論國(guó)際核安全體系的構(gòu)建與鞏固*

夏立平

近年來，隨著核能的迅速發(fā)展，核設(shè)施與核材料的安全越來越引起國(guó)際社會(huì)的重視與關(guān)注。與此同時(shí)，核恐怖主義的幽靈在世界徘徊。但是，當(dāng)前國(guó)際核安全體系仍存在一些不足與缺陷，遠(yuǎn)不能滿足世界制止核擴(kuò)散和消弭核事故的需要。構(gòu)建與鞏固一個(gè)普遍、有效、完善的國(guó)際核安全體系的任務(wù)已提上國(guó)際日程。

一、國(guó)際核安全體系的結(jié)構(gòu)與現(xiàn)狀

20世紀(jì)50年代后期，國(guó)際社會(huì)開始建立國(guó)際核安全機(jī)制的進(jìn)程，迄今已初步建立起國(guó)際核安全體系。當(dāng)前的國(guó)際核安全體系主要由三大部分組成。一是關(guān)于核安保的國(guó)際法律機(jī)制。當(dāng)前國(guó)際核安保領(lǐng)域主要強(qiáng)調(diào)防止核恐怖主義和核材料走私等。雖然《不擴(kuò)散核武器條約》是以防止國(guó)家行為體中出現(xiàn)新的核武器國(guó)家為主要目的，但它仍然是國(guó)際不擴(kuò)散核武器體制的基石，對(duì)防止核恐怖主義也有一定作用。現(xiàn)在國(guó)際上與防范和應(yīng)對(duì)核恐怖主義直接有關(guān)的重要的國(guó)際法律文件主要有兩個(gè)。一個(gè)是《核材料實(shí)物保護(hù)公約》(1980年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過)及其修正案(2005年聯(lián)合國(guó)大會(huì)通過)。該公約將非法擁有、使用、轉(zhuǎn)讓核材料，竊取核材料，以及威脅使用核材料造成任何人死亡或嚴(yán)重受傷或財(cái)產(chǎn)嚴(yán)重受損等行為都定為犯罪。另一個(gè)是《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》(2005年第59屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一致通過)。該公約要求各國(guó)加強(qiáng)合作，打擊核恐怖主義行為，并鼓勵(lì)各國(guó)在防止恐怖襲擊的信息交流和相互協(xié)助與刑事調(diào)查及引渡程序上開展合作?！豆s》界定了三類核恐怖行為:(1)擁有放射性材料或制造或擁有一個(gè)裝置，其目的是致人死亡或嚴(yán)重受傷，或致使財(cái)產(chǎn)或環(huán)境受到重大損害;(2)以任何方式利用放射性材料或裝置，或利用或破壞核設(shè)施，以致放射性材料外泄或有外泄的危險(xiǎn)，其目的是致人死亡或致人嚴(yán)重受傷，或致使財(cái)產(chǎn)或環(huán)境受到重大損害，或迫使某一自然人或法人、某一國(guó)際組織或某一國(guó)家實(shí)施或不實(shí)施某一行為;(3)通過威脅或使用武力，非法和故意索要放射性材料、裝置或核設(shè)施;威脅利用放射性材料或裝置，或威脅利用或破壞核設(shè)施。這兩個(gè)文件為國(guó)際合作應(yīng)對(duì)核恐怖主義奠定了基礎(chǔ)。

二是關(guān)于核能安全的國(guó)際法律機(jī)制，主要由數(shù)量眾多的國(guó)際條約組成，大致可分為三類。第一類是確保安全地利用核能的國(guó)際法律文件，主要包括《核安全公約》、《乏燃料管理安全和放射性廢物管理安全聯(lián)合公約》、《放射性物質(zhì)安全運(yùn)輸條例》、《核安全標(biāo)準(zhǔn)》等。第二類是發(fā)生核事故時(shí)進(jìn)行救援、減輕核事故后果以及核損害賠償?shù)膰?guó)際法律文件，主要包括《及早通報(bào)核事故公約》、《核事故及輻射緊急情況援助公約》、《核損害第三方責(zé)任巴黎公約》、《關(guān)于核損害民事責(zé)任的1963年維也納公約》、《核損害補(bǔ)充賠償公約》等。第三類是涉及防止核材料與核廢物污染環(huán)境的國(guó)際法律文件，如《防止傾倒廢物及其他物質(zhì)污染海洋公約》、《海洋生命安全公約》、《南極條約》、《防止從陸地污染海洋公約》等。其中，關(guān)系到核能安全利用的主要是前兩類國(guó)際法律文件。

