新形勢(shì)下的上海居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系研究

張憲英

老齡化與養(yǎng)老問題是目前我國(guó)各地，尤其上海等大城市所面對(duì)的重要人口與社會(huì)問題之一。生育政策實(shí)行至今，在人口數(shù)量控制與穩(wěn)定方面成績(jī)顯著，但同時(shí)也推漲了人口老齡化的高潮，促使家庭規(guī)模向小型化與核心化發(fā)展，將老齡化與空巢化提前、放大。數(shù)以萬計(jì)計(jì)生家庭的養(yǎng)老功能不斷弱化，社會(huì)養(yǎng)老需求與難度不斷增加，計(jì)生家庭的養(yǎng)老問題已日益升溫。在此背景下，探索上海市居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系在應(yīng)對(duì)人口老齡化中的應(yīng)用，具有重要實(shí)踐意義。

一、 上海人口老齡化新形勢(shì)及趨勢(shì)預(yù)測(cè)

（一） 上海市人口老齡化現(xiàn)狀

1.老齡化程度急劇上升

據(jù)上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，上海市60歲及以上戶籍老年人口347.76萬人，占總?cè)丝诘?4.5%；65歲及以上老年人口235.22萬人，占總?cè)丝诘?6.6%。另外，80歲及以上老年人口62.92萬人；100歲及以上老年人1156人。

戶籍人口老齡化發(fā)展迅速。2011年，65歲及以上戶籍老年人口人數(shù)較2010年增長(zhǎng)3.9%；2001-2011年間，共增加42.70萬人，增長(zhǎng)22.2%，年均增長(zhǎng)率為2.0%。如圖1。

大量外來人口涌入，對(duì)上海市的老齡化起到了顯著的稀釋作用，使得2000-2010年間上海市常住人口中60歲及以上老年人口比重不升反降，65歲及以上老年人口比重基本持平。然而需要注意的是，近年來外來老年人口數(shù)量同樣呈現(xiàn)出急劇增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)?！傲铡睌?shù)據(jù)顯示，2010年上海市65歲及以上外來人口為11.36萬人，較2000年“五普”增加7.26萬人，增長(zhǎng)177.1%，年均增長(zhǎng)率達(dá)到10.7%，明顯超過同期外來人口年均增長(zhǎng)率（8.8%）。外來老年人口的急劇增加，對(duì)上海市養(yǎng)老公共服務(wù)供給增加了新的需求，對(duì)于外來人口對(duì)上海人口老齡化的稀釋作用也打了一個(gè)折扣，而這個(gè)折扣正成增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。

2.中心城區(qū)人口老齡化程度高

從空間分布看，上海市中心城區(qū)人口老齡化程度高于郊區(qū)。如圖2，2011年各區(qū)縣65歲及以上戶籍老年人口占戶籍總?cè)丝诒戎仂o安、徐匯、虹口、黃浦、浦東新區(qū)等明顯高于松江、金山、閔行、寶山等區(qū)，其中靜安區(qū)高達(dá)19.2%。但是，遠(yuǎn)郊的崇明區(qū)戶籍人口老齡化程度嚴(yán)重，65歲及以上者比重高達(dá)19.2%，與靜安相當(dāng)。

3.“純老家庭”老年人數(shù)和獨(dú)居老年人數(shù)急劇增加

一方面，“純老家庭”老年人數(shù)不斷增加，郊區(qū)增長(zhǎng)尤為明顯。據(jù)歷年上海市老年人口和老齡事業(yè)監(jiān)測(cè)統(tǒng)計(jì)信息，2010年末上海市戶籍“純老家庭”老年人總數(shù)94.56萬人，比2006年增加15.84萬人，增長(zhǎng)20.1%，年均增長(zhǎng)率為4.7%。并且，郊區(qū)“純老家庭”老年人數(shù)增長(zhǎng)明顯高于市區(qū)，如寶山區(qū)、青浦區(qū)、浦東新區(qū)在2006-2010年間，分別增長(zhǎng)116.1%、79.5%、44.3%；而中心城區(qū)的原盧灣區(qū)、黃浦區(qū)、靜安區(qū)等則增長(zhǎng)緩慢，原盧灣區(qū)甚至呈現(xiàn)-11.6%的負(fù)增長(zhǎng)。

