困境與路徑:我國全民健身公共服務基層供給審視

馮守東，劉紅建

(1.河南大學體育學院，河南 開封 475001;2.南京師范大學體育科學學院，江蘇 南京 210046)

困境與路徑:我國全民健身公共服務基層供給審視

馮守東1，劉紅建2

(1.河南大學體育學院，河南 開封 475001;2.南京師范大學體育科學學院，江蘇 南京 210046)

采用文獻資料法、實地調(diào)研法、邏輯分析法對當前全民健身公共服務基層供給困境進行了深入分析與探討，認為基層政府體育機構(gòu)與體制癥結(jié)、基層財政在全民健身公共服務中的困頓、全民健身政策法規(guī)執(zhí)行的兩難境地等是影響基層全民健身公共服務供給的典型困境;在此基礎(chǔ)上提出了在增加促進全民健身公共服務的社會化、建立嚴格的檢察監(jiān)督機制、多渠道擴充體育指導員隊伍以及提升全體公民的健身意識等路徑。

基層;全民健身公共服務;困境審視;路徑

1 問題的提出

當前，體育社會學研究中以全民健身為主的體育公共服務已經(jīng)成為熱點、前沿問題，備受廣大學者關(guān)注，也涌現(xiàn)出豐碩的成果。但是綜觀這些研究，學者們多是從宏觀、中觀層面對體育公共服務的供給意義、供給主體、供給客體、供給策略等進行了研究，多是引進移植的社會學、管理學的相關(guān)原理，很少結(jié)合微觀實踐進行探討。由于研究的層面較高，得出的研究結(jié)論與文化、衛(wèi)生、教育等公共服務供給問題基本相仿，沒能體現(xiàn)出全民健身公共服務的特殊性，因此結(jié)合問題提出的對策建議也就顯得蒼白、無力，諸如增加投入、改革體制、加強管理等，不但空洞、也無助于解決全民健身服務供給的現(xiàn)實問題。

尋求我國體育公共服務的微觀圖景需要我們撇開宏大的理論關(guān)照，轉(zhuǎn)向我國基層體育公共服務供給的實踐。在我國，基層政府指縣(縣級市)、區(qū)級以下，包括鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的，統(tǒng)治階級行使國家權(quán)力、實施階級統(tǒng)治的國家機關(guān)，其職能是代表統(tǒng)治階級實行政治統(tǒng)治和管理社會公共事務［1］。基層政府管理與服務職能的對象是廣大的基層民眾。從當前發(fā)展程度看，由于市場機制的缺陷與第三部門的缺失，我國各級政府在全民健身公共服務供給中發(fā)揮著主導角色。這其中，基層政府自然成為提供基層民眾的全民健身公共服務的主要組織機構(gòu)。但在當前，基層政府全民健身公共服務的供給過程中依然存在著各種問題，并且這些問題也是最直接、最現(xiàn)實的，特別是關(guān)于農(nóng)村全民健身服務的供給問題更是制約我國全民健身事業(yè)開展的關(guān)鍵問題，而發(fā)現(xiàn)這一供給過程中的各種問題，并提供有效的解決策略是促進全民健身事業(yè)在基層順利開展的重要課題。

2 全民健身公共服務基層供給的困境

2.1 基層政府的行政管理體制癥結(jié)

當前我國全民健身服務還主要依靠政府來提供，政府在公共體育服務領(lǐng)域占著絕對的主導地位。目前國家體育總局，省、地區(qū)市體育局的機構(gòu)設(shè)置是大同小異的，但縣(市)體育局的機構(gòu)設(shè)置由于受人員編制精簡等因素的影響，一些部門已不存在，或者合并在一起，不甚完善。在實地調(diào)研的一些縣級市中，縣體育局與文化局合并為文體局，體育局與文化局、廣電局合并為文廣體局，已不具有單獨的群眾體育部門設(shè)置;鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級除政府委派的兼職機構(gòu)，如文體站、廣播站負責群眾體育工作外，很多都不具有體育管理單位，為完成上級布置的政策任務，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)多是臨時組建群眾體育領(lǐng)導機構(gòu)。此外，基層政府業(yè)績考核中，GDP和財政收入依然是核心標準，像體育、文藝等不痛不癢的事情很難引起基層政府的重視。當前，國家越來越重視全民健身公共服務事業(yè)的發(fā)展，大力倡導國家的這一號召并實事求是地推動其發(fā)展是各級體育政府應有的責任。然而，一些研究表明，整個政府體系產(chǎn)生的體制壓力已經(jīng)形成了“慣性”，基層政府對于上級的服從往往只是象征性的，對于上級的部署精神，基層政府往往從思想上就不認同，只是表現(xiàn)出表面上的認同或者順從［2］。這樣的體制癥結(jié)帶來了國家號召與政策文件基層執(zhí)行的難度，從而制約著全民健身服務的有效供給。

