“去行政化”視野下我國競技體育管理的思考

黃 睿

(福建師范大學 體育科學學院，福州 350007)

舉國體制的思想自上世紀確立以來，在我國競技體育取得了輝煌的成績，尤其是08年北京奧運會上獲得51枚金牌和在廣州亞運會上獲得199枚金牌是最好的體現(xiàn)。但舉國體制下的競技體育在閃耀的光芒下，也發(fā)出不和諧的聲音，如篡改運動員年齡、興奮劑的使用、球場暴力、假球黑哨等問題。其中尤以2010年的中國足球打賭掃黑的反腐行動最為引人關注。這些現(xiàn)象從一個側面表明，當前中國競技體育領中還存在很多問題，而且有些問題還相當嚴重。究其原因是我國競技體育在體制改革過程中政府部門依靠其特有的行政職能(公共權力、行政性壟斷手段等)對競技體育過度的人為干預以獲取特殊利益的結果，即過度行政化傾向。這種非規(guī)范的運作，就必然導致競技體育中各種不端行為的出現(xiàn)。因此，目前競技體育發(fā)展現(xiàn)實存在著管理方面“去行政化”的強烈要求，而對“去行政化”的研究，則成為體育研究領域中的一個重要問題。扭轉競技體育在管理體制滯后中的過度行政化所帶來的危害，是后奧運時代中國競技體育發(fā)展迫切的要求。

1 競技體育管理的“行政化”的特征

恩格斯曾說過，“無產(chǎn)階級將取得國家政權，并且首先把生產(chǎn)資料變?yōu)閲邑敭a(chǎn)”，國家對資源的再分配擁有絕對的權力?；诖?，我國在建國之初實行的計劃經(jīng)濟體制強調(diào)國家對社會的全面控制。具體到體育方面，就是集中有限的體育的資源發(fā)展競技體育，將各種體育組織的成立和發(fā)展都納入國家的計劃之中，對競技體育的管理也因為“官性”而發(fā)生質(zhì)變。體育組織的管理者要有高度的政治覺悟，完成行政主管部門下達的任務，如“奧運爭光”計劃。與此同時，這些行政主管部門擁有人事任命權，體育組織領導享有行政級別和待遇等。其后果是，在市場經(jīng)濟體制下成立的運動項目管理中心，因其是計劃經(jīng)濟下的體育行政部門轉變而來的職能部門，帶有明顯的“行政化”特征。

關于行政化的概念，目前并沒有一個明確的定義。參考多種“行政化”的解釋，本文認為，所謂競技體育“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在競技體育管理中被泛化或濫用，即把競技體育協(xié)會當作行政機構來管理，把競技活動當作行政事務來管理［1］4。

1.1 體育單項協(xié)會的“雙軌制”特征

在我國，政府在各種民間組織成立過程扮演主導地位。這些民間組織的成立要么是基于政府工作的需要，要么是政府轉變職能的需要，要么是機構精簡、人員分流的需要。正是這種與政府部門千絲萬縷的聯(lián)系，導致民間組織與政府具有一定的同構性，使之具有一定的行政級別，占有行政編制。這些行政化的民間組織表現(xiàn)出強烈的科層制傾向，權力欲明顯，最終淪為政府部門的附庸。