三是與核安保及核安全相關(guān)的國(guó)際組織，主要包括國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)、國(guó)際輻射防護(hù)委員會(huì)、經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能機(jī)構(gòu)、聯(lián)合國(guó)原子能輻射效應(yīng)科學(xué)委員會(huì)、國(guó)際刑警組織等。這些國(guó)際組織的主要作用是對(duì)核能的安全利用與核安保進(jìn)行組織保障，加強(qiáng)對(duì)核能利用的國(guó)際監(jiān)管。其中，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在全球核安全領(lǐng)域發(fā)揮了主導(dǎo)作用。該機(jī)構(gòu)成立于1957年，是國(guó)際核領(lǐng)域的政府間科學(xué)技術(shù)合作組織，同時(shí)兼管地區(qū)原子能安全及測(cè)量檢查，其兩大職能是保障監(jiān)督與和平利用核能。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)不是聯(lián)合國(guó)的專門機(jī)構(gòu)，但與聯(lián)合國(guó)訂有關(guān)系協(xié)定，同聯(lián)大、經(jīng)社理事會(huì)和安理會(huì)有直接聯(lián)系。該機(jī)構(gòu)的主要活動(dòng)有:向成員國(guó)提供技術(shù)援助，幫助它們開展和平利用核能的研究和應(yīng)用;與有關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織訂立“保障監(jiān)督協(xié)定”，對(duì)成員國(guó)的民用核項(xiàng)目實(shí)施保障監(jiān)督，以確保這些項(xiàng)目不用于任何軍事目的;組織研究和制定有關(guān)核能利用的安全條例，并向世界各國(guó)推薦使用;與有關(guān)成員國(guó)或?qū)ｉT國(guó)際機(jī)構(gòu)簽訂科學(xué)研究合同;召集各種科技會(huì)議，通過建立情報(bào)網(wǎng)、圖書館和出版書刊等方式組織關(guān)于原子能和平利用的資料交流。1997年5月，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)特別理事會(huì)完成了關(guān)于加強(qiáng)保障監(jiān)督機(jī)制措施的“93+2計(jì)劃”，通過了保障監(jiān)督附加議定書范本。這標(biāo)志著該機(jī)構(gòu)的保障監(jiān)督能力和范圍從僅核查各國(guó)申報(bào)的核活動(dòng)，擴(kuò)大到可探察無(wú)核武器國(guó)家的秘密核設(shè)施與核活動(dòng)。由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)主持制定、并由其總干事保存的《核材料實(shí)物保護(hù)公約》在防止核恐怖主義與核材料走私等方面起著重要作用。

核安全國(guó)際法律框架有助于成員國(guó)在核安全方面進(jìn)行國(guó)際合作，并有利于它們之間的信息共享與技術(shù)共享。近年來，國(guó)際社會(huì)為了加強(qiáng)和鞏固國(guó)際核安全體系又做出了一些重大努力。

