反瀆檢察工作弱化的原因透視及對(duì)策研究

丁雪輝 張立納 王金利

反瀆職侵權(quán)犯罪檢察工作中遇到的突出問題

瀆職侵權(quán)犯罪雖然具有極大的社會(huì)危害性，但實(shí)踐中，由于查處和預(yù)防工作中遇到諸多的問題，導(dǎo)致瀆職侵權(quán)犯罪發(fā)案雖多，但是真正立案查處的少，查處后犯罪嫌疑人受到刑罰懲罰的程度低，造成目前瀆職侵權(quán)犯罪風(fēng)險(xiǎn)低、代價(jià)低，發(fā)案率高。我們綜合實(shí)踐工作，發(fā)現(xiàn)在查處和預(yù)防瀆職侵權(quán)犯罪案件遇到的突出問題主要有以下方面：

（一）偵查工作中遇到的困難

1.案件線索匱乏，案源渠道單一

案源是開展偵查活動(dòng)的起因和依據(jù)。瀆職侵權(quán)案件線索來(lái)源渠道有兩種，即干警自摸線索和群眾舉報(bào)線索，從濟(jì)南市某區(qū)院和青島市某區(qū)院近幾年來(lái)的瀆職侵權(quán)案件的查處情況來(lái)看，來(lái)自群眾舉報(bào)的線索，多因該類線索的舉報(bào)者往往是案件的當(dāng)事一方，對(duì)舉報(bào)反映的問題存在隨意夸大傾向，因此初查后成案率一般較低。而對(duì)于干警自摸出的線索又很少，只有一些造成了嚴(yán)重的后果，達(dá)到立案標(biāo)準(zhǔn)的瀆職侵權(quán)案件，初查后基本上均能成案。但是，此類性質(zhì)的案件畢竟太少，所以瀆職侵權(quán)案件的查辦一直徘徊在低谷，出現(xiàn)等米下鍋、等案上門的局面。

2.辦案力量薄弱、裝備落后，不能適應(yīng)查辦重大復(fù)雜案件工作的需要

瀆職侵權(quán)犯罪案件牽涉面廣，作案手段和犯罪方法日趨現(xiàn)代化、專業(yè)化和智能化，大量的內(nèi)查外調(diào)工作使得該類案件的查辦需要投入大量的人力物力。作為基層檢察院，偵查力量薄弱、裝備落后、經(jīng)費(fèi)不足，許多手段設(shè)備跟不上去，給偵查工作帶來(lái)許多困難，無(wú)法保證對(duì)職務(wù)犯罪分子及時(shí)從嚴(yán)從重懲處，從快從細(xì)查處。

3.外部阻力大，初查困難

這主要是因?yàn)橐恍﹩挝慌c少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)同志對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪的社會(huì)危害性認(rèn)識(shí)不足，對(duì)檢察機(jī)關(guān)查辦這類案件缺乏理解、不夠支持，不愿把本單位和本系統(tǒng)發(fā)生的瀆職侵權(quán)犯罪案件移送檢察機(jī)關(guān)依法查處，阻撓辦案，社會(huì)群眾對(duì)反瀆工作了解不多，自覺參與意識(shí)不強(qiáng)。

4.處刑輕緩，撤案率高，辦案的法律效果和社會(huì)效果未能得到很好體現(xiàn)

在濟(jì)南市某區(qū)院四年來(lái)立案?jìng)刹榈?2案22人中，移送審查起訴后，兩案2人被作出不起訴決定，不起訴率為16.67%；向法院提起公訴10案20人，其中被判處緩刑2案2 人，判處免予刑事處罰8案18人，免刑比率高達(dá)80%，沒有實(shí)體刑判決。由于處刑較輕，撤案率高，在一定程度上降低了辦理瀆職侵權(quán)犯罪案件的法律效果和社會(huì)效果，相應(yīng)地造成瀆檢工作知名度不高、威懾力小，也影響了群眾的舉報(bào)熱情。

