成都市城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新研究

黃祖輝黃寶連，顧益康，王麗娟

（1.浙江大學(xué)中國(guó)農(nóng)村發(fā)展研究院，浙江杭州310029；2.浙江省農(nóng)業(yè)科學(xué)院，浙江杭州310021）

1 引言

20世紀(jì)80年代以來(lái)，中國(guó)確立了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為核心的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，在集體組織內(nèi)部實(shí)現(xiàn)了土地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離[1]，即農(nóng)地所有權(quán)歸“集體”、農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)歸農(nóng)戶所有的農(nóng)地“兩權(quán)”分離[2]。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，圍繞承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的有效流轉(zhuǎn)，各地在推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展中進(jìn)行了不少創(chuàng)新，初步形成了農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的農(nóng)地“三權(quán)”，即農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包經(jīng)營(yíng)權(quán)中分離出來(lái)并可以自由流轉(zhuǎn)的產(chǎn)權(quán)政策[2]。但是以資源轉(zhuǎn)讓權(quán)為基礎(chǔ)的農(nóng)村新產(chǎn)權(quán)制度尚未確立，尤其突出的是農(nóng)村土地制度滯后，既導(dǎo)致中心城區(qū)土地稀缺程度的提升，又使農(nóng)村地區(qū)普遍存在“空心村”等土地利用效率低下的現(xiàn)象[3]。

為突破上述難題，成都市先后于2003年提出以“三個(gè)集中”①“三個(gè)集中”：按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，推進(jìn)工業(yè)向園區(qū)集中，農(nóng)地向適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，農(nóng)民向城鎮(zhèn)和新農(nóng)村居住區(qū)集中，見《成都市工業(yè)發(fā)展布局規(guī)劃綱要（2003—2020）》（成委發(fā)〔2004〕11號(hào)）、《成都市公安局關(guān)于推行一元化戶籍管理制度實(shí)施意見》（成辦發(fā)〔2004〕63號(hào)）。為核心的推進(jìn)思路，作為全國(guó)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革配套試驗(yàn)區(qū)，又于2008年1月啟動(dòng)了以“還權(quán)賦能”②“還權(quán)賦能”：不但要把農(nóng)村集體土地的使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)還給農(nóng)民，而且要把由此派生出來(lái)的轉(zhuǎn)讓權(quán)，也還給農(nóng)民，賦予農(nóng)村產(chǎn)權(quán)以更為全面和多樣的內(nèi)涵，見《成都市委成都市人民政府關(guān)于關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)進(jìn)一步改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的意見（試行）》（成委發(fā)〔2008〕1號(hào)）。為核心的新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革，探索了一條“確權(quán)是基礎(chǔ)，流轉(zhuǎn)是核心，配套是保障”的改革之路[4-5]，全面突破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，城鄉(xiāng)收入差距比全國(guó)平均水平低1/3，是全國(guó)唯一在城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的同時(shí)，城鄉(xiāng)收入差距得到遏制并呈縮小趨勢(shì)的特大中心城市[6]。為及時(shí)了解成都市新一輪農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新的現(xiàn)狀及實(shí)效，探討深化農(nóng)村土地制度改革中需要重視的問題，筆者于2011年3—4月，組織一個(gè)4人調(diào)研小組，在成都市市委指導(dǎo)下，分別對(duì)市國(guó)土局、農(nóng)委、林業(yè)局等各權(quán)屬部門、溫江區(qū)永寧鎮(zhèn)、都江堰市天馬鎮(zhèn)、蒲江縣的壽安鎮(zhèn)等基層進(jìn)行了座談和訪談，著重分析成都市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和交易服務(wù)平臺(tái)運(yùn)行的基本情況、主要做法及取得成績(jī)，探討深化農(nóng)村土地制度改革中需要重視的問題。

2 成都市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)及服務(wù)平臺(tái)建設(shè)的現(xiàn)狀

