水資源“農轉非”的市場調節(jié)研究*

黃紅光，戎麗麗，胡繼連

(1．山東農業(yè)大學經(jīng)濟管理學院，泰安 271018;2．濟南大學經(jīng)濟學院，濟南 250022)

1 問題的提出

近些年來，因城市和工業(yè)經(jīng)濟迅速發(fā)展而帶來的以水資源“農轉非”為主要特征的工農業(yè)水權轉換日益增多。據(jù)統(tǒng)計，1997年全國的農業(yè)用水總量達到4 199億m3，占全部用水總量的75.5%(之前40余年逐年遞增)，在1998年首次降到了4 068億m3，占比74.6%，以后10余年逐年遞減，到2010年只剩了3 689億m3。原來的農用水資源以各種方式轉換成了非農業(yè)用水，進入了城市和工業(yè)領域。如果以1997年的農業(yè)用水指標作為基數(shù)進行測算，僅2010年就有520億m3水資源由農業(yè)用途轉化成為非農用途?，F(xiàn)實中也能夠看到，大量農用水源和灌溉供水工程 (水庫、水井、水渠等)已經(jīng)整體性“農轉非”，一改往日的農業(yè)用途，完全徹底地轉向了城市和工業(yè)供水。歷年工農業(yè)用水結構的變化情況見表1。

表1 我國水資源利用結構的動態(tài)變化 (億m3)

水資源“農轉非”較好地滿足了城市和工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展需要，提高了水資源利用的經(jīng)濟價值［1］，但是，現(xiàn)實中的水資源“農轉非”絕大多數(shù)是通過政府行政手段單方面強制運作和實施的，具有明顯的“平調”特征 (將農用水權“平調”給了工業(yè)部門和企業(yè))。歷史經(jīng)驗告訴我們，“平調”扼殺效率。面對水權“平調”，無論是調出方還是調入方，都沒有了節(jié)約用水的內在激勵，浪費性用水成為一種隨處可見的現(xiàn)象。另外，行政運作還是“尋租”和“政府失靈”的溫床，一旦把水資源“農轉非”過程中的“尋租”和“政府失靈”也考慮進去，那么，行政性的水資源“農轉非”調節(jié)機制就應該進行改革了。

筆者認為，市場機制應該是調節(jié)工農業(yè)水權轉換關系的基礎機制，只有在市場失靈的時候，政府行政機制才有應用的依據(jù)和意義。基于以上認識，該文提出引入市場機制調節(jié)水資源“農轉非”設想，并對這一機制的運作策略做了研究。

2 相關文獻回顧

水資源“農轉非”是世界普遍現(xiàn)象，各國經(jīng)濟發(fā)展特別是工業(yè)化和城市化的發(fā)展，都曾引發(fā)過這種現(xiàn)象，相關的學術研究也因此而生，其中，《美國農業(yè)經(jīng)濟雜志》(American Journal of Agricultural Economics)和德國《水稻與水環(huán)境雜志》(Paddy and Water Environment)分別于1990年和2007年發(fā)表了兩組專門討論水資源“農轉非”問題的學術論文，較有代表性。在《美國農業(yè)經(jīng)濟雜志》1990年 (Vol．72)第5期中，Alberta H．Charney and Gary C．Woodard和Charles W．Howe，Jeffrey K．Lazo and Kenneth R．Weber兩個研究小組分別分析了美國亞利桑那州和卡羅拉多州的水資源“農轉非”對農村社會經(jīng)濟的影響，形成了“水資源‘農轉非’影響農村社會經(jīng)濟發(fā)展機會和第三方利益，應該建立農村水資源發(fā)展基金，對農村社會經(jīng)濟發(fā)展和第三方予以補償”的結論和建議，所有這些，后來都變成了當?shù)匾约叭绹乃Y源管理政策［2-3］。在《水稻與水環(huán)境雜志》2007年 (第5卷)第4期中，Robert R．Hearne分析了智利1990年以來的水資源“農轉非”現(xiàn)象，提出了通過水權市場的等價交換機制，滿足非農用水需要同時保障農民利益的制度框架［4］;Mattia?Celio and Mark?Giordano分析了印度1991年以來的水資源“農轉非”現(xiàn)象，明確指出了水資源“農轉非”對灌溉農業(yè)發(fā)展的影響，主張出臺補償政策，對灌溉農業(yè)發(fā)展能力予以補償［5］;Yutaka Matsuno，Nobumasa Hatcho and Soji Shindo分析了日本“農用水資源二次調配辦法”(Agricultural water reorganization measures，AWRM)30多年來的運行績效，提倡改進農業(yè)輸水技術，減少輸水損耗，將節(jié)約下來的水量轉換為城市用水［6］。