首先，國(guó)際核安全峰會(huì)機(jī)制化取得重要成果。自2010年4月首屆核安全峰會(huì)在美國(guó)首都華盛頓舉行后，形成了每隔兩年在世界不同大洲的國(guó)家輪流舉行國(guó)際核安全峰會(huì)的慣例和規(guī)則。峰會(huì)已成為核安全領(lǐng)域全球治理的最高層磋商和對(duì)話機(jī)制。已召開的兩屆峰會(huì)促進(jìn)各國(guó)在核安全與核安保方面達(dá)成了一些重要共識(shí)并采取若干有效措施。首屆峰會(huì)通過的《華盛頓核安全峰會(huì)工作計(jì)劃》強(qiáng)調(diào)國(guó)際合作以維護(hù)有效的核安全，呼吁與會(huì)各國(guó)及國(guó)際或地區(qū)性組織為增進(jìn)核安全共同努力，力爭(zhēng)在4年內(nèi)確保所有易失控核材料安全，并支持將經(jīng)修訂的《核材料實(shí)物保護(hù)公約》和《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》等國(guó)際核安全文書的目標(biāo)作為全球核安全體系的實(shí)質(zhì)要素。①“Communiqué of the Washington Nuclear Security Summit”，April 13，2010，http://www.whitehouse.gov/the-press-office/communiqu-washington-nuclear-security-summit.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年8月20日)2012年第二屆核安全首爾峰會(huì)召開于日本福島核電站泄漏事故后，不僅討論了“核安?！?Nuclear security)問題，還討論了“核安全”(Nuclear safety)問題，并將兩者進(jìn)行有機(jī)結(jié)合。與首屆核安全峰會(huì)相比，此次峰會(huì)真正實(shí)現(xiàn)了與會(huì)各方在核安全問題上由“共識(shí)”向“行動(dòng)”的轉(zhuǎn)變，并使國(guó)際核安全峰會(huì)逐步實(shí)現(xiàn)機(jī)制化，成為世界各國(guó)和有關(guān)組織探討核安全問題的重要平臺(tái)。峰會(huì)通過的《首爾公報(bào)》針對(duì)國(guó)際核安全問題提出了11項(xiàng)需要優(yōu)先解決的課題，并制定了具體的解決措施。①具體措施包括:清理不再使用的高濃縮鈾;實(shí)現(xiàn)高濃縮鈾使用的最小化;鼓勵(lì)國(guó)際社會(huì)采取措施研發(fā)高密度的低濃縮鈾;在國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)框架下協(xié)調(diào)各國(guó)對(duì)高濃縮鈾的管理;加強(qiáng)國(guó)際合作以應(yīng)對(duì)放射性恐怖主義;加強(qiáng)對(duì)核設(shè)施的物理保護(hù)以提升國(guó)家在放射性事件發(fā)生時(shí)的應(yīng)急反應(yīng)能力;加強(qiáng)對(duì)核廢料和放射性垃圾的管理;構(gòu)建核探測(cè)能力以確認(rèn)非法核材料交易的源頭;塑造核安全文化以鼓勵(lì)工業(yè)、學(xué)術(shù)界、媒體、非政府組織和其他市民團(tuán)體就有關(guān)核安全問題進(jìn)行探討等?！癟he Seoul Nuclear Security Summit:Reviewing Progress and Maintaining Momentum”，http://blog.keia.org/the-seoul-nuclear-security-summit.(上網(wǎng)時(shí)間:2012年8月20日)峰會(huì)提倡各國(guó)在使用高密度低濃縮鈾方面開展國(guó)際合作，以支持研究和實(shí)驗(yàn)型反應(yīng)堆的運(yùn)行。為了方便各國(guó)向國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)提供有關(guān)核材料和其他放射性材料的必要信息，大會(huì)呼吁與會(huì)各國(guó)加入國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)有關(guān)核材料的“非法貿(mào)易數(shù)據(jù)庫(kù)”(Illicit Trafficking Database)項(xiàng)目，并鼓勵(lì)各國(guó)有關(guān)部門依托國(guó)際刑警組織設(shè)立放射性和核恐怖主義預(yù)防小組(Radiological and Nuclear Terrorism Prevention Unit)等平臺(tái)，就個(gè)體參與非法交易核材料和其他放射性材料的行為加強(qiáng)信息共享。第三屆國(guó)際核安全峰會(huì)將于2014年在荷蘭舉行。

其次，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在核安全領(lǐng)域的中心地位得以確立。兩次核安全峰會(huì)都重申了國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)在國(guó)際核安全框架中的重要作用。2011年9月，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)成員國(guó)大會(huì)審議并通過了《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)核安全行動(dòng)計(jì)劃》。該行動(dòng)計(jì)劃的目的是在日本福島核事故背景下，“為鞏固全球核安全框架確定一個(gè)工作安排”，從而提高世界范圍的核安全和應(yīng)急水平，加強(qiáng)對(duì)人類和環(huán)境的核輻射防護(hù)。行動(dòng)計(jì)劃涉及12項(xiàng)主要行動(dòng)，其中每項(xiàng)行動(dòng)都有相應(yīng)的子行動(dòng)作為支撐。工作重點(diǎn)包括根據(jù)福島核事故教訓(xùn)對(duì)核電站安全薄弱環(huán)節(jié)做出評(píng)估、加強(qiáng)原子能機(jī)構(gòu)同行評(píng)審、加強(qiáng)應(yīng)急準(zhǔn)備和響應(yīng)等。

