從利比亞到敘利亞——保護責任走到盡頭了?

楊永紅

2011年3月聯(lián)合國安理會針對利比亞通過的第1970(2011)與1973(2011)決議迎來了保護責任的積極倡導(dǎo)者狂熱的歡呼，認為國際社會在國家利益存在巨大分歧的情況下首次采取如此高效、包括軍事手段在內(nèi)的集體行動以履行保護的責任，“保護責任全球中心”的執(zhí)行總裁西蒙.亞當斯甚至宣稱2011年是保護責任之年②Message from the executive director．http://www．globalr2p．org/about/Welcome．php。也門危機也在聯(lián)合國安理會的干預(yù)下通過非軍事措施得以平息。③聯(lián)合國安理會要求也門政府對其人民承擔首要保護責任，表示支持海灣阿拉伯國家合作委員會(簡稱海合會)，在2011年10月一致通過以海合會的建議為基礎(chǔ)的第2014號決議，2012年2月21日也門選舉以總體和平的方式得以舉行，井然有序地實現(xiàn)了也門人領(lǐng)導(dǎo)的政治過渡進程。見Draft UNSC resolution on Yemen．http://armiesofliberation．com/archives/2011/10/15/draft-unsc-resolution-on-yemen/;安理會祝賀也門舉行總統(tǒng)選舉．http://www．un．org/zh/focus/northafrica/newsdetails．a(chǎn)sp?newsID=17266＆criteria=yemen但是，敘利亞的情況卻顯示了由于國際社會在保護責任原則上的巨大分歧，特別是保護責任原則在利比亞的實踐成為安理會難以對敘利亞局勢達成共識的重要原因，導(dǎo)致國際社會未能以保護責任原則為依據(jù)在敘采取及時有效的行動。

保護責任之概念

1.保護責任的由來

保護責任的概念源自于2001年12月加拿大組織的關(guān)于干預(yù)和國家主權(quán)問題國際委員會發(fā)布了《干預(yù)與國家主權(quán)報告》，旨在取代已失敗的人道主義干涉，試圖授權(quán)國際社會在面臨人道災(zāi)難時可以依照該規(guī)范采取有效合法的措施制止暴行。①從人道主義干預(yù)到保護責任——干預(yù)和國家主權(quán)國際委員會的報告．http://www．un．org/chinese/preventgenocide/rwanda/responsibility．shtml2004年時任聯(lián)合國秘書長安南任命的威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組表示:“贊同新的規(guī)范，即如果發(fā)生滅絕種族和其他大規(guī)模殺戮，國際社會集體負有提供保護的責任，由安全理事會在萬不得已情況下批準進行軍事干預(yù)，以防止主權(quán)國家政府沒有力量或不愿意防止的族裔清洗或嚴重違反國際人道主義法行為?！雹谕{、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告，一個更安全的世界:我們的共同責任．http://daccessdds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N04/602/30/PDF/N0460230．pdf?OpenElemen2005年9月各國領(lǐng)導(dǎo)人在世界首腦會議上一致申明，每一個國家均有責任保護其人民免遭滅絕種族、戰(zhàn)爭罪、族裔清洗和危害人類罪之害;國際社會應(yīng)協(xié)助各國履行責任，建設(shè)保護能力;當一個國家不能或不愿承擔保護責任時，國際社會有責任及時、果斷地采取集體行動提供保護，并承諾會對此進一步落實保護責任。③2005年世界首腦會議成果，60/1．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/59/PDF/N0548759．pdf?OpenElement之后聯(lián)合國大會對此展開了討論，各國對如何平衡保護責任與主權(quán)之間的關(guān)系難以達成一致，建立保護責任的進程相當緩慢。盡管如此，關(guān)于干預(yù)和國家主權(quán)問題國際委員會在2001年9月推出的干預(yù)與國家主權(quán)報告，安南組建的威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組發(fā)布的題為“一個更安全的世界:我們的共同責任”的報告，和2005年的各國領(lǐng)導(dǎo)人峰會成果文件不僅表明了各國愿意積極對此進行討論以建立有效機制實現(xiàn)對人民的保護，而且為國際社會勾勒出保護責任的具體內(nèi)容、運作機制與法律依據(jù)。根據(jù)現(xiàn)有的涉及保護責任的報告、決議、會議記錄等，保護責任的建立與發(fā)展具備了一定的國際法的基礎(chǔ)。④楊永紅．論保護責任對利比亞之適用．法學(xué)評論，2012(2)