（二）預(yù)防工作中遇到的問題

1.對(duì)預(yù)防瀆職侵權(quán)類職務(wù)犯罪工作認(rèn)識(shí)不足

一方面，在不少地方和部門，包括領(lǐng)導(dǎo)干部，不能正確理解經(jīng)濟(jì)建設(shè)、穩(wěn)定大局和黨風(fēng)、廉政建設(shè)的關(guān)系。在實(shí)際工作中，重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，輕思想建設(shè)，對(duì)職務(wù)犯罪預(yù)防工作的必要性、重要性和有效性沒有充分的認(rèn)識(shí)，預(yù)防職務(wù)犯罪沒有也不可能起到怎么樣的作用，所以沒有必要搞職務(wù)犯罪的預(yù)防工作；另一方面，由于整個(gè)檢察系統(tǒng)查辦職務(wù)犯罪的工作重心更多的放在貪污賄賂類犯罪上，職務(wù)犯罪預(yù)防工作也更側(cè)重于針對(duì)貪污、受賄、挪用公款等謀利型犯罪展開。預(yù)防部門對(duì)瀆職類犯罪的預(yù)防工作重視不夠，使該項(xiàng)工作成為整個(gè)預(yù)防體系的短板和薄弱環(huán)節(jié)。

2.開展預(yù)防工作的法律依據(jù)不足

目前，檢察機(jī)關(guān)開展職務(wù)犯罪預(yù)防沒有具體的法律依據(jù)，只是以中央領(lǐng)導(dǎo)的有關(guān)講話、中央的有關(guān)文件和上級(jí)院下發(fā)的通知精神來(lái)開展工作，致使預(yù)防工作有很大的人為性和隨意性。檢察機(jī)關(guān)在實(shí)際操作中，只能靠當(dāng)?shù)攸h政部門的重視與支持，各單位的協(xié)調(diào)來(lái)開展工作。在有些地方，黨委、政府的主要負(fù)責(zé)人予以重視、支持，則預(yù)防工作能有效地開展，如地方黨委、政府不重視、支持，則預(yù)防工作很難推進(jìn)。究其原因，關(guān)鍵還是在于國(guó)家尚未制定一部具有權(quán)威性的預(yù)防職務(wù)犯罪的法律，以明確有關(guān)機(jī)關(guān)、部門以及相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的權(quán)利、義務(wù)，從而通過國(guó)家的強(qiáng)制力推動(dòng)預(yù)防工作。目前，除了少數(shù)地方由人大通過相關(guān)預(yù)防條例并頒布實(shí)施外，國(guó)家至今沒有一部統(tǒng)一的職務(wù)犯罪預(yù)防法。由于缺少相關(guān)法律（法規(guī)）的強(qiáng)制推進(jìn)，故在一些地方使預(yù)防職務(wù)犯罪工作陷入難以開展、收效甚微的困境，有的部門對(duì)檢察機(jī)關(guān)預(yù)防工作不支持、不配合，常常使預(yù)防工作處于十分尷尬的地步，有時(shí)甚至成了檢察機(jī)關(guān)一廂情愿、獨(dú)家操作，致使某些領(lǐng)域至今還是預(yù)防工作的“死角”。

3.打擊與預(yù)防脫節(jié)

目前，衡量檢察機(jī)關(guān)工作業(yè)績(jī)，主要還是看辦案這個(gè)“硬指標(biāo)”，預(yù)防工作僅僅是一種“軟任務(wù)”，沒有被擺上重要位置。個(gè)別同志認(rèn)為，職務(wù)犯罪預(yù)防工作是專職預(yù)防部門的事，與其他業(yè)務(wù)部門無(wú)關(guān)，出現(xiàn)了預(yù)防部門一家唱“獨(dú)角戲”的傾向。

4.預(yù)防人員的素質(zhì)能力不適應(yīng)工作發(fā)展需要

預(yù)防工作真正開展起來(lái)，所涉及的領(lǐng)域方方面面，用到的專業(yè)知識(shí)也很多，如在工程項(xiàng)目招標(biāo)中，就可能涉及工程造價(jià)、工程驗(yàn)收等相關(guān)領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)，要求預(yù)防人員具備較全面的知識(shí)結(jié)構(gòu)。目前，絕大部分檢察院設(shè)置了預(yù)防機(jī)構(gòu)，配備了專門的人員開展預(yù)防工作，但人員少，專業(yè)單一，懂得有關(guān)部門和領(lǐng)域?qū)I(yè)知識(shí)方面的人才更是微乎其微，造成開展預(yù)防工作浮于表面，缺乏針對(duì)性，從而嚴(yán)重制約了預(yù)防工作向?qū)I(yè)化、規(guī)范化和社會(huì)化方向的縱深發(fā)展。