另外，國(guó)際核燃料銀行建設(shè)開始起步。近年來，國(guó)際社會(huì)在建立核燃料銀行方面開始取得進(jìn)展。2008年3月，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的刊物發(fā)表文章，建議建立由國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)控制的低濃縮鈾儲(chǔ)備庫(kù)或國(guó)際濃縮鈾中心。②Rauf，Tariq and Vovchok，Zoryana，F(xiàn)uel for Thought，International Atomic Energy Agency，March 2008.2009年5月，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)正式提出建立國(guó)際核燃料銀行的建議。其主要目的是由國(guó)際核燃料銀行在非歧視和非政治基礎(chǔ)上向世界各國(guó)的核能反應(yīng)堆提供核燃料，以減少非核武器國(guó)家發(fā)展它們自己鈾濃縮技術(shù)和設(shè)施的需要，從而有助于減少核擴(kuò)散的危險(xiǎn)。已有60多個(gè)國(guó)家向國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)表達(dá)了對(duì)這一核能項(xiàng)目的興趣，但也有某些國(guó)家擔(dān)心如果它們從國(guó)際核燃料銀行接受燃料，就會(huì)失去獲得鈾濃縮和钚再處理技術(shù)的途徑。③“Nuclear fuel bank plans get push as three are plans tabled–Summary”，Earth Times，May 22，2009.從實(shí)踐方面看，俄羅斯在西伯利亞的安卡斯克建有國(guó)際鈾濃縮中心(IUEC)，可以“向該中心的成員組織提供有保證的鈾濃縮能力”。2007年5月，俄羅斯聯(lián)邦與哈薩克斯坦共和國(guó)簽訂了在該國(guó)際鈾濃縮中心框架下的第一個(gè)協(xié)定。④Rauf，Tariq and Vovchok，Zoryana，F(xiàn)uel for Thought，International Atomic Energy Agency，March 2008.2009年11月，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)理事會(huì)批準(zhǔn)俄羅斯關(guān)于建立低濃縮鈾儲(chǔ)存的建議。根據(jù)該建議，如果國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)提出要求，國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)的成員國(guó)可以從該儲(chǔ)存中獲得低濃縮鈾。2010年3月俄羅斯和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)同意，在西伯利亞的安卡斯克建立世界上第一個(gè)核燃料銀行。

二、當(dāng)前國(guó)際核安全體系的主要缺陷

近年來，國(guó)際核安全體系有了一定的發(fā)展，但仍存在一些缺陷與不足。這主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。第一，強(qiáng)調(diào)防止核擴(kuò)散多，重視防止核事故不夠。核安全問題包括兩大部分。一是核“安全”，主要指最大限度地減少涉及放射源事故的可能性并在發(fā)生事故時(shí)減輕其后果的措施。廣義的核安全是指涉及核材料及放射性核素相關(guān)的安全問題，目前包括放射性物質(zhì)管理、前端核資源開采利用設(shè)施安全、核電站安全運(yùn)行、乏燃料后處理設(shè)施安全及全過程的防核擴(kuò)散等。狹義的核安全是指在核設(shè)施的設(shè)計(jì)、建造、運(yùn)行和退役期間，為保護(hù)人員、社會(huì)和環(huán)境免受可能的放射性危害所采取的技術(shù)和組織上的措施的綜合，其內(nèi)容包括:確保核設(shè)施的正常運(yùn)行，預(yù)防核事故的發(fā)生，限制可能的核事故后果等。二是核“安?！?，系指防止未授權(quán)接觸放射性材料，以及防止放射性材料的丟失、盜竊和擅自轉(zhuǎn)讓的措施。國(guó)際核安全體系應(yīng)包括核“安全”與核“安?！边@兩大部分，但從傳統(tǒng)來看，國(guó)際核安全體系更側(cè)重于核“安?！?，即防止核擴(kuò)散，而對(duì)核“安全”，即防止核事故重視不夠。

核能與煤、石油等常規(guī)能源相比，是一種污染和碳排放較少，因而較為清潔的能源。1954年，世界上第一個(gè)核電站在蘇聯(lián)問世。此后，世界許多發(fā)達(dá)國(guó)家紛紛建設(shè)核電站。20世紀(jì)80年代以來，少數(shù)發(fā)展中國(guó)家也在核能發(fā)展上取得重大進(jìn)展。至2011年初，已有40多個(gè)國(guó)家在不同程度上開發(fā)了核能。但同時(shí)，核能的利用和發(fā)展也伴隨著放射性釋放和污染的風(fēng)險(xiǎn)，其安全性風(fēng)險(xiǎn)尤為突出。1986年前蘇聯(lián)切爾諾貝利核電站事故帶來的痛苦記憶尚未消失，25年后日本福島核電站放射性物質(zhì)泄漏事故又給人類以重創(chuàng)。福島核泄漏事故不僅凸顯了日本核安全機(jī)制的嚴(yán)重問題，也暴露了國(guó)際核安全體系在防止核事故方面存在的嚴(yán)重缺陷。日本政府違反核安全國(guó)際法律和制度，監(jiān)管及應(yīng)對(duì)核安全問題能力較弱，而國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)及其他國(guó)際核安全機(jī)構(gòu)對(duì)此缺乏有效監(jiān)管和懲罰的權(quán)力。例如，日本缺乏對(duì)超設(shè)計(jì)嚴(yán)重核事故的應(yīng)對(duì)能力，而國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)及其他國(guó)際核安全機(jī)構(gòu)對(duì)此監(jiān)督機(jī)能缺失。地震引發(fā)的海嘯是福島核事故的直接原因，但對(duì)超設(shè)計(jì)嚴(yán)重核事故的預(yù)防和應(yīng)對(duì)不足是事故發(fā)生的主要原因。作為日本最大的私營(yíng)核電企業(yè)，東京電力公司在核電廠安全運(yùn)行管理上存在不規(guī)范行為，在處理事故時(shí)的表現(xiàn)與其企業(yè)地位不符，但國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)及其他國(guó)際核安全機(jī)構(gòu)對(duì)此同樣無(wú)法監(jiān)督。