2.2 基層財政在全民健身公共服務中的困頓

“按照一級政府，一級財政”的配置原則，我國逐步形成了涵蓋中央、省、市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的五級財政體系，而這一財政體系與其他國家相比是明顯不同的。目前中央財政占整個國家財政的比例逐年提高，而地方政府尤其是縣鄉(xiāng)基層政府可用財力與履行事權(quán)卻高度不對稱。這種財權(quán)與事權(quán)的失衡化演進，必然導致基層政府公共服務供給的失衡發(fā)展，從而也就加劇了不同基層政府公共服務供給的現(xiàn)實差距［3］。雖然我國《全民健身條例》第二十六條明確規(guī)定:“縣級以上人民政府應當將全民健身工作所需經(jīng)費列入本級財政預算，并隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展逐步增加對全民健身的投入?！比欢?，在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)許多基層財政收支缺口的急劇擴大，根本不可能拿出較多資金來發(fā)展全民健身事業(yè)，并且一些經(jīng)濟不發(fā)達地方的財政收入甚至淪為“吃飯財政”，諸如教育、衛(wèi)生、社會保障等深切關(guān)乎民生的公共服務事業(yè)都難以投入資金，更何況“可有可無，難見成效”的全民健身事業(yè)。

專項轉(zhuǎn)移支付是全民健身事業(yè)發(fā)展的重要支付來源，然而由于我國缺乏相關(guān)的規(guī)則、制度，同其它公共服務領(lǐng)域一樣，全民健身服務的專項轉(zhuǎn)移支付在基層運用仍存在著很大的主觀性，個人決策權(quán)力大。同其他領(lǐng)域的專項轉(zhuǎn)移支付一樣，在基層政府不是用于發(fā)放工作人員的工資，就是淪為“吃飯財政”，被截留、被挪用的現(xiàn)象相當普遍［4］。

2.3 基層全民健身政策法規(guī)執(zhí)行的兩難境地

我國不斷出臺的一系列政策法規(guī)，在一定程度上為全民健身事業(yè)的大發(fā)展指明了方向。但是僅僅制定與出臺政策法規(guī)還不夠，最重要的還是要加大政策法規(guī)的執(zhí)行與監(jiān)控力度?；鶎诱鳛閲遗c地方政策法規(guī)的最終端執(zhí)行者，責任重大。在調(diào)研的幾個縣級市中，目前群眾體育政策法規(guī)在基層的執(zhí)行力度都很不夠，其原因歸納起來主要有:其一，國家關(guān)于全民健身等公共體育事業(yè)的政策法規(guī)的規(guī)定大多是原則性的，缺乏配套的實施細則，可操作性不強，在面對復雜的現(xiàn)實問題時，存在責任認定不清，解決辦法不明等;其二，基層政府不具備建立配套法律法規(guī)或者條例規(guī)定的資格。由于縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)一級政府不能夠建立相關(guān)配套規(guī)定，如果各省市不能盡快建立配套規(guī)定，基層政府對這些政策法規(guī)的執(zhí)行很難落到實處、產(chǎn)生實際效果;其三，體育主管部門專門執(zhí)法隊伍欠缺。北京市體育局局長孫康林曾表示:“面對城市與農(nóng)村這么多的居民小區(qū)和相關(guān)建設(shè)單位，由于體育主管部門缺乏專門執(zhí)法隊伍，根本不可能去一一調(diào)查和處罰?？吹胶芏嘈^(qū)沒有按照相關(guān)法規(guī)建設(shè)體育設(shè)施和場地，我們對改變這一狀況卻是心有余而力不足?！保?］

