山西省貧困縣城鎮(zhèn)化發(fā)展模式探索

白志華，韓偉宏，金 輝

(山西省農(nóng)業(yè)科學(xué)院農(nóng)業(yè)資源與經(jīng)濟(jì)研究所，太原 030006)

城鎮(zhèn)化是一個(gè)國家現(xiàn)代化的重要標(biāo)志。目前，山西省城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入快速發(fā)展時(shí)期，但貧困縣由于受地理環(huán)境復(fù)雜、交通狀況落后、經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等因素的制約，以及長期以來自給自足小農(nóng)經(jīng)濟(jì)觀念的影響，城鎮(zhèn)化發(fā)展十分緩慢，嚴(yán)重地牽制了貧困縣經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。加快推進(jìn)貧困縣城鎮(zhèn)化進(jìn)程，是促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展、再造一個(gè)新山西的重要保障，也是貫徹中央以人為本、關(guān)注民生的重要舉措。

1 山西省是我國農(nóng)村貧困面較大的省份

山西省是我國內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)和貧困人口較多的省份之一，是全國18個(gè)集中連片的貧困地區(qū)之一。全省現(xiàn)有57個(gè)貧困縣，其中35個(gè)為國家扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，22個(gè)為省定貧困縣 (內(nèi)含5個(gè)插花縣)。涉及全省10個(gè)市，占全省119個(gè)縣的47.9%、總?cè)丝诘?2.9%、總面積的60.5%。

山西省貧困縣主要分布于忻州、呂梁、臨汾3市，占到全省貧困縣的半數(shù)以上。在地理上集中分布于東西兩山，其中西部呂梁山區(qū)分布有28個(gè)縣，貧困縣人口458萬人，占到57個(gè)縣人口的41.7%，面積46 131km2，占到57個(gè)縣面積的47.7%;東部恒山、五臺(tái)山、太行山、太岳山區(qū)分布有22個(gè)縣，人口428萬人，占到39.0%，面積4.103 1萬km2，占到42.4%。其余分布于北部陰山山脈南支有2個(gè)縣，南部中條山區(qū)有7個(gè)縣，人口和面積分別占到57個(gè)縣的19.3%、9.9%。貧困面如此之大，在全國僅次于西部諸省 (詳見山西省城鎮(zhèn)體系布局及貧困縣分布圖)。

2 城鎮(zhèn)化率與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)

進(jìn)入新世紀(jì)以來，山西省城鎮(zhèn)化進(jìn)入快速發(fā)展期，城鎮(zhèn)化率由2000年的35.9%，提高到2009年的46.0%，年遞增1.26個(gè)百分點(diǎn)，接近全國平均水平。但是57縣的城鎮(zhèn)化率，2000年為13.8%，2009年僅達(dá)到30.4%，低于全國16.2個(gè)百分點(diǎn)，低于全省15.6個(gè)百分點(diǎn) (表1)。

表1 2000～2009年山西貧困縣城鎮(zhèn)化率與全省、全國的比較 (%)

從國際經(jīng)驗(yàn)來看，城鎮(zhèn)化率超過30%之后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入快速增長期。而57個(gè)縣于2009年剛剛整體超過30%，比全國、全省至少晚了近20年。57個(gè)縣中仍有28個(gè)縣的城鎮(zhèn)化率停留在30%以下，處于起步階段，其中壺關(guān)、廣靈兩縣僅達(dá)到18%。

城鎮(zhèn)化率與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)。經(jīng)相關(guān)分析，山西省城鎮(zhèn)化率與人均GDP值的相關(guān)系數(shù)為0.563，達(dá)到高度相關(guān)。57個(gè)縣的相關(guān)度系數(shù)較低，為0.317，但也達(dá)到正相關(guān)。正因?yàn)槿绱耍杀?、表2清楚地看出，57個(gè)縣由于城鎮(zhèn)化率低于全省，人均GDP值與全省形成明顯的差距。本世紀(jì)初比全省低50%以上，近幾年仍然低30%以上 (表2)。

表2 57個(gè)縣與山西省人均GDP的差距 (元)