2.保護責任的內(nèi)容

保護責任建立在主權(quán)責任的法律基礎(chǔ)之上，意指主權(quán)含有一國保護本國人民福祉的義務(wù)。保護責任不僅要求國家有保護其人民的責任而且還包含國際社會的保護責任，即當本國政府不愿或者沒有能力時國際社會有義務(wù)保護該國公民免遭人道災(zāi)難。國際社會的保護責任是有限的，而且是補充性的，僅限于防止人民遭受滅種罪、種族清洗、危害人類罪和戰(zhàn)爭罪四項罪行的迫害。①2005年世界首腦會議成果，60/1．http://daccess-dds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N05/487/59/PDF/N0548759．pdf?OpenElemen具體包含三大責任:第一是預(yù)防的責任。預(yù)防破壞性沖突及其他形式的人為災(zāi)難首先是主權(quán)國家的責任，同時沖突預(yù)防通常需要國際社會的通力合作，經(jīng)濟貧困、社會不公、族裔糾紛等都構(gòu)成觸發(fā)沖突的隱患。聯(lián)合國已意識到預(yù)防的重要性，著手加強與區(qū)域組織和非政府國際組織的合作②國際危機集團(International Crisis Group)、保護責任全球中心(Global Center for the Responsibility to Protect)等國際組織對此有著極重要的積極作用。，設(shè)立預(yù)防特別顧問，與高級委員會一起收集信息，為安理會和其他聯(lián)合國機制提供預(yù)警，向安理會提出建議。現(xiàn)聯(lián)合國秘書長已任命防止種族滅絕的特別顧問和保護責任的特別顧問，③Secretary General Appoints Special Adviser to Focus on Responsibility to Protect．http://www．un．org/apps/news/story．a(chǎn)sp?NewsID=25702＆Cr=ki-moon＆Cr1為國際社會的保護責任服務(wù)。第二，反應(yīng)責任。保護責任要求國際社會在面臨發(fā)生種族滅絕、種族清洗、戰(zhàn)爭罪與危害人類罪的情勢時應(yīng)及時迅速的采取適當措施做出反應(yīng)，措施通常包括進行武器禁運、旅行限制、資產(chǎn)凍結(jié)、經(jīng)濟制裁、提交國際刑事法院管轄以及在極端情況下進行軍事干預(yù)等強制性措施。眾所周知，聯(lián)合國憲章第二條第四款禁止國家使用武力與以武力相威脅，從此確立了禁止使用武力與武力相威脅原則。根據(jù)聯(lián)合國憲章的規(guī)定，武力的使用只有在兩個例外，第一是國家在被武力攻擊的情形下有權(quán)單獨或集體采取自衛(wèi)，第二個例外基于聯(lián)合國憲章第七章的規(guī)定，聯(lián)合國安理會為尋求一個為國際和平提供保護的集體責任，隨時可以批準采取軍事行動，因此安南與其任命的高級委員會均力主將國際社會的保護責任特別需要動用軍事手段的情形交由聯(lián)合國安理會作為國際社會的代表來承擔，這樣就可以在國際法的現(xiàn)有框架下，動用一切手段來保護人民免受滅絕種族等暴行。無疑，利比亞成為聯(lián)合國安理會決定為保護人民動用武力的典型案例。④楊永紅．論保護責任對利比亞之適用，法學(xué)評論，2012(2)第三，重建責任。國際社會在進行干預(yù)特別是在軍事干預(yù)之后必須提供恢復(fù)重建和和解的全面援助消除造成傷害的原因，因為干預(yù)的目的在于促使國家承擔其保護人民的責任，更重要的是制止或避免這類傷害再次發(fā)生。①Evans G．The Responsibility to Protect:Ending Mass Atrocity Crimes Once and For All．Brookings，2008:36．http://www．brookings．edu/press/Books/2008/responsibilitytoprotect．a(chǎn)spx