另一方面，獨(dú)居老人數(shù)量增長(zhǎng)迅速。2011年末，戶籍單身獨(dú)居老人22.36萬人，較2010年末增加3.04萬人，增長(zhǎng)15.7%；較2006年末增加5.12萬人，增長(zhǎng)29.7%。“純老家庭”老年人數(shù)與獨(dú)居老人數(shù)量的快速增長(zhǎng)，對(duì)于上海市傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老模式提出巨大挑戰(zhàn)，同時(shí)對(duì)于近年來構(gòu)建的“9073”養(yǎng)老格局也提出質(zhì)疑。

（二） 上海市人口老齡化趨勢(shì)預(yù)測(cè)

1.計(jì)生家庭老年人口將成為老年人口的主要構(gòu)成

目前，第一批計(jì)生父母正處于準(zhǔn)老年階段。據(jù)預(yù)測(cè)，從2013年起，上海新增老年人口中80%以上將為獨(dú)生子女父母，上海人口老齡化將呈現(xiàn)出獨(dú)生子女父母老齡化的新趨勢(shì)。同時(shí)，隨著獨(dú)生子女結(jié)婚生子、人口流轉(zhuǎn)和遷移加劇，以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件和居住條件改善，計(jì)生空巢老年家庭將大量增加。

2.未來若干年上海市老齡化系數(shù)將繼續(xù)上升并達(dá)到高峰

未來若干年內(nèi)上海市人口老齡化與高齡化將繼續(xù)快速加劇，這已經(jīng)成為社會(huì)各界不同學(xué)者共同的認(rèn)識(shí)。據(jù)相關(guān)預(yù)測(cè)研究，在一定的省際凈遷移人數(shù)序列和生育率方案（2011-2014年、2015-2020年、2021-2024年、2025-2030年、2031-2034年、2035-2040年、2041-2050年生育率分別為1.00、1.05、1.10、1.15、1.20、1.25、1.25）約束下，老齡化系數(shù)（65歲及以上）將在2032年65歲及以上老年人口峰值為306.65萬人。

二、 新形勢(shì)下上海人口老齡化過程中所面臨的問題

（一） 獨(dú)生子女父母養(yǎng)老問題突出

獨(dú)生子女家庭一方面抗風(fēng)險(xiǎn)能力較低，獨(dú)生子女方面一旦遭遇意外，其家庭往往瞬間轉(zhuǎn)化為“殘缺家庭”和“悲苦家庭”。同時(shí)，“4-2-1”結(jié)構(gòu)計(jì)生家庭勞動(dòng)力缺乏，家庭養(yǎng)老能力較弱。隨著第一代獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年，其養(yǎng)老問題將越發(fā)突出。一是獨(dú)生子女傷殘死亡家庭老年父母的養(yǎng)老問題突出。最近，失獨(dú)家庭的養(yǎng)老問題伴隨著一組名為《活著》的圖片在網(wǎng)絡(luò)上掀起重重波浪。據(jù)傳，目前全國(guó)有超過百萬個(gè)失獨(dú)家庭，而在老齡化程度顯著高于全國(guó)水平的上海，失獨(dú)家庭的養(yǎng)老問題顯得更加緊迫。二是整體文化程度相對(duì)較高、經(jīng)濟(jì)條件相對(duì)較好的獨(dú)生子女老年父母日益增長(zhǎng)的個(gè)性化、享受型養(yǎng)老服務(wù)需求與“4-2-1”結(jié)構(gòu)計(jì)生家庭養(yǎng)老能力缺陷之間的矛盾日益突出。如何滿足獨(dú)生子女父母日益增長(zhǎng)的多元化養(yǎng)老服務(wù)需求，成為目前亟需研究的重要問題之一。