2.1 不同類型農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)狀況

耕地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方面，截至2010年年底（下同），成都市實(shí)際流轉(zhuǎn)耕地面積236.3萬(wàn)畝，占耕地總面積的45.7%，高于全國(guó)流轉(zhuǎn)比率12.0%的33.7個(gè)百分點(diǎn)，處于發(fā)達(dá)地區(qū)流轉(zhuǎn)程度（表1），通過(guò)三級(jí)交易服務(wù)平臺(tái)約為42.5萬(wàn)畝，為流轉(zhuǎn)總量的18%[7]。在林地承包權(quán)流轉(zhuǎn)方面，成都市累計(jì)流轉(zhuǎn)3346宗，面積32.7萬(wàn)畝，占發(fā)證面積的9.1%，流轉(zhuǎn)金額余3億元；在集體建設(shè)用地（含宅基地）方面，通過(guò)成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地指標(biāo)2.6萬(wàn)畝和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)1.0萬(wàn)畝，成交額40.3億元。

2.2 土地流轉(zhuǎn)的特征

（1）從流轉(zhuǎn)區(qū)域看，地區(qū)間土地流轉(zhuǎn)速度和流轉(zhuǎn)價(jià)格差距較大。農(nóng)地流轉(zhuǎn)程度及價(jià)格與區(qū)位條件、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等存在高度的相關(guān)性。在溫江區(qū)、都江堰市等地區(qū)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)比例在60%以上，最高達(dá)到68%；流轉(zhuǎn)價(jià)格一般在1100—1400元/畝·年不等。地處偏遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢、區(qū)位條件不好的地區(qū)，土地流轉(zhuǎn)不僅較慢，而且流轉(zhuǎn)價(jià)格偏低。在浦江縣，土地流轉(zhuǎn)比例在10%左右；流轉(zhuǎn)價(jià)格一般價(jià)格在400—500元/畝·年。

（2）從流轉(zhuǎn)形式看，以租賃制為主，呈現(xiàn)多樣化。成都市農(nóng)地流轉(zhuǎn)中，租賃制依然為主導(dǎo)，占流轉(zhuǎn)總量的60%以上。同時(shí)出現(xiàn)多種土地流轉(zhuǎn)類型，比較典型的有土地量化入股制。另一種比較典型的是委托代耕制，即在保留原承包關(guān)系不變的前提下，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心統(tǒng)一代耕或重新發(fā)包給他人耕種。此外，還創(chuàng)建了“土地銀行”、“大園區(qū)+小業(yè)主”及“兩股一改”等新型流轉(zhuǎn)形式。

（3）從流轉(zhuǎn)方式看，農(nóng)戶自發(fā)性流轉(zhuǎn)比較活躍，通過(guò)正式交易服務(wù)平臺(tái)的較少。從初步統(tǒng)計(jì)來(lái)看，流轉(zhuǎn)主體之間私下流轉(zhuǎn)、通過(guò)村委會(huì)組織流轉(zhuǎn)或集體經(jīng)濟(jì)合作組織流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象比較普遍，約占流轉(zhuǎn)總量的82%，而通過(guò)政府搭建的市縣鄉(xiāng)“三級(jí)”交易服務(wù)平臺(tái)的流轉(zhuǎn)較少，入場(chǎng)交易率低，僅為18%。進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，通過(guò)政府交易服務(wù)平臺(tái)流轉(zhuǎn)的，行政主導(dǎo)統(tǒng)一發(fā)包又占56%。

表1 2009年全國(guó)及部分地區(qū)土地流轉(zhuǎn)統(tǒng)計(jì)表Tab.l Land circulation statistics in China in 2009

（4）從土地用途看，“非糧化”和“非農(nóng)化”現(xiàn)象顯著，并呈現(xiàn)加快之勢(shì)。整體上，成都市流轉(zhuǎn)出的土地主要用來(lái)發(fā)展林竹及中草藥、蔬菜、花卉、水果等高效農(nóng)業(yè)，其中，林竹及中草藥占23%，水果產(chǎn)業(yè)占18%，蔬菜、觀光農(nóng)業(yè)和花卉產(chǎn)業(yè)等合計(jì)占42%，糧油產(chǎn)業(yè)僅占17%。在雙流縣，有51.1%用于發(fā)展蔬菜、食用菌和水果產(chǎn)業(yè)等，有15.2%用于發(fā)展觀光農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游，僅有6%用于種植糧食作物。