3.保護責任的法律效率

事實上，2005年的世界首腦會議成果中關(guān)于保護責任的段落只是一個綱要性的意見，本身并不具有法律效力，僅表達了國際社會愿意積極對此進行討論以建立有效機制實現(xiàn)對人民的保護。非洲聯(lián)盟(以下簡稱“非盟”)憲章是第一個將保護責任賦予法律拘束力的區(qū)域性條約，非盟成為第一個確立保護責任為該組織的基本原則的區(qū)域性國際組織。②非盟憲章的第4條第h項規(guī)定，非盟在戰(zhàn)爭罪、滅種罪、反人道罪及種族清洗等罪行發(fā)生時有權(quán)根據(jù)大會的決議對成員國進行干預(yù)。在非盟會員國將保護責任納入其憲章的同時，安南為建立保護責任的履行機制，提出了五點方案:①防止武裝沖突;②保護沖突中的平民;③前聯(lián)合國秘書長科菲.安南2005年的“大自由”報告。結(jié)束豁免權(quán);④Secretary General Appoints Special Adviser to Focus on Responsibility to Protect．http://www．un．org/apps/news/story．a(chǎn)sp?NewsID=25702＆Cr=ki-moon＆Cr1提前和清楚的預(yù)警;⑤Ki-moon B．Implementing the responsibility to protect．http://globalr2p．org/pdf/SGR2PEng．pdf設(shè)立預(yù)防特別顧問，與高級委員會一起收集信息，為安理會和其他聯(lián)合國機制提供預(yù)警，向安理會提出建議。③在2007年聯(lián)合國秘書長任命弗朗西斯·鄧(Francis Deng)為防止種族滅絕的特別顧問，2008年愛德華·勒克(Edward Luck)被任命為保護責任的特別顧問，④從事保護責任之預(yù)防責任。在2009年7月，潘基文秘書長認為將保護責任的構(gòu)想付諸實踐的時機已經(jīng)成熟，向聯(lián)大提交了執(zhí)行保護責任的報告，提出依靠三大支柱戰(zhàn)略來落實保護責任。第一支柱是國家的保護責任。第二支柱是國際援助和能力建設(shè)。國際社會應(yīng)承諾協(xié)助各國履行其義務(wù)，并利用會員國、區(qū)域組織和次區(qū)域組織、民間社會和私營部門的合作，同時發(fā)揮聯(lián)合國系統(tǒng)的體制力量和比較優(yōu)勢。第三支柱指聯(lián)合國應(yīng)及時提供的反應(yīng)責任。當在一國顯然未能提供這種保護時，會員國有責任及時、果斷地做出集體反應(yīng)。為做出有理性、適度、及時的反應(yīng)，可動用聯(lián)合國及其伙伴所掌握的各種工具。⑤此次聯(lián)大會議是在世界元首會議成果后首次對保護責任原則進行公開辯論。①http://www．unmultimedia．org/radio/chinese/detail/128053．html辯論表明盡管會員國對“保護責任”的概念還有不同看法，對于該概念涉及的諸多具體問題有不同解釋。但是多數(shù)國家均贊同“保護責任”源于聯(lián)合國憲章、國際人權(quán)公約和國際人道法等現(xiàn)有國際法規(guī)范中，國家與國際社會對人民負有保護的責任。但有相當一部分國家擔心保護責任規(guī)范被大國根據(jù)政治目的選擇性適用或采用雙重標準，被濫用于干涉他國內(nèi)政。②斯里蘭卡常駐聯(lián)合國副代表拉賈拉南代表“77國集團+中國”發(fā)言:“保護的責任”所應(yīng)對的問題是非常具體的，主要涉及一國政府在四種國際罪行發(fā)生時對其國民所擔負的責任。然而，其內(nèi)涵又是極為寬泛的。因此，我們必須明確界定在什么樣的情況下我們可以使用這一機制……由誰來決定某一特殊情況可以適用干預(yù)措施?我們又該如何確保任何國家、意識形態(tài)或者個人的偏見不會左右決策過程，從而造成保護責任被濫用的后果?從幾百年的殖民地統(tǒng)治中崛起的國家對這種新的國際干預(yù)手段反應(yīng)敏感，這是由歷史經(jīng)驗和教訓(xùn)造成的。我們要強調(diào)，“保護的責任”的履行必須要以尊重主權(quán)和領(lǐng)土完整、不干涉內(nèi)政以及保護人權(quán)為基本準則。http://www．unmultimedia．org/radio/chinese/detail/128221．html聯(lián)大的討論未能建立保護責任的具體內(nèi)容與執(zhí)行機制，保護責任亦未載入有普遍拘束力的條約，同時因缺乏國際社會的普遍的實踐，尚未演變成國際習慣。雖有部分學(xué)者認為現(xiàn)有的國際習慣明確了僅在人民處于種族滅絕的時候國際社會應(yīng)承擔保護責任，不能擴大到反人道罪、種族清洗和戰(zhàn)爭罪，③Glanville L．“responsibility to protect”beyond borders，Human Rights Law Review．January 24，2012但是大部分學(xué)者均承認保護責任本身還只是一個概念，④Hehir A，Cunliffe P ed．Chapter 7，The responsibility to protect and international law//Critical Perspectives on the Responsibility to Protect:Interrogating Theory，Practice．New York，NY:Taylor and Francis e-Library，2011:84-100，ISBN 0-203-83429-1現(xiàn)處于一個正在形成的國際法規(guī)范的狀態(tài)。

保護責任對利比亞之適用

1.國際社會之迅速反應(yīng)