在《水稻與水環(huán)境雜志》2007年 (第5卷)第4期中還有兩篇專門研究中國臺灣水資源“農轉非”問題的論文。一是Gilbert Levine，Randolph Barker and Cheng Chang Huang分析了中國臺灣水資源“農轉非”在影響農民利益方面的教訓，提出了對農民利益進行補償?shù)恼?，并討論了補償標準［7］;二是C．C．Huang，M．H．Tsai，W．T．Lin，Y．F．Ho，C．H．Tan and Y．L．Sung分析了臺灣水資源 “農轉非”的綜合效應:在提高了水資源經(jīng)濟價值的同時，不可避免地對農村生態(tài)環(huán)境造成了一定影響，因此，應該實施生態(tài)補償［8］。

對我國內地對水資源“農轉非”問題的關注和研究也不少見。1994年，美國人萊斯特·布朗在《誰來養(yǎng)活中國》的研究報告中，曾以土地和水資源稀缺且不斷“農轉非”作為主要依據(jù)，質疑和擔心我國的糧食生產能力。劉杰、姜文來、任天志較早地揭示出了我國水資源“農轉非”的現(xiàn)象，分析了水資源“農轉非”的總體形勢，界定了其正反兩方面的效應:水資源增值，但在一定程度上侵犯了農民的水權［9］。王學淵、韓洪云、鄧啟明及陳靜慧、趙連閣直接分析了水資源“農轉非”對農村發(fā)展的影響，認為水資源“農轉非”不僅擠占農村經(jīng)濟發(fā)展所必需的水資源，在一定程度上也侵犯了農民的水權，建議在水資源轉出速度和數(shù)量上給予限制，并對農村、農業(yè)和農民給予補償［10-11］。姜東暉、胡繼連也對水資源“農轉非”問題進行過專門考察，基本研究結論是:水資源“農轉非”提高了水資源利用價值、促進了農業(yè)節(jié)水、滿足了非農急需，但應該對農業(yè)和農民進行一定補償、對水資源“農轉非”的數(shù)量和程序進行一定的調控管理［1］。還有一些研究是以水權在農業(yè)和非農業(yè)用途之間的轉換為研究對象的，實際上也是研究水資源“農轉非”的問題，此領域研究的最熱點是黃河的水權轉換，特別是寧夏和內蒙古的水權轉換試點，全國約有數(shù)十篇相關研究文獻 (主要集中在2006～2007年)，對水權轉換在提高水資源配置效率方面的績效進行了分析，對水權轉換價格及相關影響 (如農民權益影響、農村生態(tài)影響、農業(yè)發(fā)展風險影響等)進行了揭示，提出了計算水權轉換價格和進行農民權益補償、農村生態(tài)補償、農業(yè)發(fā)展風險補償?shù)木唧w方案。

對國內水權市場問題的研究相對更多。王恕誠、胡鞍鋼、孟志敏等較先提出建設水權市場的理念。胡繼連、葛顏祥設計出了水權市場的基本結構，闡明了水權市場的運行機制［12］。姜東暉、靳雪、胡繼連對農用水權市場化流轉機制的應用空間、制度障礙及應用策略做了新的研究，建議在廣度和深度上繼續(xù)推進農用水權市場化流轉機制的應用，同時加強農用水權市場化流轉的制度建設，具體包括客體制度建設、主體制度建設、價格制度建設和操作制度建設等［13］。

3 水資源“農轉非”市場調節(jié)的運作起點:農用水有償轉讓

運用市場機制調節(jié)水資源“農轉非”關系，首先一步是要實現(xiàn)水資源“農轉非”從“無償”到“有償”的轉變。從“無償”到“有償”在經(jīng)濟利益關系上是一種質的轉變，是應用市場機制調節(jié)水資源“農轉非”的根本性標志。只有做到了“有償”轉換，水資源“農轉非”的過程才具有“交換”的含義，否則，就只能是“平調”甚至是“剝奪”，而不是“交換”。

