上海外來常住學(xué)齡人口空間分布及其對教育資源配置的影響*

吳瑞君、王漪夢、鐘華

（1和2華東師范大學(xué)中國現(xiàn)代城市研究中心/人口研究所、3上海市統(tǒng)計(jì)局人口和就業(yè)處，上海 200241、200030）

人口分布是一定時(shí)間內(nèi)人口在地理空間中的分布、聚散及組合的狀況。2010年“六普”數(shù)據(jù)顯示，上海外來人口總量達(dá)897.7萬人，較“五普”時(shí)增長131.9%。同時(shí)呈現(xiàn)出常住化、家庭化以及居住空間集聚等特點(diǎn)。外來常住人口快速增長對上海資源環(huán)境形成了較大的壓力，本文重點(diǎn)探討外來常住學(xué)齡人口增長及其空間變動對上海義務(wù)教育資源配置的影響。

一、上海外來常住學(xué)齡人口總量及空間分布特點(diǎn)

（一）外來常住學(xué)齡人口的數(shù)量變化

“六普”調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，2010年上海外來常住學(xué)齡人口57.96萬人，其中，3-5歲處于幼兒園學(xué)齡的有19.92萬人，比2000年增加了10.11萬人；6-11歲處于小學(xué)學(xué)齡的有28.65萬人，比2000年增加了14.42萬人；12-14歲處于初中學(xué)齡的有9.39萬人，比2000年增加了5.22萬人（表1）。

（二）外來常住學(xué)齡人口的空間分布

1.外來常住幼兒園學(xué)齡人口主要集中在外環(huán)—郊環(huán)之間、增量主要分布在近郊和遠(yuǎn)郊區(qū)。據(jù)“六普”資料分析，外來常住學(xué)齡人口集中分布于外環(huán)—郊區(qū)環(huán)線之間。由于幼兒一般就近入園，這一區(qū)域分布對上海幼兒園資源的配置提出了新要求（圖1）。

表1 上海外來常住學(xué)齡人口的數(shù)量變化單位：人、%

圖1 2010年上海各街鎮(zhèn)外來常住幼兒園學(xué)齡人口規(guī)模與分布

與“五普”時(shí)相比，上海核心區(qū)和邊緣區(qū)外來常住幼兒園學(xué)齡人口的變化數(shù)不大，而比重都有所下降，近十年的增量主要集中在近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。

表2 上海外來常住幼兒園學(xué)齡人口地域分布單位：人、%

2.外來常住小學(xué)學(xué)齡人口分布較為均衡，增量主要集中在近郊區(qū)。據(jù)《上海教育統(tǒng)計(jì)年鑒（2011）》公布的數(shù)據(jù)，2010年末在上海接受義務(wù)教育的外來學(xué)生的數(shù)量已經(jīng)達(dá)49.6萬人，其中小學(xué)生占近七成。

相較于2000年，2010年上海核心區(qū)和邊緣區(qū)的外來常住小學(xué)學(xué)齡人口變化不大，近十年的增量主要集中在近郊區(qū)，遠(yuǎn)郊區(qū)次之，而遠(yuǎn)郊區(qū)的比重有所上升。

表3 上海外來常住小學(xué)學(xué)齡人口地域分布 單位：人、%

3.外來常住初中學(xué)齡人口區(qū)域分布較為分散，增量主要集中在近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。從“六普”的資料來看，外來常住初中學(xué)齡人口分布則較為分散，中心城區(qū)分布較少，其他區(qū)域分布較為均勻。與2000年相比，核心區(qū)和邊緣區(qū)的外來常住初中學(xué)齡人口變化數(shù)不大，近十年的增量主要集中在近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)。

總之，上海市外來常住學(xué)齡人口的分布呈鮮明的地帶性及區(qū)域分散與集聚相結(jié)合的特征。以內(nèi)外環(huán)線為集中區(qū)域，呈現(xiàn)“封閉式帶狀”分布，又存在不同的“高密集聚點(diǎn)”。而外來常住學(xué)齡人口就學(xué)問題的癥結(jié)就在“高密集聚點(diǎn)”。

表4 上海外來常住初中學(xué)齡人口地域分布 單位：人、%

二、上海外來常住學(xué)齡人口義務(wù)教育資源供需現(xiàn)狀

（一）上海義務(wù)教育學(xué)校接收外來常住學(xué)齡人口的情況

依據(jù)上海教育統(tǒng)計(jì)年鑒的數(shù)據(jù)，2010年上海外來學(xué)齡人口在公辦學(xué)校就讀的數(shù)量為36.89萬人，占總數(shù)的73.5%，在158所政府購買服務(wù)的民辦小學(xué)就讀的為13.28萬人，占總數(shù)的26.5%。

從生均辦學(xué)條件和師生比情況看，義務(wù)教育資源供給區(qū)域不平衡，資源供給相對緊張的區(qū)縣主要集中在近郊區(qū)和部分遠(yuǎn)郊區(qū)。以小學(xué)師生比為例，全市平均水平為15.81，最高的松江區(qū)達(dá)19.79，最低的黃浦區(qū)僅10.59，兩者相差近一倍。