必須承認，聯(lián)合國在國內(nèi)暴力方面的最大失誤就是未能及時迅速的做出反應(yīng)阻止種族清洗和種族滅絕。在盧旺達，無人對種族滅絕提供預(yù)警，種族滅絕開始時，部隊派遣國撤出維和人員，安全理事會未能做出反應(yīng)。在波斯尼亞和黑塞爾維亞，聯(lián)合國維持和平和對人道主義援助的保護取代了旨在制止種族清洗和種族滅絕的政治行動和軍事行動。在科索沃，安全理事會陷入癱瘓，從而使北約繞過聯(lián)合國采取軍事行動。在達爾富爾聯(lián)合國長時間的不作為和蝸牛般緩慢的反應(yīng)導(dǎo)致了針對平民的暴行未得到控制。①威脅、挑戰(zhàn)和改革問題高級別小組的報告，一個更安全的世界:我們的共同責任．http://daccessdds-ny．un．org/doc/UNDOC/GEN/N04/602/30/PDF/N0460230．pdf?OpenElement然而，在利比亞事件上，國際社會一反常態(tài)，迅速達成政治合意。2011年2月15日，利比亞全國爆發(fā)了大規(guī)模的反對卡扎菲統(tǒng)治的抗議活動，政府動用武力加以鎮(zhèn)壓。國際社會擔心卡扎菲對反動派的武裝鎮(zhèn)壓演變?yōu)橥罋⒌那閯菹卵杆俳栌帽Ｗo責任概念展開對利比亞人民的保護。非盟、阿拉伯聯(lián)盟(以下簡稱阿盟)、伊斯蘭會議組織、歐盟和聯(lián)合國均迅速對利比亞的局勢做出了反應(yīng)。同月26日，安理會一致通過1970(2011)號決議，對利比亞當前局勢表示嚴重關(guān)切，譴責利比亞當局嚴重、有系統(tǒng)地侵犯平民的人權(quán)，并決定對利比亞實施嚴厲制裁。同時依據(jù)安理會的授權(quán)，國際刑事法院首席檢察官奧坎波3月3日在荷蘭海牙總部宣布，從即日起對卡扎菲當局武力鎮(zhèn)壓和平示威民眾而可能犯下的危害人類罪正式予以立案徹查。聯(lián)大在3月1日召開全體會議，通過了暫時取消利比亞在人權(quán)理事會成員資格的決議草案。歐盟在3月10日決定對利比亞進行制裁。3月12日，阿盟通過決議，提請安全理事會，立即對利比亞軍用飛機實施禁飛，并在遭到轟炸的地區(qū)建立安全區(qū)。在阿盟、海合會向聯(lián)合國安理會建議在利比亞設(shè)立禁飛區(qū)之后，3月17日安理會迅速通過了1973(2011)號決議決定在利比亞設(shè)立禁飛區(qū)，兩天后，法國戰(zhàn)機飛入利比亞領(lǐng)空，西方多國戰(zhàn)機以執(zhí)行安理會第1973(2011)號決議為據(jù)以保護利比亞境內(nèi)可能遭受襲擊的平民和平民居住區(qū)為由對利比亞展開空襲，在利比亞領(lǐng)空禁止一切飛行。3月31日北約正式從美國手中接管了對利比亞的軍事行動指揮權(quán)，全面指揮代號為“聯(lián)合保護者”軍事行動，具體包括對利比亞實施武器禁運﹑設(shè)立禁飛區(qū)﹑保護平民和平民區(qū)三部分。②Crisis in Libya．http://www．responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-in-libya

從騷亂的發(fā)生到聯(lián)合國安理會做出保護人民的決議僅10天的時間，當和平手段不能保護利比亞人民的安全時，僅用了一個月的時間安理會即快速達成一致采取軍事手段。國際社會首次令人震驚地如此高效快速地為保護人民采取有效應(yīng)對措施。

2.保護人民與干涉內(nèi)政

在總結(jié)保護責任對利比亞的適用上無論是國際組織還是國家都在爭論北約及參與的國家是否超出了聯(lián)合國安理會的授權(quán)，是否以保護的責任為借口實為協(xié)助反政府武裝組織推翻原政權(quán)，變相干涉利比亞的內(nèi)政。①聯(lián)大就落實保護責任展開討論．http://www．responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-inlibya

首先從聯(lián)合國安理會的決議分析是否北約的行動超越?jīng)Q議授權(quán)。第1970(2011)決議稱“阿拉伯利比亞民眾國當局有責任保護其人民”，同時決議“斥責嚴重、有系統(tǒng)地侵犯人權(quán)，包括鎮(zhèn)壓和平示威者，對平民死亡深表關(guān)切，并明確反對阿拉伯利比亞民眾國政府最高層煽動對平民的敵意和暴力行為”，認為“目前在阿拉伯利比亞民眾國發(fā)生的針對平民人口的大規(guī)模、有系統(tǒng)的攻擊可構(gòu)成危害人類罪”，這些文字顯然為啟動國際社會的保護責任尋找到了正當依據(jù)。在該決議中，安理會要求利比亞政府立即停止暴力，履行保護人民的責任，并采取了凍結(jié)資產(chǎn)、限制旅行、武器禁運、在適當時候提交國際刑事法院等和平措施;在之后安理會的1973(2011)決議為更有效地保護利比亞人民授權(quán)“以本國名義或通過區(qū)域組織或安排采取行動的會員國視需要采取一切必要措施”，在利比亞“強制執(zhí)行”禁飛。在1973(2011)號決議通過后，聯(lián)合國秘書長潘基文立即發(fā)表講話支持該決議為保護利比亞平民遭受自己政府迫害采取的強制手段。可見安理會決定采取的各項措施基于其作為國際社會的代表承擔保護責任之補充責任，要求采取一切行動設(shè)立禁飛區(qū)以停止利比亞國內(nèi)暴力活動來達到保護平民的目的，并未要求卡扎菲政府下臺。但是在以法國、英國、美國等為首的多國部隊與其繼任者北約15國部隊在執(zhí)行1973號決議規(guī)定的禁飛區(qū)過程中未能真正地維護和平、保護平民。在利外交部長宣布?；?、接受禁飛決議時，北約并未理睬，也未調(diào)查其是否真正遵守諾言，繼續(xù)空襲，將軍事行動對準壓縮卡扎菲控制的地盤和打擊其軍事力量，為反對派創(chuàng)造與政府軍對攻的條件，甚而瞄準斬首卡扎菲，導(dǎo)致反對派軍事力量從弱勢轉(zhuǎn)為優(yōu)勢，利比亞的內(nèi)戰(zhàn)規(guī)模迅速擴大，在反對派占據(jù)優(yōu)勢后繼續(xù)協(xié)助反對派的代表利比亞全國過渡委員會取代卡扎菲政府。②北約否認空襲“斬首”稱卡扎菲生死難辨．http://www．chinanews．com/gj/2011/05-11/3030949．shtml在卡扎菲政府被推翻，卡扎菲本人死亡后不到一周，北約宣布結(jié)束禁飛區(qū)的任務(wù)并撤離利比亞。③全國過渡委員會在2011年10月20日殺死卡扎菲及其子穆塔西姆，26日北約結(jié)束了禁飛區(qū)的任務(wù)在 31 日撤離利比亞．http://www．responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-in-libya多國部隊與其繼任者北約作為一個強大的軍事力量支持反政府武裝推翻原政府，無疑超越了安理會決議的授權(quán)。盡管支持北約行動者強調(diào)只有推翻卡扎菲政府才能真正的保護利比亞人民。①3月25日，來自35國與非政府國際組織的領(lǐng)導(dǎo)人在倫敦針對利比亞展開了討論，認為由于卡扎菲政府使用武力鎮(zhèn)壓平民的暴行令其喪失了合法性。要求卡扎菲交出統(tǒng)治權(quán)成為反對派組織政治解決利比亞的條件，此后，卡扎菲必須下臺成了北約及反對派的和談的條件。http://www．responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-in-libya然而正如保護責任原則之父埃文斯指出的，這樣的行為違反了保護責任原則的宗旨亦侵犯了利比亞人民的權(quán)利，因為只有利比亞人民才能決定政權(quán)的更迭。②Evans G．When intervening in a conflict，stick to UN script．http://www．smh．com．a(chǎn)u/opinion/politics/when-intervening-in-a-conflict-stick-to-un-script-20110323-1c6kz．html更重要的是這樣的行為發(fā)出了極危險的信號，反對政府的勢力可通過暴力行動尋求外來的力量推翻政府，直接威脅國家安全秩序，完全背離了保護人民的初衷。