（5）從經(jīng)營(yíng)主體看，外來(lái)業(yè)主介入土地流轉(zhuǎn)態(tài)勢(shì)明顯，流向農(nóng)業(yè)企業(yè)比較高。外來(lái)業(yè)主已成為土地流轉(zhuǎn)的主要受讓方，約占77%，本地企業(yè)或大戶僅占23%。從幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)增減變化情況統(tǒng)計(jì)表還顯示，約66.8%的農(nóng)地流向農(nóng)業(yè)企業(yè)。

（6）從流轉(zhuǎn)期限看，流轉(zhuǎn)期限比較長(zhǎng)，流轉(zhuǎn)價(jià)格缺乏彈性。從調(diào)研的縣市來(lái)看，土地流轉(zhuǎn)的期限在20年以上占64.7%，其中30年的占據(jù)絕大部分。另一方面，許多地方在轉(zhuǎn)讓、租賃土地時(shí)，合同中價(jià)格是一成不變的，確定了每年稻谷或黃谷數(shù)量，按當(dāng)年價(jià)格結(jié)算，低的為每年每畝600斤黃谷，高的為每年每畝1200斤稻谷。

2.3 土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺(tái)狀況

（1）政府搭建農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)。成都市成立了第一家市級(jí)農(nóng)村土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，目前已形成統(tǒng)一交易規(guī)則、統(tǒng)一交易鑒證、統(tǒng)一交易監(jiān)管、統(tǒng)一信息平臺(tái)、統(tǒng)一誠(chéng)信建設(shè)等“六統(tǒng)一”的市、縣、鄉(xiāng)“三級(jí)”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)體系。在隸屬關(guān)系上，成都市農(nóng)村土地承包流轉(zhuǎn)服務(wù)中心屬于市農(nóng)委，區(qū)（市）縣服務(wù)中心分別歸屬政府辦、農(nóng)發(fā)局、國(guó)土局或其他相關(guān)部門。

（2）村委會(huì)組織成立新型集體經(jīng)濟(jì)組織。新型集體經(jīng)濟(jì)組織是由村委會(huì)基層組織發(fā)起，以農(nóng)民土地使用權(quán)作價(jià)入股，按照農(nóng)戶自愿、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)原則，獲得土地出租和股權(quán)分紅收益的新型集體經(jīng)濟(jì)組織。龍華村以土地使用權(quán)入股，于2004年5月成立了全國(guó)首家“農(nóng)民股份合作社”，已形成了一套持續(xù)提高農(nóng)民收入確保分享土地未來(lái)增值收益的長(zhǎng)效機(jī)制：一是原有承包土地，采取入股的方式由合作社統(tǒng)一規(guī)劃為500畝一塊，以反租倒包的形式，向蔬菜和花卉大戶集中，確保農(nóng)戶每畝每年實(shí)現(xiàn)保底紅利1200元以上；二是股民人均10 m2商業(yè)鋪面，以自家經(jīng)營(yíng)或出租的形式，獲得固定收益；三是引進(jìn)產(chǎn)業(yè)為社員提供300個(gè)就業(yè)崗位；四是股份分紅。

（3）農(nóng)民自發(fā)組織成立土地股份合作社。新型的股份經(jīng)濟(jì)合作社中，通過(guò)對(duì)農(nóng)民土地進(jìn)行收集整理，招商引資，統(tǒng)一流轉(zhuǎn)農(nóng)民的土地，實(shí)現(xiàn)土地資源的合理配置、有效利用和規(guī)模經(jīng)營(yíng)，又可保障農(nóng)戶的合法權(quán)益和提高農(nóng)戶收入。溫江區(qū)永寧鎮(zhèn)“開元”合作社成立于2007年6月26日，率先以股份形式成立農(nóng)民專業(yè)經(jīng)濟(jì)合作社，在開元村社員大會(huì)討論并通過(guò)的“兩股一改”股份量化方案基礎(chǔ)上成立，其運(yùn)行模式如圖1所示。