5.預(yù)防手段單一，預(yù)防效果不明顯

預(yù)防措施的不完善。當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防措施僅限于開座談會(huì)、舉辦法制講座、發(fā)送檢察建議等幾種形式，總的來(lái)說(shuō)，都沒有離開“宣傳”這一基本的手段，而這種手段導(dǎo)致受眾被動(dòng)的接受信息，可以接受也可以不接受，沒有必要的約束性。造成目前有的工作也做了，也采取了不少措施，但收獲怎樣，有沒有成效，不得而知。從長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)踐看，預(yù)防效果并不明顯。

強(qiáng)化反瀆職侵權(quán)檢察工作的幾點(diǎn)對(duì)策

（一）加強(qiáng)對(duì)干警的教育，把瀆職侵權(quán)檢察工作擺上重要位置

做好對(duì)干警思想教育、宗旨教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)。引導(dǎo)檢察干警從維護(hù)黨群關(guān)系、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)國(guó)家政權(quán)建設(shè)的高度認(rèn)識(shí)瀆職侵權(quán)檢察工作的重要作用，注重解決干警的精神狀態(tài)問題，清除各種思想顧慮，認(rèn)清肩負(fù)的責(zé)任，增強(qiáng)開展工作的堅(jiān)定性和主動(dòng)性。

（二）強(qiáng)化案件管理，提高辦案質(zhì)量

反瀆干警不僅要不斷提高業(yè)務(wù)素質(zhì)，經(jīng)常更新自己的知識(shí)體系；而且要多思考，尤其是在立案之前多思考，不要為立案而立案，立案是為起訴、甚至判決的必要基礎(chǔ)。在立案之前，拿到線索時(shí)就開始考慮，犯罪主體是否適格，其次是瀆職行為造成的危害后果是否達(dá)到法律規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，最后還要考慮危害后果與瀆職行為之間是否存在因果關(guān)系。上述三步考慮之后，根據(jù)所掌握的線索、初查情況，在立案前寫審查報(bào)告時(shí)，按照公訴部門的審查報(bào)告標(biāo)準(zhǔn)來(lái)寫，尤其是在認(rèn)定被查對(duì)象涉嫌的主要問題時(shí)，要按照起訴書認(rèn)定事實(shí)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)寫。對(duì)于可能出現(xiàn)的分歧問題，應(yīng)當(dāng)報(bào)請(qǐng)檢察長(zhǎng)并在檢察長(zhǎng)的主持下與偵監(jiān)、公訴部門就該分歧問題進(jìn)行溝通與協(xié)調(diào)，最終達(dá)成共識(shí)。過硬的業(yè)務(wù)素質(zhì)再加上嚴(yán)格的要求，必然得出高質(zhì)量的案件。這樣的案件立案時(shí)就達(dá)到了偵結(jié)、甚至起訴的標(biāo)準(zhǔn)，在以后的訴訟過程中也就必然減少分歧現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（三）轉(zhuǎn)變執(zhí)法觀念，完善打防結(jié)合機(jī)制