3.1 水資源“農轉非”有償轉讓的依據(jù)

水資源“農轉非”從無償?shù)接袃數(shù)幕A依據(jù)是農業(yè)和非農業(yè)用水主體的利益分歧。按照我國法律規(guī)定，一切水資源歸國家所有，這種水資源所有制度容易給人造成一種假象，即水資源“農轉非”是同一所有者內部不同使用主題之間的轉換，可以或不應該考慮補償問題 (好比從國家的左手轉交到了右手)。事實上，獨立與水資源所有權以外的水資源使用權是一種用益物權，誰使用誰受益，讓度了使用權也就等于讓度了受益機會。不難想象，如果農業(yè)和非農業(yè)用水收益屬于同一個經(jīng)濟利益主體，水資源“農轉非”的經(jīng)濟補償問題可以不予考慮，但是，如果農業(yè)和非農業(yè)用水收益分屬不同的經(jīng)濟利益主體，水資源“農轉非”的經(jīng)濟補償問題就有認真考慮的必要了。

3.2 水資源“農轉非”經(jīng)濟補償?shù)姆绞?/h3>

水資源“農轉非”經(jīng)濟補償可以采取多種方式，例如水價補償、節(jié)水投資補償、水源置換補償，等等。所謂水價補償，就是事先確定水資源“農轉非”的單位價格，按照這一價格，由水資源“農轉非”的接收方向出讓方支付水價，購買水資源 (使用權)。所謂節(jié)水投資補償，就是由非農用水單位出資發(fā)展節(jié)水灌溉，因此而節(jié)約下來的農業(yè)用水指標轉歸非農出資單位使用。所謂水源置換補償，實際上是一種“物物交換”，就是非農用水單位或供水方為農業(yè)用水單位 (農戶)尋找或投資開發(fā)新的水源而將原來的農用水源轉換給非農部門使用。具體運作過程中，也可以將多種形式融合在一起，綜合應用。

3.3 現(xiàn)實中水資源“農轉非”經(jīng)濟補償?shù)木唧w實踐

水資源“農轉非”經(jīng)濟補償?shù)降撞扇∈裁礃拥木唧w方式，應該根據(jù)水資源“農轉非”的特定情形而定。以下案例也許能夠給予我們一定的啟示:

山東聊城位山灌區(qū)水資源“農轉非”價格補償案例。山東聊城位山灌區(qū)始建于1958年，現(xiàn)渠首設計引水流量240m3每秒，設計灌溉面積36萬hm2，控制聊城8個縣 (市區(qū))90個鄉(xiāng) (鎮(zhèn))的全部或大部分耕地，是黃河下游最大的引黃灌區(qū)，居全國特大型灌區(qū)的第5位。位山灌區(qū)作為確保聊城農業(yè)豐產增收的重要基礎設施，有效地緩解了十年九旱給聊城農業(yè)帶來的嚴重困難，提高了糧食生產能力，保障了糧食安全。與此同時，灌區(qū)每年還通過農業(yè)節(jié)水，為聊城工業(yè)、城鎮(zhèn)居民生活及環(huán)境用水提供了大量優(yōu)質水源，其中，向聊城電廠供水1 500萬m3，有力地服務了工業(yè)建設，向東昌湖、古運河、徒駭河供水3 000萬m3，為打造“江北水城”提供了水源支持，改善了投資環(huán)境，促進了旅游業(yè)的發(fā)展。所有這些非農供水，按照既定價格由非農用水單位向灌區(qū)支付補償款，工業(yè)用水0.7元/m3，環(huán)境與旅游業(yè)用水0.2元/m3。

