深處，在思想、理念和發(fā)展模式上存在著一定的滑行慣性，不可能隨著各級紅十字會管理體制在組織結構上的基本理順就立刻復位，因此我們要認識到這一過程的長期性。再有，理順體制的過程從有關部門的政策和文件上到具體落實到實踐當中，涉及到一個是否執(zhí)行和能否順利執(zhí)行以及執(zhí)行力度強弱等問題，這又涉及到全社會的協(xié)同配合。這是一項全社會的綜合性系統(tǒng)工程，需要政府的支持和引導，需要全社會的認可和積極參與。我們不希望《紅十字會法》在現實中的尷尬處境再次上演，雖然此法已頒行多年，但細心的人們仍然會發(fā)現，現實生活中濫用和誤用紅十字標志的情況卻屢見不鮮。需要說明的是，改革開放以來紅十字會自身的體制理順工作也存在著有待完善之處，特別是在社會加速轉型的背景下，在提倡創(chuàng)新社會管理的語境中，紅十字會應該在遵循自身組織特性和國際慣例的基礎上，與時俱進，探索新形勢下充滿生機活力的管理體制。

現實中遭遇的“郭美美事件”，所折射出的正是轉型社會中面臨轉型的紅十字會組織在開放的網絡輿論中暴露出的現實問題，這個現實問題其中一個重要的癥結即存在于紅十字會的管理體制，管理體制錯位所遺留的嚴重后果使紅十字會在現實中不能自由地在社會空間中發(fā)揮其社團機制作用，不能在開放和諧的氛圍中完全“通風透光”地駕馭社會互動并接受社會監(jiān)督，從而面對突發(fā)事件，無法從容應對，出現公眾信任危機。因此，加快理順管理體制是促使紅十字事業(yè)更上一層樓的關鍵。“郭美美事件”中所涉及的商業(yè)系統(tǒng)紅十字會屬于行業(yè)紅十字會，根據《紅十字會法》，“全國性行業(yè)根據需要可以建立行業(yè)紅十字會。”而中國紅十字會總會對行業(yè)紅十字會的管理，則是一種業(yè)務指導關系，而非垂直管理關系，不參與其干部任免，也未撥給工作經費。商業(yè)系統(tǒng)紅十字會的主管部門是商業(yè)聯合會，而總會對于商業(yè)系統(tǒng)紅十字會的業(yè)務指導，從目前來看則“缺乏有效約束，完全流于形式”。［11］正是這種體制上的漏洞和制度上的缺失導致危機事件的發(fā)生?！肮烂朗录弊屛覀兛吹郊t十字會除了要理順外部體制關系(與政府及政府職能部門)，還要進一步深化內部體制管理(總會與各地方紅會及行業(yè)紅會)。這說明管理體制理順工作在現實執(zhí)行中的滯后性以及體制理順中仍存在諸多亟待解決的問題，這需要紅十字會組織正視和認真應對，需要紅十字會博愛中人和全社會的有識之士迎難而上，依靠社會力量，發(fā)揮群體智慧，適應社會變遷，遵循社會規(guī)律，解決紅十字會乃至轉型中國慈善公益事業(yè)的這一難題。同時也希望隨著社會的進步和發(fā)展，中國紅十字組織以全新的姿態(tài)和飽滿的熱情贏得社會的尊重和擁戴，為人道博愛事業(yè)貢獻力量。

［1］全國慈善組織受捐額劇降近九成［N］.京華時報，2011－8－26.

［2］鄭功成.當代中國慈善事業(yè)［M］.北京:人民出版社，2003:130.

［3］張立明.走出襁褓天地寬——淺議紅十字會機構獨立的必然性［N］.中國紅十字報，1994－4－29.

［4］陳躍進.紅十字會機構設置的一點思考［N］.中國紅十字報，1995－11－24.

［5］中國紅十字年鑒編輯部.中國紅十字年鑒·2005/2006［M］.北京:臺海出版社，2007:288－289.

［6］中國紅十字會總會.中國紅十字會歷史資料選編(1950－2004)［M］.北京:民族出版社，2005:189.

［7］杜海嵐.實施紅十字會法:為何舉步維艱［N］.中國紅十字報，1998－1－16.

［8］池子華，楊國堂.百年紅十字［M］.合肥:安徽人民出版社，2003:417.

［9］中國紅十字年鑒編輯部.中國紅十字年鑒·2004/2005(創(chuàng)刊號)［M］.北京:臺海出版社，2006:212.

［10］紅十字會改革12年，管理體制“半理順”［N］.21世紀經濟報道，2011－7－5.

［11］紅十字會朦朧之禍:業(yè)務龐雜運作神秘［N］.新世紀，2011－7－4.

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1002－7408(2012)020－0008－03

教育部人文社會科學研究青年基金項目“國家與社會的互動:新中國成立初期中國紅十字會研究”(10YJC770103);寧夏高等學校科學研究項目“寧夏紅十字慈善事業(yè)與社會變遷”(2011JY011);北方民族大學自主科研基金項目“紅十字慈善事業(yè)與和諧社會構建”(2011ZQY014)，本文同時受到北方民族大學博士科研啟動經費資助。

楊紅星(1976－)，男，河北撫寧人，歷史學博士，北方民族大學社科部講師，研究方向:社會組織與慈善事業(yè);鄭紅艷(1979－)，女，內蒙古赤峰人，北方民族大學生科院助教，研究方向:教育學。

［責任編輯:黎 峰］