在上個世紀90年代中期，為落實中央政府機構改革的方案，推動各運動項目的社會化和產(chǎn)業(yè)化改革的進程，推進單項協(xié)會實體化改革，實現(xiàn)體育市場的細分，陸續(xù)成立了20個運動項目管理中心(以下簡稱中心)對各單項運動協(xié)會(以下簡稱協(xié)會)進行管理。中心的成立是政府轉變職能的需要，其本質(zhì)是國家體育總局下的行政職能部門;而單項運動協(xié)會是中華全國體育總會的成員，它本應是一個獨立社會實體，在社會團體來管理下按照市場經(jīng)濟的規(guī)律來辦事，自主經(jīng)營，政府應對其從宏觀上進行管理。但實際上協(xié)會和中心卻是一套班子的兩塊牌子，協(xié)會接受中心的直接管理，具有雙重身份。在管理時，中心作為國家體育總局的直屬單位對協(xié)會行使行政職能，是協(xié)會的常設機構;在市場開發(fā)時，又以項目協(xié)會作為獨立的法人實體進行運作，并在必要時以總局授予中心的權力為本中心創(chuàng)辦或聯(lián)辦的經(jīng)濟實體謀取壟斷利益。另外，由于系統(tǒng)組織的屬性和分工不明確，中心的管理工作沒有建立自己的工作機制，仍然沿用過去行政手段開展工作，這樣一個“雙軌”運行的中心在其行政管理與行業(yè)協(xié)會的雙重屬性下，其本性仍是前者的行政管理者。政府對運動中心直接進行管理，體育協(xié)會的管理依然表現(xiàn)為“行政化”特征。

1.2 競技體育活動的政治特征

在和平年代里，一個國家的實力已不能用軍事擴張來展現(xiàn)，而競技體育則成為一個國家展現(xiàn)綜合國力，彰顯國威的最好工具。然而本是追求更快、更高、更強的競技體育，它的發(fā)展在很大程度上受到政治的制約，如1980年美國等國發(fā)起的抵制莫斯科奧運會和上世紀70年代中國的乒乓外交。競技體育從它的誕生之初就是政治的載體，表現(xiàn)出政治的要求。

建國初期的計劃經(jīng)濟時代，我國面臨著巨大的經(jīng)濟的困難和錯綜復雜的國際政治形勢。為了堅持社會主義的性質(zhì)和方向，增強民族自信心和凝聚力，提升中華民族在國際上的地位，在我國政府的主導下，把競技體育當作一項政治任務來完成，集中優(yōu)勢的人力、物力和財力發(fā)展競技體育。在1980年的全國體育工作會議上，依據(jù)中共中央對體育工作的指導思想和對我國成立以來體育歷程的全面總結之后，提出了“把我國建設成世界上體育最發(fā)達國家之一”、“為使我國進入世界體育強國行列而奮斗”的目標［2］210。我國的競技體育從戰(zhàn)略的高度開始了全面發(fā)展，并在上世紀90年代提出了奧運爭光計劃，國家加大對競技體育的投入。另一方面，隨著社會不斷進步和物質(zhì)生活不斷豐富，人們對體育的關注和熱情不斷高漲，“拿冠軍”、“破紀錄”成為廣大群眾生活中津津樂道的話題。在這樣的背景下，競技體育承載著國家的希望和民族的期盼，為此國家也不斷加大對競技體育的投入和監(jiān)管，舉全國之力發(fā)展競技體育。這種舉國體制就把競技體育擺到國家的地位，它是政治的需要，體現(xiàn)著國家的意志，是體育與政治的結合物，依舊體現(xiàn)著濃重的行政色彩。

1.3 競技體育事業(yè)經(jīng)費來源的行政依附特征

當前社會活動交往俞來俞頻繁，社會組織需要消耗更多的資源以提供更豐富的服務和產(chǎn)品。社會組織的經(jīng)費來源來自于社會捐贈、政府資助、商業(yè)收入三個部分。但目前來自社會企業(yè)和個人捐贈的積極性并不高，人們對社會團體的認識又局限于不以盈利為目的，致使社團通過經(jīng)營活動獲取商業(yè)收入的能力偏低。這樣為獲得更多的財政支持，所謂的社會組織必然愿意掛靠在相關政府部門下，自愿接受政府部門的行政干預，以爭取更多的體制內(nèi)的資源。