對(duì)計(jì)生家庭尤其計(jì)生特殊困難家庭的非普惠性養(yǎng)老支持，目前以人口計(jì)生部門為主，制定并實(shí)施了系列救助保障政策，總體來說雪中送炭的居多，錦上添花的偏少。

（二） 養(yǎng)老公共服務(wù)體系亟待進(jìn)一步完善

越來越多的獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年、計(jì)生家庭養(yǎng)老能力較弱、養(yǎng)老需求日益多元化等，所有這些都意味著對(duì)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)需求的增加，對(duì)公共養(yǎng)老服務(wù)體系的依賴。由此，居家養(yǎng)老將成為有效的應(yīng)對(duì)辦法。

對(duì)此，上海市在“十一五”期間在基于對(duì)當(dāng)時(shí)養(yǎng)老需求充分調(diào)查的基礎(chǔ)上，提出了“9073”養(yǎng)老服務(wù)格局，在居家養(yǎng)老實(shí)踐方面邁出了很大一步。據(jù)上海市老齡科學(xué)研究中心數(shù)據(jù)，截至2011年底，全市有老年日間服務(wù)機(jī)構(gòu)共計(jì)326家，社區(qū)助老服務(wù)社233個(gè)，社區(qū)老年人助餐服務(wù)點(diǎn)450個(gè)，老年活動(dòng)室5912家。然而，與全市龐大的、并且仍在快速增長(zhǎng)的老年人口數(shù)量相比，目前的養(yǎng)老公共服務(wù)體系亟待進(jìn)一步的完善和擴(kuò)展。

一是養(yǎng)老公共服務(wù)供給的體系有待加強(qiáng)。從目前的養(yǎng)老服務(wù)供給看，主要是政府相關(guān)部門在做基本養(yǎng)老服務(wù)工作，市場(chǎng)的介入相對(duì)不多，即便從家政方面有所介入，也較為凌亂且存在較大問題。此外，志愿者、社工等社團(tuán)組織在養(yǎng)老服務(wù)供給中尚處于勢(shì)單力薄的狀態(tài)，沒有真正發(fā)揮其力量。因此，必須打破以往養(yǎng)老公共服務(wù)由政府單一供給的局面，同時(shí)引入、激發(fā)并利用好市場(chǎng)、社工等社會(huì)組織力量，建立全方位、多層次、高效率的養(yǎng)老公共服務(wù)體系。

二是市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量和數(shù)量有待加強(qiáng)。目前上海相當(dāng)部分老年人口經(jīng)濟(jì)狀況相對(duì)較好，對(duì)市場(chǎng)養(yǎng)老服務(wù)具有一定的購(gòu)買能力，但卻苦于市場(chǎng)不成熟，有錢買不到理想的服務(wù)。據(jù)不少老年家庭反應(yīng)，想從家政市場(chǎng)聘請(qǐng)一個(gè)能在服務(wù)上保質(zhì)保量同時(shí)又能長(zhǎng)期穩(wěn)定的家政保姆或鐘點(diǎn)工并不容易。不同的老年人群具有不同的需求特征，每一個(gè)老年人都有其極為穩(wěn)定的生活習(xí)慣，家政保姆的不穩(wěn)定性對(duì)老年人養(yǎng)老生活質(zhì)量往往會(huì)產(chǎn)生沖擊；同時(shí)入戶家政保姆需要直接介入老人家庭和生活，直接關(guān)系到老人的財(cái)產(chǎn)和個(gè)人安全，沒有有效監(jiān)管和標(biāo)準(zhǔn)的家政服務(wù)使得老年人的養(yǎng)老生活安全感大打折扣。