寧夏回族自治區(qū)水資源“農轉非”投資補償案例。2003年黃河水利委員會在寧夏回族自治區(qū)進行“水權轉換”試點，這一試點的核心就是將農業(yè)用水轉換為工業(yè)用水，簡稱“農業(yè)轉工業(yè)”。其基本做法是由工業(yè)項目業(yè)主投資建設引黃灌區(qū)節(jié)水改造工程，提高水資源利用率，把由此而節(jié)約下來的農業(yè)灌溉水量指標用于滿足工業(yè)項目的新增用水需求。該項試點的三個先期轉換項目已轉換農業(yè)用水5 000多萬m3，用水業(yè)主 (大壩電廠、寧東馬蓮臺電廠、靈武電廠)投資節(jié)水灌溉1億多元。該試點方案計劃在2015年前將水權轉換項目增加到55個，轉換農業(yè)用水4.94億m3，占全區(qū)引黃限額的12.4%，累計補償農業(yè)節(jié)水灌溉投資34.65億元①大河網(wǎng):《黃河用水權實現(xiàn)有償轉換》2005年4月10日．http://www．dahew．com．。

山東萊蕪雪野水庫水資源“農轉非”綜合補償 (價格補償與水源置換補償結合應用)案例。山東萊蕪雪野水庫是山東省大型水庫之一，始建于1959年，總庫容2.21億m3。水庫原有功能主要是灌溉供水，近些年來，灌溉功能幾乎全部廢棄，整體“農轉非”，主要是向萊蕪鋼鐵公司和萊蕪電廠提供工業(yè)用水，同時在庫區(qū)周邊發(fā)展旅游產業(yè)，其中，向萊蕪鋼鐵公司和萊蕪電廠每年供水5 000萬m3。對于這種水資源“農轉非”，一方面由兩個工業(yè)企業(yè)按照0.80元/m3的水價給予補償，另一方面由水庫管理部門投資，為失去水源的原有灌區(qū)無償打井150多眼，用地下水置換了水庫供水，補償了原有灌區(qū)從雪野水庫減少了的灌溉用水供給。

上述案例提示我們:在農業(yè)部門可以自行節(jié)水而將節(jié)余水“農轉非”的情況下，可以采用價格補償方式進行交換補償;在農業(yè)部門沒有能力投資節(jié)水再將節(jié)余水“農轉非”的情況下，可以采用節(jié)水投資補償方式進行交換補償;在水資源和水源整體“農轉非”的情況下，可以采用水源置換或綜合補償方式進行交換補償。

4 水資源“農轉非”市場調節(jié)的運作重心:讓價格起主調節(jié)作用

運用市場機制調節(jié)水資源“農轉非”關系，運作重心是利用價格機制調節(jié)水資源“農轉非”的供求關系。這就要求建立一套水資源“農轉非”的水權價格確定機制和水權價格調整機制。

在價格確定方面，理論方法有兩種:一是邊際成本定價法，二是平均成本定價法。在具體運作過程中，由于邊際成本不好計算，多數(shù)采用平均成本定價法。

水資源“農轉非”的具體情形多種多樣，因此，其定價結果也不可能完全相同，但無論是什么情形，至少應該包含農業(yè)節(jié)水投資、出讓方輸水費用、出讓方機會損失、第三方損失 (包括個人、社會、生態(tài)、環(huán)保等損失)等項目，簡易公式如下:

上式中:P為水資源“農轉非”的理論價格 (或補償費);Cs為農業(yè)節(jié)水投資 (水資源“農轉非”的轉換對象來源于農業(yè)節(jié)水活動，即農業(yè)“節(jié)余水”，而農業(yè)節(jié)水有時候需要專門投資，如渠系改造、噴灌或滴灌投資等);Cd為出讓方的輸水投資 (在水資源“農轉非”的水權交易中，如果需要出讓方投資輸水，則轉讓價格中包含此項目，如果需要買方投資輸水，則轉讓價格中不包含此項目);Co為出讓方的機會損失 (如前所述，農業(yè)水資源使用權屬于一種用益物權，作為國有水資源，誰使用誰受益，而放棄使用也就同時放棄受益);Ce為第三方損失 (水資源“農轉非”有時會給第三方造成損失，道理上，這些損失也應該由水資源“農轉非”的接收方予以補償)。