當前的競技體育是科技密集的展現(xiàn)，更是資金投入密集的體現(xiàn)，舉國體制下的競技體育的發(fā)展過多依賴于政府財政撥款的現(xiàn)狀充分證明了這一點?！皬摹晃濉健逦濉?0年間，中央和地方對體育事業(yè)投入了25.8274億，而社會投資為零”［3］184。我國競技體育發(fā)展的事業(yè)經(jīng)費主要來源于全國體育總局對中心的事業(yè)撥款，即國家投入。正由于中心和協(xié)會的一體化運作，政府對中心的撥款也使協(xié)會的發(fā)展有了基本的運作經(jīng)費。即使是一些所謂市場運作良好，能夠獲得的營利性收益的受歡迎的運動項目協(xié)會，對其創(chuàng)收部分數(shù)據(jù)甚為敏感，作為行業(yè)機密，無法真實了解到，而國家對其配置依然呈遞增趨勢。為保證我國競技體育在國際重要比賽中繼續(xù)保持較高水準，以及各運動項目的均衡和可持續(xù)性發(fā)展，國家必然要保證競技體育的投入。據(jù)統(tǒng)計，74.55%的協(xié)會經(jīng)費補助來自上級主管部門，政府的撥款在協(xié)會整體運作的經(jīng)費中占有重要的地位［4］47?？梢姼偧俭w育發(fā)展的經(jīng)濟基礎仍具有行政特征。

2 競技體育管理行政化產(chǎn)生的根源

如前所述，我國對競技體育的管理仍是在運動項目管理中心領導下的舉國體制，國家?guī)缀醢鼣埜偧俭w育事業(yè)各項職能，行使幾乎全部的管理職權。舉國體制使我國的競技體育快速發(fā)展，提高了我國競技運動水平。它是面對國際競技體育的挑戰(zhàn)，展示國家形象和國際競爭力的需要，是借鑒前蘇聯(lián)競技體育的經(jīng)驗而逐漸形成的。

2.1 競技體育的政治需求

體育不是純粹的體育，它更多地包涵著政治需求。我們處在政治時代，體育政治化是時代的要求。為抗議前蘇聯(lián)入侵阿富汗的行為，以美國為首的世界上50多個國家抵制了1980的莫斯科奧運會，有些國家在開幕式入場以及獲勝后僅以奧運會會旗代替，最終只有80個國家參與本屆奧運會。體育能影響著國家間關系，以及民族和地區(qū)間的交流。賽場上運動員的國籍，頒獎時升起的國旗和響起的國歌，都是體育中不可或缺的政治元素，它刺激著人們的政治神經(jīng)，體育服務于政治。

我國在成立之初，黨和國家以一系列的文件推動體育運動的普及和發(fā)展，旨在增強人民體質(zhì)，促進全民族健康;為打開國門而進行的中美“乒乓外交”，就是競技體育在政治上的重要體現(xiàn);改革開放后，在社會主義建設的背景下，為加強國際交流、樹立國際新形象，展現(xiàn)國家的綜合實力，我國積極申辦奧運會，在08年北京奧運會上以優(yōu)異的運動成績在國際上展示中華民族的形象，提升了中國的國際聲望?？梢姡覈洋w育作為一種特殊的政治工具，優(yōu)先發(fā)展競技體育，并以此形成傳統(tǒng)，提出了“奧運爭光計劃”。我國的競技體育從誕生之初就是要滿足國家政治的需要。這種政治因素，必然強化國家在競技體育中的主導作用。

2.2 計劃經(jīng)濟管理體制的延續(xù)

建國之初，我國經(jīng)濟基礎上的“一窮二白”，競技體育的發(fā)展面臨著各種體育資源短缺，體育事業(yè)百廢待興。為了快速發(fā)展我國體育事業(yè)，振奮民族精神，我國政府以計劃經(jīng)濟的手段，舉全國之力，集中有限的人力、物力和財力，發(fā)展競技體育，是實現(xiàn)體育輝煌的戰(zhàn)略之舉。當時的這種競技體育的組織方式、運行機制和制度規(guī)范一直沿用至今，形成了我們今天所說的“舉國體制”。