由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下，導(dǎo)致財(cái)政收入和城鄉(xiāng)居民收入低下。由表3看出，57個(gè)縣財(cái)政總收入僅為全省財(cái)政總收入的20%左右，一般預(yù)算收入不足15%，而支出卻占到全省的20%以上。大部分縣為吃飯財(cái)政，發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)的內(nèi)生能力很弱。

表3 57個(gè)縣財(cái)政收入與山西省比較 (億元)

全省低收入城鎮(zhèn)居民有86.4%分布于57個(gè)縣，低收入農(nóng)民100%分布于57個(gè)縣，多數(shù)貧困縣處于“民貧縣窮”的雙困狀態(tài) (表4)。

表4 2009年57個(gè)縣城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民收入與山西省比較 (元/人)

3 山西省城鎮(zhèn)化總體布局及貧困縣城鎮(zhèn)化模式分析

3.1 山西省城鎮(zhèn)化總體布局及貧困縣城鎮(zhèn)化分布

山西省“十二五”規(guī)劃明確提出，全省城鎮(zhèn)化按照“一核一圈三群”布局?！耙缓恕奔从商袇^(qū)、晉中市區(qū)、清徐縣城、陽曲縣城構(gòu)成的太原都市區(qū);“一圈”即太原大都市圈，以太原都市區(qū)為核心，太原盆地城鎮(zhèn)密集區(qū)為主體，輻射陽泉、忻定原、離柳中城鎮(zhèn)組群的大都市圈;“三群”，即以大同、朔州為核心的晉北城鎮(zhèn)群，以長治、晉城為核心的晉東南城鎮(zhèn)群，以臨汾、運(yùn)城為核心的晉南城鎮(zhèn)群 (圖1)。

由圖1可以看出，貧困縣主要分布于“一圈三群”的輻射區(qū)?？傮w上應(yīng)按照“點(diǎn)、線、面”布局，呈現(xiàn)出“多點(diǎn)、網(wǎng)線、廣面”結(jié)構(gòu)?！岸帱c(diǎn)”是指“大縣城”和“建制鎮(zhèn)”、“新農(nóng)村”和“特色村”，“網(wǎng)線”是指鄉(xiāng)村道路，“廣面”是指縣城對(duì)縣域的輻射面、中心城市對(duì)市域的輻射面。對(duì)于一些地域人口規(guī)模雖少，但區(qū)位特殊、資源環(huán)境特殊，亦可設(shè)“小型鎮(zhèn)”、建“袖珍村”。貧困縣城鎮(zhèn)化的理想模式應(yīng)該是“蛛網(wǎng)式”的，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，工農(nóng)兼顧，互相聯(lián)動(dòng)，協(xié)調(diào)發(fā)展［1］。

3.2 山西省貧困縣典型城鎮(zhèn)化發(fā)展模式分析

從57個(gè)縣實(shí)際情況出發(fā)，建議采取以下幾種主要城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。

3.2.1 村礦聯(lián)建城鎮(zhèn)化模式

山西省是我國煤炭大省，全省119個(gè)縣，探明有煤縣94個(gè)，其中產(chǎn)煤縣84個(gè)。貧困縣中有43個(gè)縣產(chǎn)煤，占到貧困縣的75.4%。在全省新農(nóng)村建設(shè)中，涌現(xiàn)出不少村礦聯(lián)建的典型。長治縣煤企振興集團(tuán)依托地緣相近、人緣相親的有利條件，投資1.5億元，對(duì)原關(guān)家村、郜則掌村、向陽村實(shí)施遷村合并，整體新建，使中心村成為獨(dú)具魅力的城鎮(zhèn)化農(nóng)村社區(qū)，走出一條“興企并村，興業(yè)富民”的農(nóng)村城鎮(zhèn)化道路。新型社區(qū)除有煤炭主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)外，還有為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)服務(wù)的第三產(chǎn)業(yè)，集聚了大量中小企業(yè)，使廣大農(nóng)民就地就近就業(yè)成為城鎮(zhèn)居民。地處呂梁山深處的柳林縣留譽(yù)鎮(zhèn)，山高溝深，水土流失嚴(yán)重，自然環(huán)境惡劣，2000年全鎮(zhèn)農(nóng)民人均純收入只有298元。2009年，該鎮(zhèn)以土地入股的形式組建農(nóng)民專業(yè)合作社，通過折價(jià)將土地資本化，以40%的股份與煤企聯(lián)盛集團(tuán)現(xiàn)金出資60%的股金1.5億元，組建了聯(lián)盛農(nóng)業(yè)開發(fā)公司。計(jì)劃用5年間投資100億元，建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)文化園區(qū)。建成后，園區(qū)年產(chǎn)值達(dá)到60億元，農(nóng)民人均純收入3萬元，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)民工人化。公司將全鎮(zhèn)52個(gè)自然村近5 000農(nóng)戶集中居住，建設(shè)留譽(yù)新鎮(zhèn)，配套20萬m2公共服務(wù)設(shè)施，讓廣大農(nóng)民搬出土窯洞，過上城鎮(zhèn)化生活。