只有堅(jiān)持打防并舉，標(biāo)本兼治的方針，才能充分發(fā)揮反腐敗斗爭(zhēng)的整體功效，達(dá)到從根本上遏制和減少職務(wù)犯罪的發(fā)生。打擊是治標(biāo)，是預(yù)防的前提和基礎(chǔ)；預(yù)防是治本，是打擊的深化和發(fā)展。我們重視和強(qiáng)調(diào)職務(wù)犯罪預(yù)防工作不僅不是輕視打擊懲治手段，恰恰相反是為了延伸、完善檢察職能，使打擊和預(yù)防相輔相成，相互促進(jìn)，相得益彰，充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在反腐敗斗爭(zhēng)中的職能作用和專業(yè)優(yōu)勢(shì)。因此，在探索建立職務(wù)犯罪預(yù)防工作機(jī)制中，要正確處理打擊與預(yù)防的辯證關(guān)系，注意研究、摸索打防結(jié)合、打擊預(yù)防一體化、辦案預(yù)防一崗雙責(zé)的做法和經(jīng)驗(yàn)，使檢察機(jī)關(guān)的專門預(yù)防工作取得良好的效果。一些主要業(yè)務(wù)部門，尤其是辦案部門都具有不可替代的預(yù)防職能和優(yōu)勢(shì)，要克服單純業(yè)務(wù)觀點(diǎn)，找準(zhǔn)本部門工作與職務(wù)犯罪預(yù)防工作的結(jié)合點(diǎn)、切入點(diǎn)，緊密結(jié)合查辦職務(wù)犯罪案件和各項(xiàng)檢察職能開展職務(wù)犯罪預(yù)防工作。預(yù)防部門也應(yīng)積極與辦案部門加強(qiáng)聯(lián)系和溝通，特別是要注意借助專業(yè)優(yōu)勢(shì)和與社會(huì)聯(lián)系緊密的便利條件，積極向辦案部門移送案件線索，從而形成反腐敗斗爭(zhēng)整體合力，對(duì)內(nèi)形成一盤棋，對(duì)外形成一個(gè)拳頭。

（四）努力增強(qiáng)預(yù)防工作實(shí)效

在開展充分調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，制定出一套可操作性強(qiáng)、行之有效的預(yù)防措施，堅(jiān)決糾正預(yù)防工作中存在的“花架子”現(xiàn)象。突出預(yù)防實(shí)效，檢察機(jī)關(guān)要注意調(diào)動(dòng)被預(yù)防單位的積極性，喚起他們開展預(yù)防工作的主體意識(shí)，發(fā)揮他們?cè)陬A(yù)防工作中的能動(dòng)作用，推動(dòng)他們主動(dòng)、自覺地建立起完善健全的內(nèi)部防范機(jī)制；要依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)和人大、政府支持，建立健全預(yù)防網(wǎng)絡(luò)和工作制度，把預(yù)防職務(wù)犯罪工作納入到地方工作的目標(biāo)管理責(zé)任制和有關(guān)檢查、考核、總結(jié)、評(píng)比之中，形成獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的激勵(lì)機(jī)制，使職務(wù)犯罪預(yù)防工作逐步成為社會(huì)各界的自覺行動(dòng)。

（五）強(qiáng)化司法協(xié)作，發(fā)揮懲治瀆職侵權(quán)犯罪工作的合力

強(qiáng)化司法協(xié)作，必須建立有效的案源收集機(jī)制，加強(qiáng)與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成懲治瀆職侵權(quán)犯罪工作的合力。一是瀆檢部門主動(dòng)與公安、法院、紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)、工商、稅務(wù)等執(zhí)法執(zhí)紀(jì)部門聯(lián)系、協(xié)調(diào)、溝通，并與之建立起有效的案件線索移送和信息反饋制度。二是加強(qiáng)與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的反貪、偵監(jiān)、公訴、控申舉報(bào)、民行等部門的協(xié)作，建立良好的溝通渠道，及時(shí)移送有價(jià)值的案件線索。三是加強(qiáng)與法院等司法機(jī)關(guān)的溝通與協(xié)調(diào)，在達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上，提高對(duì)瀆職侵權(quán)犯罪社會(huì)危害性認(rèn)識(shí)，進(jìn)而加大對(duì)此類犯罪的處罰力度。

總之，瀆職侵權(quán)犯罪的懲治工作正處在一個(gè)繼往開來(lái)的重要機(jī)遇期。只要我們努力使上述問題逐步解決，就會(huì)使瀆職侵權(quán)犯罪的懲治工作產(chǎn)生新的飛躍，為反腐敗斗爭(zhēng)的發(fā)展做出新的更大的貢獻(xiàn)。

（作者單位：山東省濟(jì)南市歷城區(qū)人民檢察院、青島大學(xué)國(guó)際商學(xué)院、中國(guó)工商銀行青島麥島支行）