（二）外來常住學(xué)齡人口空間分布對教育資源配置的影響

1.受人口出生高潮和外來人口家庭化的雙重影響，人口導(dǎo)入?yún)^(qū)幼兒園設(shè)施配置的壓力較大。由于城郊地區(qū)原有的教育資源以戶籍人口為基數(shù)加以配置，加之近年來部分街鎮(zhèn)存在教育資源缺配或漏配，導(dǎo)致教育資源嚴(yán)重緊缺。從師資供給看，若按幼兒園小班每班25名幼兒、中班每班30名幼兒、大班每班35名幼兒配備2名教師、平均師生比1:15標(biāo)準(zhǔn)，2011年中心城區(qū)的師生比為14.50，低于國家標(biāo)準(zhǔn)，并呈下降趨勢；近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)的師生比分別為15.26和15.98，高于國家標(biāo)準(zhǔn)。從校舍條件看，根據(jù)《上海普通幼兒園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（DGT J08-45-2005），按每園15班的規(guī)模、生均建筑用地中心城區(qū)12.73m2/生、中心城外12.80m2/生標(biāo)準(zhǔn)，全市各區(qū)域均未達(dá)標(biāo)（表5）。

表5 2009-2011年幼兒園師生比、生均校舍面積單位：m2/生

根據(jù)預(yù)測結(jié)果，2011-2020年外來人口的增速將趨緩，但由于學(xué)齡階段外來人口的數(shù)量增長往往具有“滯后”效應(yīng)，同時(shí)外來人口家庭化趨勢仍將持續(xù)，在空間上又主要分布在近郊和遠(yuǎn)郊地區(qū)，因此上述原本教育資源比較薄弱的區(qū)域，今后的供需矛盾將進(jìn)一步凸顯。

2.城市化、郊區(qū)化兩股人口疊加，近遠(yuǎn)郊地區(qū)義務(wù)教育資源短缺嚴(yán)重。由前文分析可知，上海外來常住小學(xué)、初中階段人口均主要集中在近郊區(qū)，達(dá)到或接近總量的一半以上，遠(yuǎn)郊區(qū)次之，核心區(qū)分布最少。根據(jù)預(yù)測結(jié)果，2015年上海小學(xué)階段適齡兒童將達(dá)95.5萬人（新增25萬左右），需配置班額為40人的班級約23830個(gè)，目前實(shí)有小學(xué)班級數(shù)15167，需新增班級8660個(gè)。按每所小學(xué)30個(gè)班級、每個(gè)班級40人計(jì)算，需新建小學(xué)301所。若初中適齡外來人口大部分在上海就讀初中，預(yù)計(jì)到2015年，上海初中適齡人口將達(dá)62.52萬人（新增19萬左右），約需45人班額班級13627個(gè)，而目前初中階段實(shí)有班級數(shù)10467個(gè)，需新增3157個(gè)。按每個(gè)初中24個(gè)班，每個(gè)班級45個(gè)人計(jì)算，需新建初中154所。其中閔行、寶山、嘉定、浦東、松江、青浦和奉賢的初中教育資源缺口大?！笆濉逼陂g，伴隨近年來出生的常住人口進(jìn)入學(xué)齡階段以及郊區(qū)化進(jìn)程不斷加速，近郊區(qū)外來適齡學(xué)生數(shù)將進(jìn)一步增加，學(xué)前及義務(wù)教育資源的壓力將進(jìn)一步加大。

3.優(yōu)質(zhì)資源配置不均，引發(fā)“擇?！薄ⅰ叭藨舴蛛x”。目前上海義務(wù)教育實(shí)施就近入學(xué)政策，但因區(qū)域教育發(fā)展不均衡，優(yōu)質(zhì)教育資源數(shù)量較少，地區(qū)分布不均衡，引發(fā)本地部分學(xué)生家長的擇校風(fēng)。與此同時(shí)，雖然上海以招收外來務(wù)工人員隨遷子女為主的民辦小學(xué)質(zhì)量有所提升，整體質(zhì)量優(yōu)于外省市等地的農(nóng)村中心小學(xué)，但是與公辦學(xué)校相比，差距仍較大。因此，外來學(xué)齡人口的家長也希望自己的孩子能夠到教學(xué)質(zhì)量好的公辦學(xué)校就讀，家長對于優(yōu)質(zhì)資源的渴求容易引發(fā)“人戶分離”、“學(xué)區(qū)房房價(jià)抬高”等問題。

4.外來學(xué)齡人口生源不穩(wěn)定，對教育資源規(guī)劃和調(diào)整產(chǎn)生顯著影響。雖然國家已經(jīng)出臺了流動人口子女在流入地高考的相關(guān)政策，但目前上海高中階段教育還沒有完全對外來人口開放，外來學(xué)生希望讀高中，只能在初二以后轉(zhuǎn)回戶籍地就讀，這樣導(dǎo)致上海公辦初中初一在校生規(guī)模比較大，初二開始減少，生源不穩(wěn)定。另外，外來人口的工作和居住地流動性大，導(dǎo)致子女的流動性也增強(qiáng)，而學(xué)?；臼前磳W(xué)年招生，中途轉(zhuǎn)學(xué)給管理上帶來困難，增加了公辦學(xué)校教學(xué)和管理規(guī)劃的難度。