上述兩個(gè)典型，一個(gè)偏重于非農(nóng)化，一個(gè)尚保留農(nóng)業(yè)功能，其共同特點(diǎn)是村礦聯(lián)建小城鎮(zhèn)，煤企籌資解決城鎮(zhèn)化建設(shè)資金問題，用并村合建置換土地，解決城鎮(zhèn)化用地問題。對(duì)具有工礦業(yè)基礎(chǔ)，特別是產(chǎn)煤縣，“村礦聯(lián)建”是值得推廣的模式。

3.2.2 農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)集聚型城鎮(zhèn)化模式

山西地形復(fù)雜，氣候多樣，是全國特色農(nóng)產(chǎn)品資源豐富的省份之一。據(jù)初步統(tǒng)計(jì)，全省農(nóng)業(yè)土特名優(yōu)稀資源580余種。其中最著名的有晉米、雜豆類、薯類、小雜糧、干鮮果、中藥材、草食畜以及糧油、肉類、名酒、名醋等特色產(chǎn)品，多分布于東西兩山及晉北地區(qū)的貧困縣內(nèi)。近年來，以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的企業(yè)，向產(chǎn)業(yè)基地集聚，凝聚了大量非農(nóng)人口，擴(kuò)大了城鎮(zhèn)化規(guī)模。2010年啟動(dòng)的汾陽市杏花村酒業(yè)集中發(fā)展區(qū)項(xiàng)目，3年內(nèi)建成面積達(dá)到5km2，年新增白酒產(chǎn)量10萬t，2020年達(dá)到20萬t。酒業(yè)集中發(fā)展區(qū)的建設(shè)，拉動(dòng)了杏花村城鎮(zhèn)規(guī)模的擴(kuò)大，新區(qū)規(guī)劃占地106.7hm2，興建容納3.5萬人居住的住房1萬套和133.3hm2濕地公園，概算投資20億元。山西戎子酒莊公司，選定鄉(xiāng)寧縣城北富家塬建設(shè)年產(chǎn)5 000t高檔葡萄酒和667hm2優(yōu)質(zhì)釀酒葡萄園。園區(qū)范圍涉及21個(gè)自然村，1500余戶農(nóng)民。2007年，公司已投資21 685.83萬元，建成晉文公廟、戎子文化廣場(chǎng)、景觀大道、博物館、商務(wù)館、居民生活區(qū)、辦公區(qū)、綜合生產(chǎn)大廳、地下酒窖、精品采擷園等設(shè)施。一個(gè)集優(yōu)質(zhì)葡萄種植、高檔葡萄酒生產(chǎn)、農(nóng)業(yè)生態(tài)觀光、葡萄酒文化旅游于一體的新型城鎮(zhèn)已初具規(guī)模。

農(nóng)產(chǎn)品加工，不僅延長了農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，提高了農(nóng)產(chǎn)品的附加值，帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，更重要的是為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供了諸多就業(yè)崗位，活躍了縣域經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)了城鎮(zhèn)化發(fā)展。這種模式尤其適合于“地下無煤炭，地上無工業(yè)”的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)縣推廣應(yīng)用。