3.武裝團體和非國家行為者之保護責任

盡管保護責任的實質(zhì)是迫使各國政府不可為所欲為對待本國人民，授權(quán)國際社會為尋求并維護正義在必要時可采取集體行動。但是它不僅僅意味著雙重責任，更多的情況下是多重責任。在利比亞的事件中，保護責任不僅要求卡扎菲政權(quán)不能對利比亞平民施行暴行，同時也要求反對派在其控制的領(lǐng)土上，亦不得侵犯平民的人權(quán)。武裝團體和非國家行為者在其控制的領(lǐng)土上也必須承擔與國家同等保護責任。③聯(lián)大就落實保護責任展開討論．http://www．unmultimedia．org/radio/chinese/detail/128053．html聯(lián)合國人權(quán)理事會組建的調(diào)查委員會2012年3月2日就利比亞危機期間出現(xiàn)的嚴重侵犯人權(quán)行為發(fā)布了報告。報告指出，利比亞沖突期間，該國平民遭受了大規(guī)模的攻擊，平民遭受的暴行包括謀殺、強迫失蹤、酷刑、任意逮捕和掠奪等。其中，反對卡扎菲的戰(zhàn)斗人員從其據(jù)點米斯拉塔反攻途中對塔沃加城(Tawergha)的平民以及后來對其他群體發(fā)動了有針對性的攻擊，效忠于卡扎菲的軍隊和反對卡扎菲的武裝力量都犯下了危害人類罪和戰(zhàn)爭罪行。④調(diào)查委員會:效忠卡扎菲和反對卡扎菲的部隊均犯下嚴重罪行．http://www．un．org/zh/focus/northafrica/newsdetails．a(chǎn)sp?newsID=17334＆criteria=libya這表明卡扎菲政權(quán)與反對派均違反其保護的責任。當國際社會對政府違反其保護責任進行制止的同時也要關(guān)注反對派武裝是否承擔了對平民的保護責任。北約在利比亞的行動集中在抑制卡扎菲的軍事力量上，對卡扎菲的軍隊對平民的攻擊起到一定的制止作用，但對于反對派的武裝力量并未予以關(guān)注，應(yīng)對反對派的暴行承擔一定的責任。這對保護責任的發(fā)展是一個極其重要的教訓(xùn)。