（4）企業(yè)組建市場(chǎng)化運(yùn)作交易服務(wù)平臺(tái)。2008年成都市在全國(guó)率先建立了第一家企業(yè)化綜合性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所，即成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有限責(zé)任公司，在所屬14個(gè)區(qū)（市）縣設(shè)立分所，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)設(shè)立服務(wù)站，形成“三級(jí)”產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)體系。其主要業(yè)務(wù)為農(nóng)村林權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)、農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)以及投融資服務(wù)等項(xiàng)目的流轉(zhuǎn)提供專業(yè)服務(wù)，制定統(tǒng)一透明的交易服務(wù)流程。

3 成都市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度的創(chuàng)新及成效

為提高土地利用效率，更好地維護(hù)農(nóng)民利益，成都市實(shí)施了以促進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)為核心的全面確權(quán)頒證工程，設(shè)立耕地保護(hù)基金制度、建立交易服務(wù)平臺(tái)、以聯(lián)建促進(jìn)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)以及設(shè)立政府流轉(zhuǎn)擔(dān)保公司等系列制度創(chuàng)新，探索了一條特色鮮明的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革之路（圖2），收到良好的效果。

圖1 開元農(nóng)民股份合作社運(yùn)行模式Fig.1 Kaiyuan farmer cooperative shares operation pattern

圖2 成都市農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)創(chuàng)新實(shí)踐的概念模型Fig.2 The concept model of innovative land circulation practice in Chengdu City

3.1 確實(shí)權(quán)頒鐵證，夯實(shí)流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)

（1）實(shí)踐創(chuàng)新。以“尊重歷史、面對(duì)現(xiàn)實(shí)”為原則，成都市先易后難，分類依次進(jìn)行，制定相應(yīng)的具體確權(quán)辦法和指導(dǎo)意見①《關(guān)于成都市農(nóng)村承包地實(shí)測(cè)工作辦法》（成辦發(fā)〔2008〕85號(hào)）、《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（成國(guó)土資發(fā)〔2008〕124號(hào)）、《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法（試行）》（成農(nóng)發(fā)〔2008〕8號(hào)）。，直到全面確權(quán)。成都市首先對(duì)歷史遺留問題較少、又與農(nóng)戶利益高度相關(guān)的宅基地展開了確權(quán)，對(duì)于宅基地以外的鄉(xiāng)村企業(yè)、公益事業(yè)以及其他集體建設(shè)用地，分別利用第二次全國(guó)土地調(diào)查的結(jié)果，在明確各村莊用地總量后，扣去已確定的農(nóng)戶宅基地，再分類確認(rèn)這些集體建設(shè)用地的使用權(quán)。在具體實(shí)踐中創(chuàng)設(shè)了“村莊議事會(huì)”，自主協(xié)商解決糾紛制，以“確實(shí)權(quán)”的方式解決了人口變動(dòng)與土地承包關(guān)系之間的矛盾。

（2）基本成效。截至2010年10月31日，政府共投入1.5億元，共頒發(fā)各類產(chǎn)權(quán)證書共計(jì)569.6萬(wàn)本，確權(quán)頒證工作已基本完成。按大類分，共頒發(fā)《集體土地所有權(quán)證》3.34萬(wàn)本、《集體土地使用權(quán)證》（宅基地）165萬(wàn)本、《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》179.3萬(wàn)本、《林地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證》64.8萬(wàn)本，分別占到應(yīng)發(fā)總量的94.0%、96.0%、98.2%和97.9%。截至2009年底，全國(guó)集體林地確權(quán)率為64.7%，發(fā)證率51.2%，家庭承包率43.0%。

3.2 創(chuàng)設(shè)耕地保護(hù)基金，剝離土地保障功能

（1）實(shí)踐創(chuàng)新。為給承擔(dān)全局利益保護(hù)耕地的農(nóng)戶提供補(bǔ)償，保障城鄉(xiāng)一體化的順利進(jìn)行，成都市率先于全國(guó)建立由市、縣財(cái)力支持的耕地保護(hù)基金制度②《成都市人民政府關(guān)于（成都市耕地保護(hù)基金使用管理辦法（試行）》通知（成府發(fā)〔2008〕8號(hào)）、《成都市人民政府關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)改革完善農(nóng)村土地和房屋產(chǎn)權(quán)制度的指導(dǎo)意見》（成府發(fā)〔2008〕18號(hào)）。。耕地保護(hù)基金由市、縣兩級(jí)按50%比例共同籌集，專項(xiàng)用于實(shí)際承擔(dān)耕地保護(hù)義務(wù)的農(nóng)戶養(yǎng)老。資金主要來(lái)自市縣兩級(jí)政府的部分土地出讓收益、新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)和耕地占用稅，不足部分由市縣兩級(jí)財(cái)政兜底。