舉國體制促進了我國競技體育的快速發(fā)展，但這也培養(yǎng)了競技體育依賴紅頭文件管理和國家的財政撥款的傳統(tǒng)，在體育系統(tǒng)內(nèi)部形成了官僚主義。而為適應市場經(jīng)濟的需要，降低改革過程中存在的風險，在以漸進的方式對競技體育管理進行的體制改革，在伴隨著新體制產(chǎn)生效益的同時，這種低成本的改革方式也帶來了體制改革的職能轉換的不到位，“雙軌制”也隨之產(chǎn)生。那些把協(xié)會實體化、社會化看作是對其已有權力的剝奪的既得利益者來說，仍對“行政權力”戀戀不舍，“雙軌制”的運行模式成為其“維權”的一種復辟途徑，改革沒有真正進行。在社會轉型的過程中存在的制度和權力的真空，使得一些既得利益者憑借自身的行政權力尋求制度不完善而存在的漏洞，通過權錢交易等不正當?shù)氖侄潍@取巨大利益，這已在中國足球中已充分說明。

2.3 傳統(tǒng)管理文化的傳承

在我國，傳統(tǒng)的組織管理政策是以專制主義為主導，統(tǒng)治者在儒家思想的指導下，以官僚政治體制為載體，把各種文化活動和對其管理看作是鞏固和強化其統(tǒng)治的重要手段。既要歌舞升平以顯太平盛景，又要嚴加控制以維護自身統(tǒng)治，彰顯權威。形成了具有專制性、封閉性和保守性為特點的管理文化。在這樣的文化傳承下，當前我國管理強調(diào)行政職權、職位和職責的權威性，其管理機構也表現(xiàn)出清晰嚴明的科層制，上級領導下級，下級必須服從上級。即使在社會主義市場經(jīng)濟條件下的今天，這種強調(diào)行政權威的科層制管理方式及其思想依然隨處可見。

競技體育管理的行政化傾向其實也是一種文化的體現(xiàn)。在西方文化中，國家很少對競技體育采用集權式的管理方式，更多的是強調(diào)人的個性與自由，在管理上體現(xiàn)為權力的分散。正如《奧林匹克憲章》中寫到:“奧林匹克主義是將身、心和精神方面的各種品質(zhì)均衡的結合起來，并使之得到提高的一種人生哲學?！保?］24－26這是競技體育在西方文化在最好的展示。而我國傳統(tǒng)文化強調(diào)等級制度，強調(diào)權力的統(tǒng)一與集中。在這種意識形態(tài)的影響下，我國競技體育的管理表現(xiàn)出重權力的傾向，由政府主導競技體育的管理，對上級主管領導的吩咐唯命是從，在重大比賽中的“官哨”、“讓球”等就是很好的說明。在這樣迷信權威的管理體制下，社會力量很難取代政府在體育管理中的權威領導。

2.4 高素質(zhì)的專業(yè)體育管理人員缺乏

管理者在管理實踐中，起著主導和支配作用，管理人員素質(zhì)的高低直接影響著管理工作的行為和績效。為此，管理人員要有合理的知識結構，較高的道德素養(yǎng)、良好的文化素養(yǎng)、科學的管理技能。在我國體育行政管理隊伍中，絕大多數(shù)的管理者原是教練員或是退役的運動員，他們曾在各自從事的運動項目領域中取得優(yōu)異的成績。在中國“學而優(yōu)則仕”和“官本位”的思想下，我國體育界也形成了“訓而優(yōu)則仕”和“賽而優(yōu)則仕”的傳統(tǒng)思想，這也成為體育行政領導崗位選拔管理人員的途徑。但這些曾經(jīng)的優(yōu)秀教練員、運動員由于過早進入專業(yè)領域，盡管其政治立場堅定，思想覺悟較高，但同專業(yè)的管理人員相比，文化素質(zhì)和管理理論知識普遍偏低，這樣的人文素質(zhì)無法滿足現(xiàn)代體育行政管理的要求。另一方面，由于他們曾長期在計劃經(jīng)濟管理模式下訓練比賽，已習慣于“舉國體制”下的行政管理模式，對自身權力的患得患失顧慮，改革的思想保守，缺乏接受新事物的開放觀念，創(chuàng)新意識和能力不強。這樣的人文素質(zhì)下的管理，就必然強調(diào)“人治”。