圖 山西省城鎮(zhèn)體系布局及貧困縣分布

3.2.3 歷史文化風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化模式

山西是中華文明發(fā)祥地之一，歷史悠久，文化遺存豐厚。境內(nèi)還有諸多國家級(jí)、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)，森林、地質(zhì)、濕地公園，風(fēng)景名勝景觀絢麗多彩。依托優(yōu)越的旅游資源發(fā)展城鎮(zhèn)化建設(shè)，具有得天獨(dú)厚的條件。陽城縣北留鎮(zhèn)皇城村，通過組建集團(tuán)公司，先后投入5億元，依托名相陳廷敬府邸發(fā)展文化旅游業(yè)，建設(shè)皇城相府文化生態(tài)旅游景區(qū)，使皇城村一躍成為“中國十大魅力鄉(xiāng)村”。2010年接待游客100萬人次，旅游綜合收入突破3億元?；食谴遛r(nóng)民全部搬入社區(qū)化新村居住，人人參與景區(qū)旅游服務(wù)業(yè)，過上了城鎮(zhèn)化生活。榆次區(qū)后溝，是一個(gè)偏僻山村，近年來依托明清遺存的古建筑，發(fā)展旅游業(yè)，帶動(dòng)了餐飲、鄉(xiāng)土產(chǎn)品、釀造及旅游產(chǎn)品等眾多產(chǎn)業(yè)發(fā)展，增強(qiáng)了城鎮(zhèn)化功能。省內(nèi)還有不少名村、名鎮(zhèn)，如沁水縣東興文村的柳氏民居、臨縣磧口鎮(zhèn)、河曲縣娘娘灘等，都得到了較好開發(fā)，對(duì)城鎮(zhèn)化發(fā)展起到了積極的推動(dòng)作用。

山西省開發(fā)歷史文化風(fēng)景名勝區(qū)城鎮(zhèn)化建設(shè)潛力很大，而且是國家級(jí)甚至世界級(jí)景區(qū)。但是，卻存在著“國家級(jí)景區(qū)”與“國家級(jí)貧困縣”并存的局面，如壺口瀑布與吉縣、五臺(tái)山與五臺(tái)縣、恒山與渾源縣等。依托旅游資源開展城鎮(zhèn)化建設(shè)，對(duì)改變縣域經(jīng)濟(jì)面貌，改善旅游環(huán)境具有重要意義。山西省還有多種城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，如中心城市衛(wèi)星城、飛地工業(yè)園區(qū)、水陸旱碼頭、山地森林莊園、邊界鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)區(qū)等，對(duì)貧困縣城鎮(zhèn)化建設(shè)都有借鑒、推廣價(jià)值。

4 加快貧困縣城鎮(zhèn)化發(fā)展的對(duì)策

城鎮(zhèn)化發(fā)展是社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的繼續(xù)，是加快推進(jìn)縣域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的重要途徑。針對(duì)山西省貧困縣城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及“十二五”城鎮(zhèn)化發(fā)展目標(biāo)，充分發(fā)揮山西省國家資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)的政策優(yōu)勢(shì)，應(yīng)采取以下對(duì)策。

4.1 明確主體功能，堅(jiān)持規(guī)劃先行

城鎮(zhèn)化建設(shè)首先要明確城鎮(zhèn)的主體功能。山西城鎮(zhèn)規(guī)模普遍偏小，人口在1萬人以下的城鎮(zhèn)比重高達(dá)93%［2］。“十二五”時(shí)期，山西城鎮(zhèn)化建設(shè)將著力發(fā)展“大縣城”和“百鎮(zhèn)建設(shè)工程”。因此，一定要明確城鎮(zhèn)建設(shè)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)及圍繞主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)確定的主體功能，以有限的城鎮(zhèn)空間集聚為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)配套服務(wù)的各種相關(guān)產(chǎn)業(yè)，通過集聚發(fā)展，為繁榮縣域經(jīng)濟(jì)和農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)創(chuàng)造條件，最大限度地提高資源利用率［3］。

山西貧困縣地形地貌復(fù)雜，各地自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境情況不同，城鎮(zhèn)化建設(shè)一定要堅(jiān)持先規(guī)劃后建設(shè)，要因地制宜，依據(jù)區(qū)位、資源、優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，可大可小、可土可洋，顯示其特色型城鎮(zhèn)功能。

4.2 堅(jiān)持“縣城—建制鎮(zhèn)—中心村”有序推進(jìn)