（2）基本成效。這種“城市反哺農(nóng)村”的分享機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了城市土地收益在城鄉(xiāng)和不同區(qū)（市）縣間的統(tǒng)籌使用，不但保護(hù)了耕地，還開啟了建立農(nóng)村社保體系的大門，具有深遠(yuǎn)的影響。截至2010年年末，全市耕地保護(hù)基金發(fā)放到農(nóng)戶21.4億元，涉及3萬(wàn)多個(gè)村民小組、176.6萬(wàn)戶農(nóng)戶。通過(guò)耕地保護(hù)基金管理系統(tǒng)將耕地基金發(fā)放數(shù)據(jù)移交成都農(nóng)商銀行，向區(qū)（市）縣下?lián)苜Y金19.79億元，其中發(fā)放到戶14.6億元，覆蓋耕地400余萬(wàn)畝，涉及31850個(gè)村組、171.24萬(wàn)戶，521.18萬(wàn)人。

3.3 創(chuàng)新產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)平臺(tái)，規(guī)范產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)

（1）實(shí)踐創(chuàng)新。2008年10月13日，成都農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所依托原成都聯(lián)合產(chǎn)權(quán)交易所成立，成為全國(guó)首家農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合性市場(chǎng)平臺(tái)，并構(gòu)建了市、縣、鄉(xiāng)“三級(jí)”農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)服務(wù)體系。為擴(kuò)大農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所的功能，滿足城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的需要，成都市國(guó)土資源局、市房管局、市林業(yè)園林局、市農(nóng)委下屬機(jī)構(gòu)分別按50%、25%、12.5%和12.5%的比例出資，按有限責(zé)任公司法律架構(gòu)，成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所有限責(zé)任公司。

（2）基本成效。截至2010年年底，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所完成農(nóng)村集體建設(shè)用地（含聯(lián)建）流轉(zhuǎn)10468宗，流轉(zhuǎn)金額148297.91萬(wàn)元；流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)15387宗，流轉(zhuǎn)金額50328.84萬(wàn)元；流轉(zhuǎn)林地1554宗，流轉(zhuǎn)金額26123.67萬(wàn)元；流轉(zhuǎn)農(nóng)村房屋（抵押）107宗，流轉(zhuǎn)金額2369萬(wàn)元；農(nóng)業(yè)類知識(shí)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓1宗，合同金額50萬(wàn)元。其余涉及林木所有權(quán)、精加工農(nóng)產(chǎn)品等4宗，合同金額7803萬(wàn)元。

3.4 建立財(cái)政擔(dān)保制度，規(guī)避流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)

（1）實(shí)踐創(chuàng)新。為徹底實(shí)現(xiàn)確權(quán)后的“賦能”，降低農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易雙方的政策風(fēng)險(xiǎn)以及導(dǎo)致金融機(jī)構(gòu)的政策風(fēng)險(xiǎn)，成都市多家國(guó)有投資公司共同出資成立了成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)擔(dān)保股份有限公司①《成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資總體方案》，《成都市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押融資管理辦法 (試行)》、《成都市農(nóng)村房屋抵押融資管理辦法（試行）》、《成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資管理辦法(試行)》。。在各區(qū)（市）縣，由地方政府主導(dǎo)，即主要由區(qū)（市）縣出資，農(nóng)發(fā)投公司部分入股組建，并按比例進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償，市場(chǎng)化運(yùn)作的信用擔(dān)保機(jī)構(gòu)。公司服務(wù)對(duì)象為產(chǎn)權(quán)清晰的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、具有法人資格的農(nóng)村企業(yè)（含鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、涉農(nóng)服務(wù)的其他企業(yè)）、農(nóng)民個(gè)人等項(xiàng)目實(shí)施主體。