3 競技體育管理“去行政化”的路徑分析

要實現(xiàn)競技體育健康持續(xù)地發(fā)展，就必須對競技體育的管理“去行政化”。所謂“去行政化”就是按競技體育的發(fā)展規(guī)律、體育組織的發(fā)展規(guī)律辦體育，逐步取消體育協(xié)會的行政級別和對其行政化管理的模式，把體育單項協(xié)會作為社會公共組織而非行政機構進行管理。體育管理體制中的“去行政化”并不代表我們要“去政府”，相反，應理順政府和協(xié)會的關系，加強政府履行發(fā)展體育的職責。

3.1 以市場化為方向推進競技體育管理體制的改革

在當前市場經(jīng)濟的背景下，為使競技體育健康和諧的發(fā)展，就必須對競技體育的管理體制進行改革。按照堅持按照市場化、民主化和法制化的時代要求，采取自上而下的改革方式，改變以往體育職能部門高度集中的運作模式，將協(xié)會從中心剝離，去掉中心的“雙軌制”，實現(xiàn)協(xié)會制管理體制，以達到對競技體育管理的去行政化。促使體育行政部門努力貫徹國家體育方針政策，做好體育事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃和政策制定。各運動項目的相關職能部門做好對本運動項目發(fā)展的宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管，保障體育活動有序、健康的發(fā)展。將屬于社會性質(zhì)的職能移交給中華全國體育總會、中國奧委會以及各單項協(xié)會，實現(xiàn)競技體育管理的社會化。逐步形成“各司其職、各負其責、既不缺位、也不越位的‘小政府、大社會’的體育管理體制”［6］171。讓體育行政部門從一個既管又辦的全能型機構向以管為主，重在服務的輕型職能部門轉變。

另一方面，在體育總局主管的社團主要領導人均由現(xiàn)職領導擔任，協(xié)會的會長也都是由體育總局人事任命的。盡管國家明文規(guī)定現(xiàn)職處級以上的黨政機關干部不得在民間組織任職兼職，但是“仍有大量現(xiàn)職黨政領導干部按照所在民間組織的章程履行規(guī)定程序后，兼任民間組織領導職務”［7］128。為此，要限制政府官員在協(xié)會任職兼職，以防這些官員將將政府機關的運作規(guī)范和管理方式帶入?yún)f(xié)會內(nèi)部，使協(xié)會官僚化，不利于協(xié)會保持獨立的法人地位和非政府特征。

3.2 多渠道籌集資金強化獨立發(fā)展

由于資金來源的依附性，使協(xié)會具有行政化的內(nèi)在需求，必然會加強與上級主管部門的聯(lián)系，以獲得更多的財政資源。而這種強烈的財政依賴性和依附性，使協(xié)會缺乏獨立生存的能力。改革開放以來，國家和地方政府對體育經(jīng)費劃劃撥的增長率接近15%，已高于國民經(jīng)濟增長的速度，但仍然不能滿足奧運競技發(fā)展的需求［8］75。為了轉變這種不利狀況，各協(xié)會要想方設法，多渠道籌集體育資金，保證協(xié)會的獨立性和自主性。為此，要充分發(fā)揮體育的經(jīng)濟功能，鼓勵協(xié)會以適當?shù)纳虡I(yè)活動增加資金獲取的來源渠道，并切實給予一定的優(yōu)惠政策，如對于企業(yè)贊助、民間個人投資等給予免稅待遇，增強資金運作力度。另一方面，要完善國家投資和社會投資辦體育的融資渠道，以扶持協(xié)會的發(fā)展和獨立生存的能力。