4.艱難的重建

由于多國部隊與北約的參與，利比亞的武裝沖突迅速擴大演變?yōu)槿珖缘膬?nèi)戰(zhàn)，導(dǎo)致利比亞在戰(zhàn)后的創(chuàng)傷極為嚴重，重建的困難重重。盡管聯(lián)合國各會員國在執(zhí)行反應(yīng)責任時存在嚴重分歧，但是在重建利比亞問題上國際社會團結(jié)一致，均同意在確保利比亞國家主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)下向利比亞新政府提供充分支持，重建一個有能力承擔主權(quán)責任的利比亞。應(yīng)利比亞國家過渡委員會的請求，安理會2011年9月16日通過決議，授權(quán)成立聯(lián)合國利比亞支助團(以下簡稱“聯(lián)利支助團”)，由秘書長特別代表伊恩·馬丁領(lǐng)導(dǎo)，為期三個月。以支持利比亞主導(dǎo)的過渡和重建進程，具體任務(wù)包括幫助恢復(fù)公共安全和秩序，促進法治;開展包容各方的政治對話、促進民族和解，著手開展制憲和選舉工作;幫助擴大國家的權(quán)力范圍，包括加強新機構(gòu)和恢復(fù)公共服務(wù);促進和保護人權(quán)，支持過渡時期司法;立即采取必要步驟啟動經(jīng)濟復(fù)蘇等。①利比亞問題特別代表:聯(lián)利支助團將正著手制定長期工作計劃．http://www．un．org/zh/focus/northafrica/newsdetails．a(chǎn)sp?newsID=16304＆criteria=libya去年12月2日，安理會將聯(lián)利支助團的任期延長3個月至2012年3月16日。聯(lián)合國安理會12日一致通過決議，決定將聯(lián)合國利比亞支助特派團的任期再次延長12個月至2013年3月16日，但要在6個月內(nèi)進行審查。希望利比亞今年6月舉行自由、公正和可信的制憲議會選舉。決議對聯(lián)利支助團的任務(wù)進行了修改，規(guī)定其主要任務(wù)是協(xié)助利比亞過渡政府確定該國需求和優(yōu)先事項，并提供戰(zhàn)略和技術(shù)咨詢。②安理會延長聯(lián)合國利比亞支助特派團任期一年．http://news．xinhuanet．com/world/2012-03/13/c_122825591．htm從聯(lián)利支助團的再三延期，可以看出重建利比亞的艱難。目前，利比亞的局勢絲毫不樂觀。利比亞戰(zhàn)事導(dǎo)致成千上萬的平民流離失所逃往突尼斯、埃及、乍得成為難民，目前雖然在班尼瓦利德和蘇爾特兩地約有60%因沖突而流離失所的人口目前已經(jīng)重返家園③聯(lián)合國:近六成利比亞流離失所者已重返家園．http://www．un．org/zh/focus/northafrica/newsdetails．a(chǎn)sp?newsID=16969＆criteria=libya，顯示出當?shù)匕踩謩莸脑谥饾u改善。然而，部分地區(qū)的部落武裝卻不斷傳出為了爭奪權(quán)力和資源而內(nèi)斗的消息，利比亞局勢仍然混亂。自2011年10月31日北約終止在利比亞的軍事行動，利比亞的“全國過渡委員會”全面執(zhí)掌政權(quán)后，在首都南部沙漠地區(qū)民兵發(fā)生多次沖突，由于過渡政府軍事實力弱，只能盡量避免與無力控制的武裝民兵和部落發(fā)生沖突。過渡政府近來表示將解除民兵的武裝并將過去的叛軍統(tǒng)編成軍隊，卻無力建立有正常建構(gòu)的軍隊來吸納叛軍。卡塔爾、約旦、美國均對過渡政府提供軍事建設(shè)方面的支持，但未能奏效。①Wehrey F．Bring Libya under Control．http://www．nytimes．com/2012/02/25/opinion/bringing-libyaunder-control．html2012年2月在利比亞偏遠的東南部城市庫夫拉，茲韋(Zwai)與緹圖(Titu)兩個部落多次發(fā)生武裝沖突，過渡政府仍無力平息②利比亞民眾慶祝“變革”一周年，當局派兵平息東南部沖突．http://www．chinadaily．com．cn/hqzx/2012-02/20/content_14643871．htm，安全作為正常的社會秩序的基礎(chǔ)不能保障，國家機器正常運轉(zhuǎn)與經(jīng)濟的逐步復(fù)蘇更是困難重重，利比亞重建之路漫長而艱難。

保護責任在敘利亞

1.遲緩的反應(yīng)