（2）基本成效。公司自2008年5月成立以來(lái)，積極探索擴(kuò)大農(nóng)村有效擔(dān)保物范圍，完善服務(wù)機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村投融資方式，推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。截至2010年6月，已累計(jì)受理項(xiàng)目131個(gè)，在保項(xiàng)目31個(gè)，擔(dān)?？傤~達(dá)63670.2萬(wàn)元，項(xiàng)目總投資102136.72萬(wàn)元，引導(dǎo)社會(huì)資金38466.52萬(wàn)元，促成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)面積81192畝，辦理林權(quán)抵押貸款553宗，抵押面積16.1萬(wàn)畝，抵押貸款金額2.1億元。

3.5 首創(chuàng)聯(lián)建模式，促進(jìn)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)

（1）實(shí)踐創(chuàng)新。為最大限度地讓農(nóng)民分享未來(lái)的土地增值，成都通過(guò)土地整治和集中居住開展建設(shè)用地指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡指標(biāo)交易②《成都市人民政府關(guān)于完善土地交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合治理的意見（試行）》（成府發(fā)〔2010〕27號(hào)）、《成都市人民辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)市國(guó)土等部門關(guān)于完善土地交易制度促進(jìn)農(nóng)村土地綜合治理的意見（試行）的通知》（成辦發(fā)〔2010〕59號(hào)）。，并在全市范圍內(nèi)打通指標(biāo)交易，實(shí)現(xiàn)了集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)的資產(chǎn)化，農(nóng)民不斷分享經(jīng)濟(jì)集聚的收益，先后成功地創(chuàng)建了由社會(huì)資金實(shí)施的成都蛟龍工業(yè)港開發(fā)模式、村民自己整理土地掛牌招商流轉(zhuǎn)集體建設(shè)用地、房屋聯(lián)建間接實(shí)現(xiàn)宅基地流轉(zhuǎn)等土地流轉(zhuǎn)模式。

（2）基本成效。都江堰市天馬鎮(zhèn)金陵村二組村民，將自己整理出的34.04畝集體建設(shè)用地成功地在成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所以44.2萬(wàn)/畝的價(jià)格實(shí)現(xiàn)了流轉(zhuǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，成都4個(gè)重災(zāi)縣市區(qū)共有聯(lián)建項(xiàng)目1500余項(xiàng)，涉及農(nóng)戶3000余戶，流轉(zhuǎn)建設(shè)用地1000多畝，引入社會(huì)資金高達(dá)數(shù)十億元。

4 深化農(nóng)村土地制度改革需重視的幾個(gè)問題

成都市在遵循基本土地法規(guī)制度的前提下，成功地進(jìn)行了一系列制度創(chuàng)新，并取得了積極的效果。但是隨著改革的全面深入，既面臨一些地方層面難以克服的制度障礙，也存在一些政策之間連接性、操作性不強(qiáng)等非制度約束，使得改革效果與預(yù)期相比有一定差距。如在實(shí)際流轉(zhuǎn)中，地方政府主導(dǎo)現(xiàn)象嚴(yán)重，農(nóng)民利益受到一定程度的忽視；在“三個(gè)”集中與確權(quán)頒證兩個(gè)過(guò)程中，市縣兩級(jí)存在一定沖突；社會(huì)保障體系還未能覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū)，保障程度低；流轉(zhuǎn)方式及合同簽訂存在簡(jiǎn)單化現(xiàn)象，缺乏對(duì)交易雙方的有效約束監(jiān)督機(jī)制。在深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)制度改革過(guò)程中，需要重視解決好以下幾個(gè)問題。

4.1 加強(qiáng)耕地保護(hù)，保障農(nóng)民利益

在加強(qiáng)耕地保護(hù)方面，一是堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度；二是不斷完善成都市財(cái)政耕地保護(hù)基金制度，激勵(lì)耕地保護(hù)行為。在加強(qiáng)農(nóng)民權(quán)益保護(hù)方面，一是要突出地方政府服務(wù)職能，消除行政主導(dǎo)行為，健全村集體和農(nóng)民參與機(jī)制，讓村集體和農(nóng)民直接參與土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格形成中，依法維護(hù)和保護(hù)農(nóng)民主體參與地位；二是建立合理的土地流轉(zhuǎn)收益分享機(jī)制，切實(shí)維護(hù)好農(nóng)民經(jīng)濟(jì)利益，確保農(nóng)民分享土地未來(lái)增值收益。