日本福島核電站放射性物質(zhì)泄漏事故加劇了人們對(duì)核能安全性的擔(dān)憂。目前世界上出現(xiàn)兩種相反的態(tài)勢(shì)。一方面，隨著對(duì)核安全問題擔(dān)憂的加劇，少數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家開始減少核電站。2011年5月，德國(guó)政府宣布2022年前將關(guān)閉德國(guó)所有核電站。另一方面，在能源缺乏和尋求減少碳排放的今天，世界許多國(guó)家對(duì)使用核能的興趣日益增強(qiáng)，或計(jì)劃建設(shè)新的核電設(shè)施，或翻新舊的核電廠。預(yù)計(jì)未來15年內(nèi)，世界核電站數(shù)量可能翻倍。至2011年10月，世界各國(guó)在運(yùn)行的核反應(yīng)堆共432座，核能發(fā)電量2010年達(dá)26300億度，占世界總發(fā)電量的13.8%，累計(jì)運(yùn)行時(shí)間已超過1萬(wàn)堆年(1堆年相當(dāng)于核電站中的1個(gè)反應(yīng)堆運(yùn)行1年)。①World Nuclear Association，World Nuclear Power Reactors and Uranium Requirements，October 11，2011，http://www.world-nuclear.org/info/reactors.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2011 年10 月25 日)據(jù)國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，在2010年全世界正在運(yùn)行的核電站中，美國(guó)最多，達(dá)104座;法國(guó)59座，英國(guó)和俄羅斯也都在30座以上。2010年核發(fā)電量在國(guó)內(nèi)總發(fā)電量中所占比例超過20%的有19個(gè)國(guó)家，比2000年增加了兩個(gè)。其中，立陶宛比例最高，達(dá)到78%;比利時(shí)和斯洛伐克超過50%;烏克蘭、瑞典和保加利亞3國(guó)則都在40%以上;韓國(guó)等8個(gè)國(guó)家也占到31%到39%之多。②Climate Change and Nuclear Power，A New Report by IAEA，Vienna，Austria，November 25，2011，p.9.正在建設(shè)和計(jì)劃建設(shè)的核反應(yīng)堆總計(jì)達(dá)215座。盡管迄今核電站主要分布在工業(yè)化國(guó)家，但目前正在建設(shè)的32個(gè)核電站中有31座分布在亞洲、中歐和東歐地區(qū)。③Climate Change and Nuclear Power，A New Report by IAEA，Vienna，Austria，November 25 ，2011，p.12.經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能機(jī)構(gòu)和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)秘書處預(yù)計(jì)，到2035年，世界核發(fā)電能力將從2010年底的375千兆瓦增加到540千兆瓦至746千兆瓦之間，即增長(zhǎng) 44%至99%。④Uranium 2011:Resources，Production and Demand，A Joint Report by the OECD Nuclear Energy Agency(NEA)and the International Atomic Energy Agency(IAEA)，OECD，Paris，July 2012，p.15.但總的來說，將關(guān)閉的核電站數(shù)量與新建和將建的核電站數(shù)量相比，是非常少的。雖然現(xiàn)有許多核電站通過采取各種措施減少了發(fā)電成本并提高了安全性，但核能的安全問題具有極大的敏感性。核事故可能造成的放射性物質(zhì)泄漏，不僅會(huì)導(dǎo)致人員傷亡，在社會(huì)引起強(qiáng)烈反響，還會(huì)導(dǎo)致大范圍和長(zhǎng)時(shí)期的核污染。切爾諾貝利核電站事故發(fā)生區(qū)至今仍是輻射污染嚴(yán)重超標(biāo)的無(wú)人區(qū)，日本福島核電站事故也對(duì)包括陸地和海洋的周邊環(huán)境造成后果難以估量的嚴(yán)重放射性污染。國(guó)際社會(huì)雖然在福島核電站事故發(fā)生后更為重視核事故的預(yù)防，如第二屆核安全峰會(huì)專門討論了防止和應(yīng)對(duì)核電站事故問題，但從國(guó)際核安全體系總體上做出的制度性改進(jìn)和采取的相應(yīng)措施仍顯不足。