現(xiàn)實中，水資源“農轉非”中的水權轉讓包括短期轉讓、長期轉讓和永久性轉讓三種形式。水權轉讓期限不同，轉讓價格自然不同。所謂短期轉讓是指農業(yè)用水戶將本年度的部分農用水權轉讓給非農受讓方;所謂長期轉讓是指農業(yè)用水戶將多個年度的農用水權轉讓給非農受讓方;所謂永久轉讓是指農業(yè)用水戶將農用水權永久性地轉讓給了非農受讓方。在我們了解的現(xiàn)實案例中，山東聊城位山灌區(qū)的案例屬于短期轉讓 (水資源“農轉非”的具體運作一年一定)，寧夏案例屬于長期轉讓 (水資源“農轉非”一定25年)，山東萊蕪雪野水庫的案例則屬于永久轉讓 (整個水庫永久性地“農轉非”了)。

在水資源“農轉非”的價格確定上，永久性轉讓與短期轉讓的價格應該不同。一般情況下，前者的價格應該更高。例如，在澳大利亞，短期水權轉讓每年價格在0.02～0.04澳元/m3之間，州內的永久性轉讓價格范圍是0.4～1.2澳元/m3，前后相差20～30倍［14］。

按照上述方法確定出來的水資源“農轉非”價格只能是個理論價格 (或稱基礎價格)，實際運用過程中還應該根據(jù)水資源“農轉非”的供求關系加以調整。當需求過旺時，可以適當提高 (或由非農用水方競價);而當需求不足時，水資源“農轉非”可以暫停。

另外，需要特別指出，由于國家對農業(yè)用水和非農業(yè)用水水資源費的征收做了不同的規(guī)定①《取水許可和水資源費征收管理條例》(2006年1月24日國務院第123次常務會議通過，2006年4月15日起施行)規(guī)定:農業(yè)生產取水的水資源費征收標準應當?shù)陀谄渌盟乃Y源費征收標準，糧食作物的水資源費征收標準應當?shù)陀诮?jīng)濟作物的水資源費征收標準。直接從江河、湖泊或者地下取用水資源從事農業(yè)生產的，對超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的農業(yè)生產用水限額部分的水資源，由取水單位或者個人根據(jù)取水口所在地水資源費征收標準和實際取水量繳納水資源費;符合規(guī)定的農業(yè)生產用水限額的取水，不繳納水資源費。，因此，水資源“農轉非”之后，非農用水單位還應該向國家補交水資源費。

5 水資源“農轉非”市場調節(jié)的輔助機制:政府監(jiān)管

經(jīng)濟學原理早已證明，市場機制并非萬能機制，市場的正常運行需要政府的管理做輔助，市場的失靈需要政府的校正做補充。水資源“農轉非”的市場調節(jié)機制的應用也是如此。參照一般市場監(jiān)督、管理的常規(guī)內容，水資源“農轉非”市場的監(jiān)督、管理應該包括市場主體管理、市場客體管理、市場價格管理和運作程序管理等方面。

5.1 水資源“農轉非”市場主體管理

水資源“農轉非”市場主體由農用水權出讓方和非農用水受讓方構成。農用水權出讓方應該是擁有合法農用水權的法人、農戶或者其他組織 (如農民團體)。水資源“農轉非”的受讓方應該是境內具有民事權利能力和民事行為能力的能獨立承擔民事責任的非農法人、自然人或其他組織。

由于非農用水價格遠遠高于農業(yè)用水價格，為了防止危害農業(yè)生產 (將農業(yè)生產的必須用水轉為非農用水)②美國早期的水資源“農轉非”因為出現(xiàn)了影響當?shù)剞r業(yè)經(jīng)濟發(fā)展的情況，為保障農業(yè)灌溉用水，亞利桑那州曾頒布法律規(guī)定，如果城市要使用或購買農村地下用水，必須交納“地下水經(jīng)濟發(fā)展基金”，該基金用來彌補受損失的農業(yè)和農村經(jīng)濟活動。和單純“炒水”賺取不正當利益現(xiàn)象的發(fā)生，應該規(guī)定，未在農業(yè)生產中采取節(jié)水措施或未能為農田灌溉尋得替代水源的農用水權主體，不得轉讓農用水權。

由于非農用水項目存在環(huán)境侵害可能［15］，因此，也應該規(guī)定，不符合國家產業(yè)政策和環(huán)境保護政策的非農用水項目，不得購買農用水權。