4.2 拓展平臺(tái)涵義，完善交易服務(wù)

繼續(xù)引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)向規(guī)范化、法制化、程序化方向發(fā)展。一是要尊重農(nóng)民意愿和選擇，拓展對(duì)交易平臺(tái)涵義的認(rèn)識(shí)，即只要有協(xié)議的流轉(zhuǎn)均應(yīng)視為正式流轉(zhuǎn)，重視對(duì)大量村委會(huì)組織成立的新型集體經(jīng)濟(jì)組織、農(nóng)民自發(fā)組織成立的股份合作社等流轉(zhuǎn)平臺(tái)的服務(wù)、引導(dǎo)和保護(hù)；二是不斷完善現(xiàn)行的“三級(jí)”交易服務(wù)平臺(tái)體系的運(yùn)行機(jī)制，理順管理體系，消除行政主導(dǎo)，簡(jiǎn)化操作程序，減少交易要件，提高服務(wù)效率，加強(qiáng)信息共享。

4.3 培育農(nóng)業(yè)主體，加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展

為實(shí)現(xiàn)全域成都的理念，要制定區(qū)域科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略，加快落后地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)于農(nóng)業(yè)比重大、生態(tài)環(huán)境優(yōu)美的縣域，大力培養(yǎng)種植大戶，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，實(shí)施規(guī)?；?jīng)營(yíng)，加快土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)加快特色農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)發(fā)展，建設(shè)高效生態(tài)農(nóng)業(yè)與生態(tài)旅游業(yè)，在農(nóng)業(yè)中產(chǎn)生二三產(chǎn)業(yè)。

4.4 組建農(nóng)民合作社，創(chuàng)新雙層經(jīng)營(yíng)

在堅(jiān)持完善農(nóng)村基本土地制度下，通過(guò)鼓勵(lì)和支持土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有效流轉(zhuǎn)，按照現(xiàn)代公司治理結(jié)構(gòu)，建立新型農(nóng)民專業(yè)合作社，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶家庭田間生產(chǎn)管理，合作社統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的新型雙層經(jīng)營(yíng)制度。這樣既能保持農(nóng)業(yè)家庭經(jīng)營(yíng)的效率，又能彌補(bǔ)統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)的缺失，適應(yīng)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，是雙層經(jīng)營(yíng)多元化實(shí)現(xiàn)的新途徑,也有利于克服一味追求土地流轉(zhuǎn)而流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，從根本上維護(hù)農(nóng)民利益。

4.5 完善現(xiàn)行法律，統(tǒng)一土地市場(chǎng)

對(duì)憲法和土地管理法的修訂，從法律角度確認(rèn)集體土地使用、轉(zhuǎn)讓、租賃、抵押等全面權(quán)利的“同地同權(quán)”[4]，從國(guó)家層面上劃分公益和非公益土地用途的所有權(quán)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)城市土地所有權(quán)的多元化。對(duì)物權(quán)法的修訂應(yīng)賦予農(nóng)民土地承包權(quán)和宅基地使用權(quán)以抵押和繼承功能，以提高農(nóng)民融資能力，強(qiáng)化農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。對(duì)土地承包法和城市房地產(chǎn)管理的修訂，應(yīng)取消對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地和農(nóng)民土地承包權(quán)流轉(zhuǎn)的諸多限制，特別是取消商品住宅建設(shè)必須使用國(guó)有建設(shè)用地的規(guī)定，以促進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地和農(nóng)民土地承包權(quán)的流轉(zhuǎn)。另外，還應(yīng)取消農(nóng)民住宅禁止向城鎮(zhèn)居民出售的行政限制，依法保護(hù)農(nóng)民宅基地的用益物權(quán)。

（References）：

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［2］黃祖輝，王鵬.我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度的變遷歷史［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2009，（3）：1-4.

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［4］周其仁.土地制度改革的成都路徑［R］.成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展專題研究報(bào)告，2010：63-64.

［5］李秀中.成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)7年改革路［N］.第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)，2011-03-18.

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［7］成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革實(shí)驗(yàn)區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室.成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展總結(jié)報(bào)告［R］.2010：4-11.