2011年3月，在敘利亞南部的德拉市，15名學(xué)生在墻上書寫標語:“人民要政府垮臺”后被捕。當?shù)厝思瘯筢尫艑W(xué)生，并呼吁民主與進一步的自由。局勢動蕩加劇，超過當?shù)卣刂?。?月末，由敘總統(tǒng)阿薩德的弟弟馬赫指揮的第四裝甲師被派去鎮(zhèn)壓示威者，導(dǎo)致數(shù)十人遇害。4月21日敘廢除了長達48年的“緊急狀態(tài)法”，但敘利亞軍仍對抗議民眾開火，并拘捕平民。6月，阿薩德宣布展開“全國對話”，審議新選舉法，允許成立復(fù)興社會黨外的政黨，并修改憲法。但是反對派拒絕與阿薩德的任何對話。11月，包括穆斯林兄弟會在內(nèi)反對派的幾個組織宣布組成統(tǒng)一戰(zhàn)線——敘利亞全國委員會(SNC)，其目標是:“為推進革命提供必要支持，實現(xiàn)人民愿望，從頭到腳推翻阿薩德政權(quán)”。聯(lián)合國預(yù)防種族滅絕與保護責任特別顧問在2011年6月提醒敘利亞政府其對人民所負有的保護責任，在7月特別顧問稱在敘利亞正在進行的對和平抗議者與平民的鎮(zhèn)壓可能已構(gòu)成反人類罪行。聯(lián)合國人權(quán)高級專員辦公室(以下簡稱“高專辦”)的調(diào)查組在2011年9月15日公布報告稱在敘利亞存在的大規(guī)模對敘利亞平民的攻擊可能構(gòu)成反人道罪。11月23日高專辦的報告稱自同年3月以來超過1萬難民逃離家園，人權(quán)觀察組織在2011年12月聲稱敘利亞政府對待抗議者的行為已經(jīng)構(gòu)成了反人類罪。高專辦的專家那維·皮拉(Navi Pillay)在2012年2月8日發(fā)表講話稱敘利亞不能對其人民實現(xiàn)保護的責任，國際社會作為整體有義務(wù)對此采取及時有效的集體措施保護敘利亞人民。高專辦稱敘利亞從2011年3月至2012年1月在鎮(zhèn)壓示威者的行動中導(dǎo)致超過5 400人喪生。數(shù)千人被任意拘捕、施以酷刑、失蹤等。①Crisis in Syria．http://responsibilitytoprotect．org/index．php/crises/crisis-in-syria敘利亞的情形與利比亞十分相近。

盡管敘利亞發(fā)生騷亂只比利比亞遲一個月，敘利亞政府亦未能對其人民盡到保護的責任，但是國際社會明顯缺乏對敘利亞人民的關(guān)注，各國及國際組織對敘利亞的動蕩政治分歧明顯，難以達成政治合意對敘利亞啟用保護責任原則。雖然阿盟積極支持對利比亞實施武力措施，但對于敘利亞事件一開始保持沉默，在對敘利亞是否采取行動保持猶疑，僅在騷亂發(fā)生一個多月才呼吁敘利亞停止暴力，在2011年8月阿盟要求敘利亞政府與抗議者進行對話，到了11月，以卡塔爾和沙特為首的國家投票決定暫時取消敘利亞的會員國身份，試圖迫使阿薩德停止鎮(zhèn)壓，從街上撤回軍隊。阿盟隨后實施經(jīng)濟制裁。雖然敘利亞同意12月阿盟的觀察團進駐，但仍未停止對反對派人士的鎮(zhèn)壓。到2012年1月下旬，阿盟提出一項野心勃勃的政治改革計劃，呼吁阿薩德將權(quán)力過渡給副總統(tǒng)，在兩周內(nèi)與反對派展開適當?shù)膶υ挘⒃趦蓚€月內(nèi)組建一個民族團結(jié)的政府。期待在國際觀察員的監(jiān)視下，敘利亞終會逐漸形成多黨派選舉。一周后，暴力行為戲劇性地增加，阿盟被迫取消觀察團的任務(wù)。2月阿盟同意與敘利亞反對派進行公開接觸并要求聯(lián)合國派遣維和部隊進駐敘利亞制止暴力行為。海合會在2012年2月7日發(fā)表聲明要求召回使者，驅(qū)除敘利亞的大使，強烈譴責敘利亞當局對平民采取武力鎮(zhèn)壓行動。歐盟從2011年5月9日起對敘利亞實行武器禁運、簽證限制、資產(chǎn)凍結(jié)，之后又增加經(jīng)濟制裁、旅行限制并擴大資產(chǎn)凍結(jié)的對象。歐盟警告敘利亞有義務(wù)保護其人民的責任譴責政府對哈馬(hama)與敘利亞其他城市平民的武力打擊行動，2012年2月歐盟表示支持阿盟請求向敘派出阿盟與聯(lián)合國合作組織的維和部隊。聯(lián)合國安理會一直到2012年2月4日才對敘利亞問題進行表決，因俄羅斯、中國兩個安理會常任理事國否決了決議草案，安理會無法對敘適用保護責任。2月24日聯(lián)合國委托特使安南前往敘利亞進行政治努力，3月10日，安南向敘領(lǐng)導(dǎo)人提出了若干建議，以結(jié)束當前的危機。目前，聯(lián)合國在敘利亞爆發(fā)騷亂后一年亦無法針對敘利亞達成任何有效的決議，未能在敘利亞適用保護責任。在利比亞問題上安理會的政治合意迅速達成的情形致保護責任的快速適用的情形在敘利亞未能再次上演，表明了保護責任的選擇性特點，顯示政治合意將決定保護責任適用與否。