5.2 水資源“農轉非”市場客體管理

能夠“農轉非”的水資源應該是農業(yè)部門采取節(jié)水措施而節(jié)約下來的水資源 (簡稱“農業(yè)節(jié)余水”)或利用新水源替代出來的原有農用水資源。為了防止轉移“過頭水”而危害農業(yè)生產現(xiàn)象的發(fā)生，應該規(guī)定，農業(yè)生產所必需的灌溉用水不得流轉。

5.3 水資源“農轉非”市場價格管理

水資源“農轉非”價格 (補償費)管理的主要任務是防止參加交易的一方對另一方或交易雙方對第三方經(jīng)濟利益的非法侵害。補償標準應堅持“足額抵償農業(yè)節(jié)水所需投資并有適當盈余”的原則確定具體數(shù)字。對于高收益非農用水部門所出的高價格，應轉為國家的資源性收益，可用這些收益建立一種“水資源‘農轉非’發(fā)展基金”，用于補貼低收益或公益性非農部門接受“農轉非”水資源的補償支付。對于給第三方帶來的損害，也應該在價格或補償費中充分體現(xiàn)，并通過適當途徑及時撥付到位。

5.4 水資源“農轉非”運作程序管理

水資源“農轉非”的市場交易，總體上應該遵守“先節(jié)水再流轉”或說“農業(yè)節(jié)水或尋找新的農用水源在先、非農化水權轉換在后”的程序進行。為此，在具體運作中應該有一套申請、論證、審批程序。

［1］姜東暉，胡繼連．對水資源“農轉非”現(xiàn)象的經(jīng)濟學分析．中國農業(yè)資源與區(qū)劃，2008，29(3):21～25

［2］Alberta H．Charney and Gary C．Woodard，Socioeconomic Impacts of Water Farming on Rural Areas of Origin in Arizona，Am．J．Agr．Econ．1990，72(5):1193～1199

［3］Charles W．Howe，Jeffrey K．Lazo and Kenneth R．Weber，The Economic Impacts of Agriculture－to－Urban Water Transfers on the Area of Origin:A Case Study of the Arkansas River Valley in Colorado，Am．J．Agr．Econ．1990，72(5):1200 ～1204

［4］Robert R．Hearne ，Water markets as a mechanism for intersectoral water transfers:the Elqui Basin in Chile．Paddy and Water Environment，2007，5(4)，223～227

［5］Mattia Celio and Mark Giordano，Agriculture–urban water transfers:a case study of Hyderabad，South－India，Paddy and Water Environment，2007，5(4)，229～237

［6］Yutaka Matsuno，Nobumasa?Hatcho and Soji Shindo，Water transfer from agriculture to urban domestic users:a case study of the Tone River Basin，Japan，Paddy and Water Environment，2007，5(4)，239～246

［7］Gilbert Levine，Randolph Barker and Cheng Chang?Huang，Water transfer from agriculture to urban uses:lessons learned，with policy considerations，Paddy and Water Environment，2007，5(4)，213 ～222

［8］C．C．Huang，M．H．Tsai，W．T．Lin，Y．F．Ho，C．H．Tan and Y．L．Sung，Experiences of water transfer from the agricultural to the non－agricultural sector in Taiwan，Paddy and Water Environment，2007，5(4)，271～277

［9］劉杰，姜文來，任天志．農業(yè)用水使用權轉讓補償機制初步探討．水問題論壇，2002，(2):9～12

［10］王學淵，韓洪云，鄧啟明．水資源“農轉非”對農村發(fā)展的影響——對河北省興隆縣轉軸溝村的案例研究．中國農業(yè)大學學報(社會科學版)，2007，24(1):130～136

［11］陳靜慧，趙連閣．水資源“農轉非”利益補償機制．浙江工商大學，2008

［12］胡繼連，葛顏祥．黃河水資源的分配模式與協(xié)調機制．管理世界，2004，(8):43～52

［13］姜東暉，靳雪，胡繼連．農用水權的市場化流轉及其應用策略研究．農業(yè)經(jīng)濟問題，2011，(12):20～24

［14］張仁田，童利忠．水權、水權分配與水權交易體制的初步研究．水利發(fā)展研究，2002，(5):13～17

［15］宋宗水．水的資源價值與環(huán)境價值．中國農業(yè)資源與區(qū)劃，2008，(3):16～20