山西貧困縣除婁煩、交城、陽曲、離石、柳林、中陽、山陰7縣，50個(gè)縣均在全省城鎮(zhèn)化“一核一圈三群”布局之外。因此，貧困縣城鎮(zhèn)化外要依托“一核一圈三群”的輻射，內(nèi)要形成“縣城—建制鎮(zhèn)—中心村”由上向下輻射，由下向上凝聚的格局。要引導(dǎo)生產(chǎn)要素、優(yōu)勢(shì)資源向縣城集聚，形成縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展核心，通過大縣城建設(shè)，培育一批中小城市;選擇區(qū)位優(yōu)越、交通便利、基礎(chǔ)條件較好、發(fā)展?jié)摿Υ蟮慕ㄖ奇?zhèn)，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的突破口，加大投資，加快建設(shè)，集聚人口和產(chǎn)業(yè)，銜接中心村、行政村，使其成為關(guān)聯(lián)廣大農(nóng)村的中心。

4.3 采取積極的財(cái)政政策，推動(dòng)貧困縣城鎮(zhèn)建設(shè)

發(fā)達(dá)國家在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入中，國家財(cái)政投入占一半，我國占到35%［4］。如果以新建成1km2新增1萬居民計(jì)，需要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資1.2億多元 (非建設(shè)“花園城市”標(biāo)準(zhǔn))。以太原市陽曲縣為例，陽曲縣為“吃飯財(cái)政”，2009年縣財(cái)政收入僅3.5億元，扣除行政事業(yè)人員工資及其管理費(fèi)用外，基本無力安排資金用于城鎮(zhèn)建設(shè)。57個(gè)縣的基本情況也大體如此。因此，對(duì)貧困縣城鎮(zhèn)化建設(shè)，需要采取積極的財(cái)政政策，加大對(duì)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的支持力度，保障重點(diǎn)，積極穩(wěn)妥、有序地推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

4.4 創(chuàng)新投資機(jī)制，鼓勵(lì)煤企資金投入城鎮(zhèn)化建設(shè)

山西3/4的貧困縣具有煤炭資源［5］，隨著山西煤炭資源整合，約有上千億元的資本從煤炭領(lǐng)域退出。因此，在城鎮(zhèn)化建設(shè)中，要積極推廣具有“山西特色”的長治縣“振興新區(qū)”、柳林縣“留譽(yù)新鎮(zhèn)”、鄉(xiāng)寧縣“戎子酒莊”、汾陽市“杏花村新區(qū)”、陽城縣“皇城相府”等村礦聯(lián)建城鎮(zhèn)化的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，要積極探索BOT、BLT、TOT、BT融資投資模式，吸引社會(huì)資金投入城鎮(zhèn)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，走出一條在政府引導(dǎo)下依靠社會(huì)資金發(fā)展城鎮(zhèn)化的路子。

4.5 保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口為城鎮(zhèn)居民

城鎮(zhèn)化建設(shè)是我國當(dāng)前的重大民生工程，轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口，是實(shí)現(xiàn)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要措施。在具體實(shí)施中要一切從農(nóng)民的利益出發(fā)，嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益。在轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口中，對(duì)自愿轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民的農(nóng)民要保證養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)到位。在城鎮(zhèn)化規(guī)劃和建設(shè)中，要尊重民意，對(duì)農(nóng)民承包的耕地、山林、房基地、房產(chǎn)等的使用權(quán)和所有權(quán)，經(jīng)過自愿合法有償流轉(zhuǎn)手續(xù)后，再行按照規(guī)劃方案建設(shè)［6］。

［1］張晴，高明杰，羅其友.我國東部地區(qū)縣域城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展模式典型案例探究，中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2010，31(6):73～78

［2］董俊梅.山西省農(nóng)村城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢(shì)研究.生產(chǎn)力研究2006，(7):151～153

［3］劉曉鷹，劉興全，樸燮，等.中韓區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與農(nóng)村城鎮(zhèn)化研究.北京:民族出版社，2010

［4］孟憲玲，尹雯捷.山西城鎮(zhèn)化發(fā)展的特征及對(duì)策.山西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2010，(Z1):8

［5］劉北樺，對(duì)新時(shí)期扶貧開發(fā)工作的思考.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2011，32(4):1～5

［6］趙東龍.城鄉(xiāng)一體化——破解城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的對(duì)策建議.中國農(nóng)業(yè)資源與區(qū)劃，2010，31(2):49～51