三是養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍的數(shù)量與質(zhì)量均有待提升。全市養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍狀況，不論隊(duì)伍數(shù)量還是質(zhì)量，急需加強(qiáng)建設(shè)的壓力很大。目前養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍大多為非正規(guī)就業(yè)，外來人員占絕大部分，流動(dòng)性大，技能較低，年齡相對(duì)較大，從而薪酬水平也較低。在薪酬低、社會(huì)認(rèn)同低等因素作用下，素質(zhì)相對(duì)較高的人員均無意在此行業(yè)駐留，逆向選擇下迫使行業(yè)進(jìn)入門檻降低，導(dǎo)致進(jìn)入該行業(yè)的人員只能是整體素質(zhì)相對(duì)較低、穩(wěn)定性較差者，如此形成惡性循環(huán)。同時(shí)受近年來養(yǎng)老服務(wù)需求上升、外來人口返鄉(xiāng)、部分服務(wù)人員因年齡增大而退出行業(yè)等因素的共同作用，養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍甚至出現(xiàn)萎縮的現(xiàn)象，養(yǎng)老服務(wù)供給后繼無力。

三、 居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系建設(shè)是應(yīng)對(duì)人口老齡化的重要舉措

（一） 對(duì)于居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系的解讀

目前，我國(guó)政學(xué)界對(duì)于“社區(qū)居家養(yǎng)老是獨(dú)生子女父母最為主要的養(yǎng)老模式”的觀點(diǎn)基本達(dá)到共識(shí)，但對(duì)于居家養(yǎng)老的概念解讀目前尚未統(tǒng)一。本文認(rèn)為，居家養(yǎng)老至少不能簡(jiǎn)單依照“9073”養(yǎng)老格局來理解。“9073”養(yǎng)老格局是“十一五”初期上海市基于相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)提出的。當(dāng)時(shí)的調(diào)查顯示，90%的老年人能夠?qū)崿F(xiàn)居家自我照料，7%的老人因生活困難、無法自理，需要托底保障，還有3%的老人愿意進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，接受照顧。由此，這里的“7”所表示的居家養(yǎng)老人群主要指養(yǎng)老過程中獲得了由政府出資購(gòu)買的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的老年人群，其所提供的服務(wù)含有一定程度的兜底性質(zhì)，而這也正是上?！?073”養(yǎng)老格局構(gòu)建過程中的實(shí)際操作辦法。

但是，近年來上海市養(yǎng)老需求不斷變化，最初設(shè)計(jì)“9073”養(yǎng)老格局的基礎(chǔ)已經(jīng)有所變化。主要表現(xiàn)在，大量的獨(dú)生子女父母進(jìn)入老年，空巢家庭、純老家庭、獨(dú)居老人數(shù)量急劇增加，其中絕大部分雖然能夠?qū)崿F(xiàn)居家自我照料，但是對(duì)于自費(fèi)性社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)需求和多元化居家養(yǎng)老服務(wù)需求正迅速膨脹。因此，本文認(rèn)為，對(duì)于“居家養(yǎng)老”概念的解讀有待更新，將其理解為目前“9073”格局中的家庭養(yǎng)老（“90”）與居家養(yǎng)老（“7”）的有機(jī)融合更為恰當(dāng)。只有這樣才能有力促進(jìn)居家養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展，滿足面向市場(chǎng)的對(duì)居家養(yǎng)老服務(wù)的有效需求，高效應(yīng)對(duì)上海市人口老齡化浪潮。

基于此，本文所指居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系，是以政府、市場(chǎng)和社團(tuán)組織等為服務(wù)供給主體，政府提供托底性養(yǎng)老服務(wù)，市場(chǎng)提供全方位、個(gè)性化養(yǎng)老服務(wù)，社團(tuán)組織提供補(bǔ)充性養(yǎng)老服務(wù)的社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)與支持體系。政府在其中并不再純粹充當(dāng)直接或主要提供服務(wù)的角色，而更多的是發(fā)揮托底、橋梁和監(jiān)管的作用。