第二，以美國(guó)為主導(dǎo)建立，體現(xiàn)出鮮明的西方特性。冷戰(zhàn)時(shí)期，國(guó)際核安全體系主要是在美國(guó)和蘇聯(lián)的主導(dǎo)下開始建設(shè)的。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，美國(guó)和西方主導(dǎo)了國(guó)際核安全體系的構(gòu)建。因此，國(guó)際核安全體系不可避免地反映出其西方特性。上述偏重防擴(kuò)散、輕視防事故就是這一西方特性的典型表現(xiàn)。在防止和應(yīng)對(duì)核恐怖主義問題上，國(guó)際核安全體系也主要側(cè)重于法律和技術(shù)上的防范措施，而缺乏對(duì)國(guó)際核恐怖主義的治本之策。隨著核設(shè)施與核材料數(shù)量的增加，核恐怖主義的威脅正在加大。經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織核能機(jī)構(gòu)和國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)秘書處資料顯示，從2008年至2010年，世界上已探明的鈾礦儲(chǔ)量增加了12.5%，全球鈾礦產(chǎn)量增長(zhǎng)了25%。①Uranium 2011:Resources，Production and Demand，A Joint Report by the OECD Nuclear Energy Agency(NEA)and the International Atomic Energy Agency(IAEA)，OECD，Paris，July 2012，p.16.根據(jù)獨(dú)立分析機(jī)構(gòu)“國(guó)際核裂變材料專家組”的報(bào)告，截至2010年，全球共存有1600噸高濃鈾和500噸分離钚，這些核材料足以制造10萬(wàn)枚核彈頭。②Nuclear Energy Data 2012，OECD Publishing，October 10，2012，p.25.國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)，1993-2011年，全球共發(fā)生2163起遺失、盜竊、走私或販賣危險(xiǎn)核和放射性材料的案件。其中，從20世紀(jì)90年代初至今，全球共發(fā)生經(jīng)確認(rèn)的武器級(jí)核材料被竊或丟失等事件多達(dá)18起。③“Nuclear Security Culture”，IAEA Nuclear Security Series 7，IAEA Publication，July 2012，pp.28，30.如果這些核材料落入恐怖分子手中，后果將極其嚴(yán)重。2005年，“基地”組織曾在網(wǎng)站上公布了一本說明手冊(cè)，詳細(xì)介紹如何利用濃縮鈾制造“臟彈”和小型炸彈的方法?？植婪肿舆€可能以反應(yīng)堆等核設(shè)施為襲擊目標(biāo)，制造爆炸、火災(zāi)等事件，人為制造大量放射性物質(zhì)的外泄，嚴(yán)重危害核設(shè)施周圍及下風(fēng)遠(yuǎn)距離的公眾健康，進(jìn)而擾亂社會(huì)秩序，造成嚴(yán)重經(jīng)濟(jì)損失。在有核國(guó)家失于防范的情況下，恐怖分子也可能竊取核武器。一旦恐怖份子掌握并利用核武器發(fā)動(dòng)襲擊，其后果不堪設(shè)想。還需提及，西方國(guó)家，特別是美國(guó)掌握了國(guó)際核安全體系的議題制定權(quán)和話語(yǔ)權(quán)，而廣大發(fā)展中國(guó)家由于研究不夠，核技術(shù)也不夠先進(jìn)，因此在大多數(shù)情況下只能隨大流。這是當(dāng)前國(guó)際核安全體系西方特性的另一個(gè)重要表現(xiàn)。