2.4 基層全民健身場地設(shè)施的規(guī)劃迷途

北京奧運會后全民健身運動越來越受到重視，相應的政策法規(guī)也相繼發(fā)布，這些都促使一些基層政府不得不重新審視全民健身公共服務的重要作用，而不僅僅把全民健身當作一種“口號”。然而，實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)基層政府更愿意將全民健身公共服務經(jīng)費投入到彰顯地方政績的大體育館、體育場上，特別是在農(nóng)村，用于全民健身公共服務的經(jīng)費大都用于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)建設(shè)大場館，而貼近農(nóng)村居民身邊的、小型的、利用率高的體育場地和設(shè)施往往不受重視。由于距離遠，交通不便，村民們不可能花費幾個小時的時間到鄉(xiāng)鎮(zhèn)上健身、娛樂，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育中心倒成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)居民鍛煉娛樂的最佳場地。因此，基層政府全民健身場地設(shè)施的規(guī)劃往往成為彰顯政績的手段，并沒有真正服務于基層全民健身事業(yè)的發(fā)展。

此外，隨著城鎮(zhèn)化、城市化以及現(xiàn)代化的建設(shè)，很多地產(chǎn)開發(fā)商為了追求經(jīng)濟利益的最大化，往往把基層農(nóng)村社區(qū)中應當規(guī)劃建設(shè)的體育設(shè)施場地侵占或取消，對于這種情況，基層政府為獲得自身利益，也往往不聞不問，任其發(fā)展。因此社區(qū)開發(fā)前規(guī)劃圖上存在的體育場地設(shè)施，在開發(fā)后便“不翼而飛”，成為基層社區(qū)全民健身體育場地配套設(shè)施“命運”的真實寫照。

2.5 基層健身指導員的數(shù)量少、質(zhì)量低

體育指導員的指導是基層全民健身公共服務的重要組成部分，由于受經(jīng)濟條件和思想觀念的影響，基層社會體育指導員的發(fā)展一直較為緩慢?？偟膩砜?，社會體育指導員的總體規(guī)模、數(shù)量與全民健身事業(yè)的發(fā)展速度以及人口比重相比不相適應;各等級之間比例不平衡，國家級和一級數(shù)量相對較少［6］。然而，一方面是基層社會體育指導員的缺乏，急需大量的專業(yè)性體育指導員，另一方面卻是高校社會體育專業(yè)的不斷擴招，畢業(yè)生逐年增多。如果按照經(jīng)濟學供需理論分析，社會體育專業(yè)的畢業(yè)生就業(yè)狀況應當比較樂觀才符合供需理論的假設(shè)。然而，不僅社會體育專業(yè)畢業(yè)生的就業(yè)率一般，而且能夠從事體育指導專業(yè)的畢業(yè)生所占比例更少。能夠解釋這一悖論的原因有很多，但主要的仍然是缺乏相應的職位，雖然基層急需大量的體育指導員，那也只是理論上的假設(shè)，如果政府不提供相應的崗位，終究還是留不住科班出身的社會體育指導員。從質(zhì)量上看，我們實地調(diào)查的地區(qū)中各級社會體育指導員所占比例分別是:三級社會體育指導員74%、二級22%、一級3%、國家級1%，大量的體育指導員集中在三級、二級的層次，一級、國家級的指導員微乎其微［7］，根本不可能真正形成對公民的健身指導。