（二） 居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系構(gòu)建

構(gòu)建居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系，需要建立并推進(jìn)以老年人群養(yǎng)老需求為導(dǎo)向，以政府供給為托底、市場(chǎng)供給為主體、家庭供給為支撐，志愿者和社工等社團(tuán)組織供給為補(bǔ)充的全方位、全標(biāo)準(zhǔn)、全人群，且向計(jì)生家庭逐步傾斜的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)支持體系。如圖所示。

政府是社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)支持體系建立健全并健康運(yùn)行的關(guān)鍵角色。在居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系中，政府、市場(chǎng)、社團(tuán)組織都是重要的供給主體，但政府在其中主要扮演托底與掌舵的角色。首先，需要對(duì)老年人群的最基本的養(yǎng)老需求托底，保證養(yǎng)老不可或缺的最基本的養(yǎng)老服務(wù)供給，這需要有良好的財(cái)政保障，確保基本養(yǎng)老服務(wù)供給穩(wěn)定、完整、連續(xù)。其次，考慮到計(jì)生家庭抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱的缺點(diǎn)，需要設(shè)立面向全老年人口的應(yīng)急養(yǎng)老基金，以備為遭遇風(fēng)險(xiǎn)的家庭設(shè)定保障，令即將步入老年的獨(dú)生子女父母定心。第三，需要在老年人群與市場(chǎng)之間搭建橋梁與平臺(tái)，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)的健康、快速發(fā)展；加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)市場(chǎng)提供養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量、價(jià)格、市場(chǎng)秩序，以及雙方的權(quán)益維護(hù)等加以監(jiān)管，促使養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)真正往個(gè)性化服務(wù)、體系化供給方向健康發(fā)展。第四，需要支持和培育有關(guān)養(yǎng)老服務(wù)的社團(tuán)組織和社會(huì)團(tuán)體，并且確保此類團(tuán)體的獨(dú)立性和自治性，盡可能減少其行政性質(zhì)。

（三） 居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系的試點(diǎn)與推進(jìn)

目前上海市在社區(qū)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老等方面已經(jīng)積累了一定的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，但尚且缺乏系統(tǒng)性的試點(diǎn)與推廣。為從容應(yīng)對(duì)未來若干年后上海市的老齡化與高齡化高潮，本文所指居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系建設(shè)亟待科學(xué)合理的試點(diǎn)，在試點(diǎn)基礎(chǔ)上對(duì)其加以完善和改進(jìn)，進(jìn)而推廣到全市范圍。

例如，可以選擇正在進(jìn)行全國(guó)“老年友好型城區(qū)”試點(diǎn)創(chuàng)建的長(zhǎng)寧區(qū)，或全市人口老齡化最為嚴(yán)重的靜安區(qū)作為試點(diǎn)。首先，需要政府部門在現(xiàn)有工作的基礎(chǔ)上，查漏補(bǔ)缺，系統(tǒng)地加強(qiáng)對(duì)基本養(yǎng)老公共服務(wù)的托底，做好“積極老齡化”之“保障老齡化”的工作。其次，從目前老年人口對(duì)市場(chǎng)養(yǎng)老家政服務(wù)需求入手，設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)馁|(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，逐步扶持和培育養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)。第三，需要在居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系推進(jìn)過程中，充分考慮計(jì)生家庭養(yǎng)老的特殊需求，逐步向計(jì)生家庭傾斜，致力打造良好的計(jì)生家庭幸福養(yǎng)老機(jī)制。第四，應(yīng)對(duì)老齡化的本質(zhì)是應(yīng)對(duì)高齡化，在建設(shè)和推廣居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系的過程中，要對(duì)上海市高齡化趨勢(shì)有充分的研究，需要把握好低中齡老人以“老有所學(xué)、老有所為、老有所樂”為主，而高齡老人以“老有所養(yǎng)、老有所醫(yī)”為主的大致規(guī)律，在居家養(yǎng)老社區(qū)支持體系構(gòu)建中，對(duì)老齡化、高齡化、空巢化等適時(shí)做好準(zhǔn)備。

（作者單位：上海市人口與發(fā)展研究中心）