第三，體系的完整性、普遍性和監(jiān)督力度不夠，存在一些漏洞。國(guó)際核安全體系雖然已初步建立起基本框架，但要建成完整的國(guó)際核安全體系仍有很長(zhǎng)的路要走，特別是還未形成全球、區(qū)域、次區(qū)域、國(guó)家等多個(gè)層次相聯(lián)系、相協(xié)調(diào)的機(jī)制，未能完全覆蓋核安全與核安保的所有領(lǐng)域，也未能充分發(fā)揮防止核事故和防止核恐怖主義的多種功能。國(guó)際核安全法律體系的普遍性不夠，《核材料實(shí)物保護(hù)公約》修訂案的簽約國(guó)只有55個(gè)，不到聯(lián)合國(guó)會(huì)員國(guó)總數(shù)的1/3。國(guó)際核安全法律體系規(guī)定的監(jiān)督力度也不夠，如日本政府違反核安全國(guó)際法律和制度，未事先向國(guó)際社會(huì)與周邊鄰國(guó)通報(bào)，就批準(zhǔn)運(yùn)營(yíng)公司向海里排放上萬(wàn)噸超標(biāo)500倍的放射性廢水，但沒有可以對(duì)日本這種做法進(jìn)行監(jiān)督的國(guó)際機(jī)制，日本政府并未因違反核安全國(guó)際法律受到任何懲罰。國(guó)際核安全法律體系的規(guī)定也存在一些漏洞。例如，2011年5月29日，日本報(bào)紙報(bào)道稱，日本政府正在討論加入《核損害補(bǔ)充賠償公約》，目的是限制中國(guó)、韓國(guó)、俄羅斯等周邊國(guó)家民眾就此次福島核電站泄漏、排污入海等行為向日本政府和企業(yè)索賠。④日本《朝日新聞》報(bào)道，2011年5月29日，第2版。日本福島核電站事故使海洋環(huán)境遭受嚴(yán)重放射性污染。根據(jù)《關(guān)于核損害民事責(zé)任的1963年維也納公約》等國(guó)際條約，受到這種嚴(yán)重放射性污染影響的其他締約國(guó)受損害的人員可以向福島核電站所在的裝置國(guó)日本索賠。在目前日本沒有簽署該條約的情況下，中韓等國(guó)民眾可在本國(guó)法院提起訴訟，要求日本政府賠償;但如果日本加入《核損害補(bǔ)充賠償公約》，周邊國(guó)家民眾就必須通過日本法院提出賠償訴訟。

凡此種種顯示，有必要對(duì)國(guó)際核安全體系做進(jìn)一步的改革與完善。

三、鞏固國(guó)際核安全體系的有效路徑

當(dāng)前，實(shí)現(xiàn)一個(gè)普遍、有效、完善的國(guó)際核安全體系應(yīng)該是鞏固國(guó)際核安全體系的目標(biāo)，而這一國(guó)際核安全體系必須是多層次、多功能和全方位的。多層次是指國(guó)際核安全體系應(yīng)該包括全球、區(qū)域和次區(qū)域、國(guó)家等三個(gè)層次;多功能是指國(guó)際核安全體系不僅應(yīng)該在防止核恐怖主義、防止核材料走私、防止未授權(quán)接觸放射性材料、防止放射性材料的丟失、盜竊和擅自轉(zhuǎn)讓等方面發(fā)揮功能，也應(yīng)該在確保安全利用核能、發(fā)生核事故時(shí)進(jìn)行救援、減輕核事故后果、核損害賠償、防止核材料與核廢物污染環(huán)境等方面發(fā)揮功能;全方位是指國(guó)際核安全體系的法律機(jī)制與執(zhí)行機(jī)制應(yīng)該覆蓋核安保與核安全的所有方面。國(guó)際社會(huì)應(yīng)該在上述三個(gè)層次為鞏固國(guó)際核安全體系做出重大努力。

在全球?qū)哟危瑖?guó)際社會(huì)應(yīng)努力平衡實(shí)現(xiàn)《不擴(kuò)散核武器條約》規(guī)定的核裁軍、核不擴(kuò)散與和平利用核能三大目標(biāo)。所有核武器國(guó)家應(yīng)該切實(shí)履行《不擴(kuò)散核武器條約》第六條規(guī)定的義務(wù)，并公開承諾不尋求永遠(yuǎn)擁有核武器。擁有最大核武庫(kù)的國(guó)家應(yīng)該繼續(xù)率先大幅度實(shí)質(zhì)性削減其核武器。國(guó)際社會(huì)特別是核武器國(guó)家應(yīng)該大力推動(dòng)《全面禁止核試驗(yàn)條約》早日生效，推動(dòng)盡快就“禁止生產(chǎn)核武器用裂變材料條約”進(jìn)行談判。國(guó)際社會(huì)也應(yīng)大力推動(dòng)《核材料實(shí)物保護(hù)公約》修訂案盡早生效，促進(jìn)《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》的普遍性，有效打擊核材料非法販運(yùn)。國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)有必要根據(jù)《國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)核安全行動(dòng)計(jì)劃》，發(fā)展對(duì)各國(guó)核設(shè)施的核安全狀況進(jìn)行監(jiān)督的能力，以及加強(qiáng)對(duì)核安全事故的應(yīng)急處理能力等。