2.6 基層全民健身活動、體質(zhì)監(jiān)測的形式化

基層全民健身活動是引導全民健身運動開展的重要方式，對于促進全民健身運動的開展發(fā)揮著不可替代的作用。然而，實地發(fā)現(xiàn)一些基層縣開展的全民健身運動會多是以前綜合性運動會的“名稱改版”，參與比賽的運動員多是縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)里退役的運動員。國家體育總局局長劉鵬曾說過:“希望8月8日這一天，每一個人都能夠在自己所在的地方，快樂、健康地從事體育健身活動?！钡钦{(diào)研發(fā)現(xiàn)，各地“全民健身日”舉行各種體育活動已經(jīng)成為一種政治性任務，參與的大多是經(jīng)選拔的體育協(xié)會成員，真正需要健身的城鄉(xiāng)普通居民根本沒有機會參加。這種只追求表面形式，只考慮完成上級任務的健身活動仍然存在，很難從實質(zhì)上促進全民健身運動在基層的開展。在實地訪談中發(fā)現(xiàn)，一些基層存在著國民體質(zhì)監(jiān)測不科學、不合理的現(xiàn)象，為完成任務往往走形式，如監(jiān)測時，基層領(lǐng)導多是讓身體健壯的居民去參加監(jiān)測，并非采用抽樣方式讓居民去參加體質(zhì)監(jiān)測，這種狀況在許多基層普遍存在，因而不能反映基層居民真實的體質(zhì)狀況。全民健身活動以及國民體質(zhì)監(jiān)測是惠及全體老百姓的民生工程，形式化的運動會以及國民體質(zhì)監(jiān)測是難以促進全民健身事業(yè)的健康有序開展的。

3 全民健身公共服務基層供給的路徑

3.1 在規(guī)范投入的基礎(chǔ)上，促進全民健身公共服務社會化發(fā)展，解決基層政府機構(gòu)編制短缺、財政不足等問題

為避免國家和地方的專項轉(zhuǎn)移支付、體育彩票全民健身專項資金等由上到下的層層被“剝奪”，在基層被挪用，國家和地方還應該出臺相應的制度，規(guī)定這些專項資金的專項用途，并定期核查這些資金的去向，做到資金投入的規(guī)范性。當前我國政府體制依然處于不斷改革的階段，立馬增加基層體育工作人員編制、解決基層政府財政短缺問題仍然是不現(xiàn)實的。劉鵬局長在2011年全國群眾體育工作會議的講話中指出:“廣泛調(diào)動全社會參與群眾體育，為群眾提供更多更好的體育服務?！比窠∩砉卜兆呦蛏鐣粌H可以充分利用社會豐富的資金資源，同時還能充分調(diào)動體育社團、體育協(xié)會等組織和個人參與體育的積極性，緩解基層政府在組織、資金、人員等方面的不足之處。我們在調(diào)研時也發(fā)現(xiàn)了一些在調(diào)動社會參與方面行之有效的做法。如有些體育局以體育協(xié)會為紐帶帶動全民健身活動的開展，許多群眾基礎(chǔ)好的協(xié)會已延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、行政村，除了需要在體育局備案外，經(jīng)費的籌集、活動的組織等全部由體育協(xié)會自行安排，這種權(quán)利下放與激勵并存的機制不僅調(diào)動了社會力量參與全民健身服務，同時對于解決經(jīng)費短缺、工作人員編制少提供了借鑒意義。

3.2 建立嚴格公正的監(jiān)督、獎懲機制，解決國家政策執(zhí)行、場地規(guī)劃、全民健身活動、國民體質(zhì)監(jiān)測落實不到位問題

首先應加強國家全民健身政策法規(guī)的宣傳培訓，讓基層體育部門人員了解政策法規(guī)，并深入人心，從而保證政策法規(guī)的有效執(zhí)行;應將全民健身工作貫徹落實情況納入對基層部門考核指標體系，嚴格考核，堅決兌現(xiàn)，對完成全民健身任務的單位給予一定的獎勵，而對未完成的單位則給予一定的懲罰。對于學校場地開放這一特殊的領(lǐng)域，基層政府應出面，積極協(xié)調(diào)與教育部門的關(guān)系，并通過以獎代補、投保責任險等方式化解學校方面的后顧之憂，從而促進學校場地的對外開放。在實際調(diào)研時，一些體育局采取以獎代補形式來獎勵學校體育場地的對外開放，通過設(shè)置專門圍墻來規(guī)范學生與社會人員共用體育場地。此外，還需要公眾參與到基層政府全民健身公共服務的開展過程中，基層政府應向普通群眾提供表達自己健身需求的平臺，并接受普通群眾的廣泛監(jiān)督。