3.3 以實體化為導向推動協(xié)會進行改革

競技體育的發(fā)展離不開協(xié)會的建設和發(fā)展。政府要轉變職能，而協(xié)會解除與行政主管部門的隸屬關系的后，各項目協(xié)會要適時積極深化改革，使之健康快速的發(fā)展。在完善協(xié)會的運行機制和管理體制的同時，理順協(xié)會與中心的關系，消除協(xié)會的行政屬性，并進一步加強自身建設。在去行政化后，各協(xié)會要成為獨立的法人，按社會和市場的需求積極發(fā)展。建立健全協(xié)會的組織機構、運行機制和規(guī)章制度，使其在機構設置、經(jīng)費使用、人事任免和國際交流中獨立自主的行使其職能，建立適合我國國情的協(xié)會制。改變協(xié)會以往單純依賴政府和依靠行政手段辦體育的模式，使其以市場和社會需求為依托，以章程為準繩組織和開展競賽訓練活動，逐步形成自主管理、自主決策、自我約束、自負盈虧的社會法人，承擔相應的責任。

3.4 改善管理隊伍的結構提高管理水平

體育的管理是一個動態(tài)的過程，管理的資源、組織環(huán)境、組織文化、管理的結果等都在不斷變化與調(diào)整中，需要一個動態(tài)的管理方式。為此，管理者要求有良好的綜合素質(zhì)、管理技能和創(chuàng)新能力。在2007年的十七大報告中也明確提出，作為社會的公職人員要強化服務意識、責任意識、創(chuàng)新意識和創(chuàng)新能力，以及依法行政的能力。盡管這些管理人員很多曾是優(yōu)秀的教練員和運動員，擁有豐富的體育專業(yè)知識和經(jīng)驗，但其管理的創(chuàng)新能力和依法行政能力則相對欠缺。曾經(jīng)的體育驕子在長期的體育管理事務中顯得后勁不足。因此，要打破傳統(tǒng)的體育組織結構，對體育組織機構和結構進行創(chuàng)新，更合理地組織管理人員，提高管理效率。

一方面，對在職人員加強再教育，完善其知識結構，全面提高他們的管理知識和管理技能;強化服務意識和法治意識，由“管”字當頭轉向服務為本的“民本位”思想，按照法律和規(guī)章制度規(guī)定的職責和程序執(zhí)行公務、履行職責，不斷提高依法行政的水平。另一方面，引進高素質(zhì)的專業(yè)管理人才改善當前管理隊伍的結構，提高推進體育行政部門的管理水平和工作績效。素質(zhì)的提高是一個動態(tài)過程，管理人員要與時俱進不斷提高自己的各種素質(zhì)，使之系統(tǒng)化、科學化。

4 結語

競技體育的行政化是管理體制改革不到位、政治改革與行政體制改革錯位形成的一種非常態(tài)的畸形現(xiàn)象。競技體育的“行政化”傾向抑制了社會參與競技體育的熱情，滋生行政和經(jīng)濟上的腐敗，使競技體育的發(fā)展在桎梏中裹足不前。要構建和諧發(fā)展的中國競技體育，就要去除“行政化”傾向，使競技體育成為社會的體育、全民的體育。對競技體育的改革，有些人認為讓協(xié)會“去行政化”，改變舉國體制的地位，將必然影響競技運動的成績。但從競技體育的長遠發(fā)展考慮，即使放棄一段時間的運動成績，作為教練員和運動員應該、也必然會找到適應的辦法和途徑，再次創(chuàng)造優(yōu)異的運動成績。

當前許多國家都意識到舉國體制在培養(yǎng)優(yōu)秀運動員，提高競技運動水平上發(fā)揮著積極作用，是一種高效率的體制，俄羅斯、德國和法國，還有日本、韓國、西班牙、澳大利亞等國家也都在加大國家對競技體育的投入和管理，以期在未來的體育競爭奪取勝利［9］178。試想，我國仍維持現(xiàn)有的管理體制，而其它國家紛紛效仿，那么我國競技體育的舉國體制的優(yōu)越性是否還存在呢?其實，只是我們比其它國家對舉國體制認識和利用更早，打了一個“時間差”而已。認識到“行政化”的危害，去除競技體育的行政羈絆，是競技體育健康、持續(xù)發(fā)展的有效途徑。

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