在區(qū)域和次區(qū)域?qū)哟?，無(wú)核武器區(qū)和建立新的無(wú)核武器區(qū)的努力將發(fā)揮重大作用。現(xiàn)有無(wú)核武器區(qū)主要包括《拉丁美洲禁止核武器條約》、《南太平洋無(wú)核區(qū)條約》、《非洲無(wú)核武器區(qū)條約》、《東南亞無(wú)核武器區(qū)條約》、《中亞無(wú)核武器區(qū)條約》以及《南極條約》等。某一區(qū)域或次區(qū)域成為無(wú)核武器區(qū)，表明這一區(qū)域或次區(qū)域的國(guó)家自愿放棄發(fā)展核武器的權(quán)利，這大大減少了恐怖組織從這些國(guó)家非法獲取制造核武器的材料或技術(shù)的可能性。近年來，還出現(xiàn)了一些新型的區(qū)域核安全機(jī)制。例如，中國(guó)倡導(dǎo)建立了中日韓核電安全合作機(jī)制，為提升本地區(qū)核能安全與核安全水平作出了貢獻(xiàn)。又如，中國(guó)努力把本國(guó)的核安全示范中心建成技術(shù)交流和教育培訓(xùn)的地區(qū)中心，推動(dòng)該中心同本地區(qū)其他示范中心開展合作互聯(lián)，共同致力于提升本地區(qū)核安全水平。該中心現(xiàn)已具備人員培訓(xùn)、技術(shù)研發(fā)、國(guó)際交流等多項(xiàng)職能，涵蓋核安全、保障監(jiān)督、核材料管制、實(shí)物保護(hù)等多個(gè)領(lǐng)域。

在國(guó)家層次，由于國(guó)家是國(guó)際社會(huì)最重要的行為主體，也是國(guó)際核安全的主要關(guān)注對(duì)象和參與者，國(guó)家在國(guó)際核安全體系中處于基礎(chǔ)和負(fù)有根本責(zé)任的地位。在2010年首屆核安全峰會(huì)上，多個(gè)國(guó)家做出了消除本國(guó)所有高濃鈾的承諾。墨西哥承諾將與國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)合作消除本國(guó)剩余的所有高濃鈾，同時(shí)還表示將對(duì)目前使用高濃鈾燃料的研究堆進(jìn)行燃料低濃化改造，使其轉(zhuǎn)為使用低濃鈾燃料;烏克蘭宣布將在2012年之前處理掉所有高濃鈾庫(kù)存;加拿大總理哈珀表示加準(zhǔn)備將源自美國(guó)的高濃鈾運(yùn)回美國(guó)，以免落入極端分子之手;哈薩克斯坦承諾將對(duì)使用高濃鈾燃料的研究堆進(jìn)行燃料低濃化改造，并消除本國(guó)剩余的所有高濃鈾;越南承諾將對(duì)使用高濃鈾燃料的研究堆進(jìn)行燃料低濃化改造。2012年首爾核峰會(huì)與會(huì)國(guó)向大會(huì)遞交的國(guó)家進(jìn)展報(bào)告顯示，上述承諾中的大多數(shù)項(xiàng)目均已在過去兩年得以實(shí)現(xiàn)。在清理高濃縮鈾以及將高濃縮鈾轉(zhuǎn)化為非軍事用途方面，有8個(gè)國(guó)家的約480公斤高濃縮鈾得到妥善處理，這些高濃縮鈾足以制造出19枚核彈。烏克蘭和墨西哥兩國(guó)在此次核安全峰會(huì)召開之前已將各自庫(kù)存的所有高濃縮鈾轉(zhuǎn)移至安全地帶。①“Key Facts on the 2012 Seoul Nuclear Security Summit”，http://www.thenuclearsecuritysummit.org/.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年9 月3日)擁有世界上最大核武庫(kù)的美國(guó)和俄羅斯，則在過去兩年把可以用于制造3000件核武器的高濃縮鈾轉(zhuǎn)化為低濃縮鈾。②“Key Facts on the 2012 Seoul Nuclear Security Summit”，http://www.thenuclearsecuritysummit.org/.(上網(wǎng)時(shí)間:2012 年9 月3日)此外，捷克、墨西哥和越南已經(jīng)開始將支撐實(shí)驗(yàn)型反應(yīng)堆運(yùn)行所需的高濃縮鈾轉(zhuǎn)化為低濃縮鈾。在加強(qiáng)與核安全有關(guān)的國(guó)際條約和多邊倡議方面，新近又有14個(gè)國(guó)家簽署了《制止核恐怖主義行為國(guó)際公約》，使該公約簽約國(guó)的總數(shù)上升至79個(gè)。未來，國(guó)際社會(huì)應(yīng)更加重視相關(guān)國(guó)家在國(guó)際核安全體系構(gòu)建與完善中的作用。○