3.3 多渠道擴充基層社會體育指導員隊伍，因地制宜，加大培訓力度，解決指導員數(shù)量少與質(zhì)量差問題

其一，基層政府應增設(shè)縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)體育部門體育指導員編制?！度窠∩項l例》等充分體現(xiàn)了國家對全民健身的重視程度，然而這種重視需要體現(xiàn)在具體的行動過程中，并且要形成長效機制，而長效機制的形成需要有固定的機構(gòu)和個人來維持的，所以增設(shè)體育指導員編制意義重大。其二，專門招聘社會體育專業(yè)畢業(yè)生擔當大學生村官，并從招聘專業(yè)上加以限制，以擺脫從報名到錄取過程中的專業(yè)歧視問題。其三，培訓目前基層健身群體中擔任領(lǐng)隊的人員，他們多是普通居民，既具有群眾基礎(chǔ)，有號召力，又具有一定的健身技術(shù)技能，因而可以擔任社會體育指導員，基層體育部門應該通過選拔這部分居民參加體育指導員培訓，并建立物質(zhì)與精神獎勵制度進一步激勵他們從事體育指導員的積極性。

3.4 加強全民健身文化宣傳，促使政府人員與普通居民樹立健身“利我”意識，解決政府供給能力有限問題

全民健身是一項宏大的覆蓋全體公民的健康管理工程，這一工程的實現(xiàn)不僅僅是政府的事情，同時還與全體公民的參與休戚相關(guān)。公民參與全民健身有自愿與被迫之分，被迫參與必定不會取得較好的效果，而自愿參與則會與政府提供的公共服務相得益彰，效果自然好。而要想讓公民自愿參與全民健身，首要的就是要提升他們的健身意識，讓他們認識到健身如同收入增加一樣都是對自己有益的事情。然而，國內(nèi)一些研究結(jié)果顯示，在一些基層地區(qū)建有體育場館、設(shè)施，具備社會體育指導員，擁有相應的體育資金，仍然難以看到居民的鍛煉身影。因而，還需要進一步加強基層全民健身文化的宣傳，提升基層全體公民的健身意識，形成正確的體育價值觀具有重要的意義，基層居民的健身意識上去了，自愿參與全民健身的熱情便會高漲，基層政府全民健身公共服務供給便會達到事半功倍的效果，從而促進全民健身的健康發(fā)展。

［1］什么是基層政府［EB/OL］.http://wenda.tianya.cn/wenda/ thread.

［2］基層政府的體制癥結(jié)［N］.中國發(fā)展觀察，2006－11－28.

［3］吳慧紅.我國政府公共服務供給的財政思考［D］.上海:華東師范大學，2009:4.

［4］轉(zhuǎn)移支付［EB/OL］.http://baike.baidu.com/view/110436.htm.

［5］全民健身因地方財政不撥款擱淺［N］.中國青年報，2009－12－13.

［6］李相如.我國社會體育指導員的現(xiàn)狀調(diào)查與研究［J］.體育科學，2002(4):29－32.

［7］劉紅建，孫慶祝，宋杰.江蘇省城鄉(xiāng)體育公共服務一體化發(fā)展研究［J］.山東體育學院學報，2011(6):17－23.

Predicament and Path:a Survey of the Grass－roots Supply
of Public Services in the National Fitness Program

FENG Shou－dong1，LIU Hong－jian2(1.Henan University，Kaifeng Henan 475001;2.Nanjing Normal University，Nanjing，Jiangsu 210046)

The paper，depending on literature data，field investigations and logic analysis，analyzes and explores the predicament of the grass－roots supply of public services in the national fitness program，believing that the typical factors bothering the grass－roots supply of public services are as follows:the crux between the grass－roots government sports agencies and the systems，the distress of grass－roots finance being used in the national fitness program and the dilemma in carrying out the policies and regulations of the national fitness program.Based on this，the paper comes up with the following suggestions of promoting the socialization of public services in the national fitness program，establishing a strict procuratorial supervision mechanism，expanding the team of sports instructors in a multi－channel way and improving the health sense of all the citizens.

grassroots，public services in the national fitness program，dilemma，examine suggestion

G80－051 Document code:A Article ID:1001－9154(2012)02－0014－04

G80－051

A

1001－9154(2012)02－0014－04

馮守東(1965－)，男，河南淮陽人，副教授，碩士研究生導師，主要從事體育教育訓練學研究。

2011－11－22