2.保護人民與不干涉內(nèi)政

各國對于保護敘利亞人民并無爭議，但是由于在利比亞保護責任被濫用于推動利比亞政權(quán)更迭，以中國、俄羅斯為代表的部分國家表示應(yīng)尊重敘利亞人民的自主選擇，贊成通過政治對話化解矛盾緩解緊張局勢，反對保護責任可用于推動政權(quán)更迭，亦不同意使用制裁等強制性措施迫使敘政府下臺。①中國常駐聯(lián)合國副代表王民在表決后做解釋性發(fā)言時說:“我們主張國際社會應(yīng)充分尊重敘利亞主權(quán)、獨立、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整，尊重敘利亞人民的自主選擇，尊重敘利亞各方政治對話達成的成果，不贊成對敘利亞實施武力干預(yù)或強行推動所謂＇政權(quán)更迭＇，認為制裁或威脅使用制裁無助于問題的妥善解決;國際社會及聯(lián)合國在敘利亞問題上的行動，應(yīng)有助于緩解緊張局勢，有助于推動政治對話、化解分歧，有助于維護中東地區(qū)的和平與穩(wěn)定，有助于維護國際社會的團結(jié)，而不是使問題復(fù)雜化?！県ttp://www．china-un．org/chn/hyyfy/t912162．htm這表明在一國政府不愿或無力保護其人民時國際社會如何既保護人民又尊重該國主權(quán)正成為保護責任適用的關(guān)鍵。在利比亞的前車之鑒中，部分國家看到北約將保護人民的決議轉(zhuǎn)為推動利比亞政權(quán)的更迭，干預(yù)利比亞的內(nèi)政，將利比亞的沖突大大的激化，導(dǎo)致更嚴重危害平民的局勢發(fā)生。這明顯顯示了干預(yù)對國家安全秩序的破壞，同時又可能煽動種族或民間爭斗，因為如果謀求反對國家的國內(nèi)勢力相信它們通過發(fā)動暴力運動能夠產(chǎn)生外部支持，那么所有國家的內(nèi)部秩序都可能受到損害。②關(guān)于干預(yù)和國家主權(quán)問題國際委員會:干預(yù)與國家主權(quán)報告。因此，要推動保護責任原則的發(fā)展，必須要理清保護責任原則與不干涉內(nèi)政原則之間的關(guān)系，必須解決采取何種措施既能保護該國人民又能尊重該國人民選擇政府的權(quán)利，只有解決了該問題，保護責任才能真正成為一個保護人民的國際法規(guī)則。

3.保護人民之多重責任

“保護責任”一直被強調(diào)是雙重責任，一是國家負有保護本國公民的首要責任，二是國際社會的補充性責任。但卻常常忽視反政府武裝力量的保護責任，在敘利亞問題上，不管阿盟的方案和安理會的草案均強調(diào)敘利亞政府需停止針對平民的暴力行為，①決議草案對敘利亞政府提出了五點要求，包括立即停止一切暴力行動;釋放所有近期被拘禁的人士;從敘利亞城鎮(zhèn)撤出所有政府軍;保障和平示威的自由;確保阿盟和國際媒體人士自由進入敘利亞。而對敘利亞境內(nèi)的反對派武裝卻并沒有什么具體要求，只是籠統(tǒng)地呼吁他們參加政治對話。http://www．people．com．cn/h/2012/0218/c25408-3333530319．html沒有提及反政府武裝的保護責任，如果通過這樣的決議，利比亞的反政府武裝部隊的反人道罪未能及時被制止的情形還會在敘利亞重現(xiàn)。因此，不僅要制止敘利亞政府軍的暴行還要防止反政府武裝力量在其控制的區(qū)域?qū)ζ矫駥嵤┍┬小?/p>

結(jié) 論

由于中國與俄羅斯反對利比亞情勢在敘利亞的重演，反對以保護人民為借口推動政權(quán)更迭，國際社會對如何在不干涉內(nèi)政的基礎(chǔ)上保護敘利亞人民未能達成合意，導(dǎo)致保護責任在敘利亞難以適用。不少國際法學(xué)者將目前保護責任的困境歸咎于利比亞事件中北約的越權(quán)行動，認為利比亞是保護責任的一塊失敗的實驗田，敘利亞則被懷疑將成為保護責任原則消亡之地。②Ottens N．Syria is Where“Responsibility to Protect”Goes To Die．http://atlanticsentinel．com/2012/02/syria-is-where-responsibility-to-protect-goes-to-die/保護責任取代“人道主義干預(yù)”已得到了國際社會的廣泛接受，利比亞的實踐暴露了保護責任的核心問題在于如何解決保護人民與不干涉內(nèi)政的關(guān)系，表明保護責任挑戰(zhàn)主權(quán)的底線是不能利用保護責任實際推動政權(quán)變更。因為這會發(fā)出錯誤信息讓謀求反對國家的國內(nèi)勢力相信它們通過發(fā)動暴力運動能夠招致外部勢力的支持，那么所有國家的內(nèi)部安全秩序都可能遭受威脅，人民將處于一個更危險的環(huán)境，從而背離保護責任的宗旨。因此，要試圖將保護責任發(fā)展為國際法規(guī)范，必須建立一個能夠避免被利用于干預(yù)內(nèi)政的保護責任制度，至少不能讓保護責任制度成為反政府勢力的工具，保護責任制度才能真正地保護人民免遭暴行，相反它會成為世界和平的威脅，重蹈“人道主義干預(yù)”的失敗之路。③Brown A．Reinventing Humanitarian Intervention:Two Chairs for the Responsibility to Protect?．House of Commons Library Research Paper，08/55