三、促進(jìn)外來學(xué)齡人口變動與教育資源合理配置的對策建議

1.做好規(guī)劃與論證，根據(jù)供需結(jié)合、適當(dāng)超前原則進(jìn)行教育資源配置。由于大城市人口導(dǎo)入?yún)^(qū)是完全開放的城區(qū)，影響未來人口發(fā)展的不確定因素較多，所以公共資源的配置勢必會出現(xiàn)盲目設(shè)置，很可能造成與未來導(dǎo)入人口需求結(jié)構(gòu)不一致的情況，既無法滿足需求，又造成資源的浪費(fèi)。建議依據(jù)未來人口導(dǎo)入的方向，制定與人口分布變動相一致的公共資源配置機(jī)制，由市、區(qū)兩級政府統(tǒng)籌規(guī)劃，在規(guī)劃和配置教育資源時(shí)采用適當(dāng)超前的原則，以確保常住學(xué)齡人口的就學(xué)需求。

2.通過規(guī)劃引導(dǎo)，及時(shí)調(diào)整不同區(qū)域?qū)W校的設(shè)點(diǎn)布局，使其與新的人口格局相適應(yīng)。根據(jù)外來人口分布相對集中、居住地流動性強(qiáng)的特點(diǎn)，政府應(yīng)通過規(guī)劃引導(dǎo)，調(diào)整不同區(qū)域?qū)W校的設(shè)點(diǎn)布局，使學(xué)校數(shù)量、質(zhì)量的布局與人口分布結(jié)構(gòu)相適應(yīng)。通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，引導(dǎo)外來人口合理流動。加快邊緣區(qū)和近郊區(qū)的學(xué)校建設(shè)步伐，使教育資源的配置能夠與常住人口分布相適應(yīng)。通過與中心城區(qū)重點(diǎn)學(xué)校合作辦學(xué)和建分校等形式提高郊區(qū)薄弱學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量；也可使師資力量較好的學(xué)校與其他普通學(xué)校之間通過委托管理、教師輪崗等形式來縮小學(xué)校間的差距，共同提高教育水平，減少擇校風(fēng)，讓包括外來常住學(xué)齡人口以內(nèi)的適齡兒童少年，在城鄉(xiāng)均能受到良好教育。

3.逐步建立學(xué)齡流動人口的監(jiān)測和登記制度，為教育資源規(guī)劃和調(diào)整提供依據(jù)。上海目前已建立了“實(shí)有房屋、實(shí)有人口”的兩個(gè)實(shí)有信息系統(tǒng)，但由于16歲以下的少年兒童不需要單獨(dú)辦理居住證，因此尚不能提供較為準(zhǔn)確的義務(wù)教育階段外來適齡人口數(shù)據(jù)。為此，建議完善現(xiàn)有的居住證登記制度，增加外來人口子女基本信息的登記工作；同時(shí)，加強(qiáng)對學(xué)齡人口的監(jiān)測和登記，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)化管理，為教育資源規(guī)劃和調(diào)整提供依據(jù)，提升教育資源配置的合理性。

4.完善公共財(cái)政資金使用制度，加大對人口導(dǎo)入?yún)^(qū)的財(cái)政傾斜。加大市級財(cái)政對人口導(dǎo)入?yún)^(qū)教育財(cái)政支持力度。一是以城市教育附加費(fèi)及通過社會贊助等方式建立專項(xiàng)基金。教育附加費(fèi)包含了農(nóng)民工貢獻(xiàn)的部分，因此從教育附加費(fèi)中提取一定的比例，幫助農(nóng)民工子女就學(xué)合情合理；二是各區(qū)縣將民辦農(nóng)民工子女小學(xué)納入本區(qū)縣義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障范圍，原則上要以不低于市級財(cái)政的生均資助標(biāo)準(zhǔn)，落實(shí)本區(qū)縣民辦農(nóng)民工子女小學(xué)的基本辦學(xué)成本補(bǔ)貼。

5.加快推出外來人口享受基本公共服務(wù)的積分制管理，按貢獻(xiàn)大小享受優(yōu)質(zhì)教育資源。借鑒美國、日本等國在人才引進(jìn)時(shí)采用的積分制管理制度，打破長期以來把戶口作為社會福利分配依據(jù)的制度安排。市政府應(yīng)該盡早出臺基本公共服務(wù)的目錄，同時(shí)采用積分制設(shè)計(jì)一套外來人口享受城市基本公共服務(wù)的新標(biāo)準(zhǔn)。對外來人口在上海的連續(xù)工作年限、技能水平、投資規(guī)模、納稅額度等情況進(jìn)行積分登記，按積分申請相應(yīng)水平的公共服務(wù)，按貢獻(xiàn)的大小享受優(yōu)質(zhì)教育資源。