云南省土地利用總體規(guī)劃耕地保有量指標(biāo)合理性分析

孫曉莉，趙俊三，吳曉偉，張雪嶺，張萬強(qiáng)

（1.云南國土資源職業(yè)學(xué)院，云南昆明650217；2.昆明理工大學(xué)國土資源工程學(xué)院，云南昆明650093；3.昆明云金地科技有限公司，云南昆明650106；4.云南省國土資源廳，云南昆明650224）

隨著云南省各級(jí)土地利用總體規(guī)劃（2006—2020年）的編制完成，土地利用總體規(guī)劃下達(dá)的耕地規(guī)劃指標(biāo)與耕地現(xiàn)狀之間的矛盾日益凸顯出來。已有部分地區(qū)反映上級(jí)規(guī)劃下達(dá)給本地區(qū)的耕地保有量指標(biāo)不盡合理，耕地保有量指標(biāo)的完成存在一定的困難。因此通過定量分析的方法研究全省耕地保有量指標(biāo)下達(dá)情況的合理性顯得尤為必要。目前，中國不少學(xué)者對(duì)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量及空間分布等問題進(jìn)行了探討和研究，主要包括耕地壓力指數(shù)與糧食生產(chǎn)安全[1-2]、耕地?cái)?shù)量變化及需求量預(yù)測[3]、耕地?cái)?shù)量占補(bǔ)平衡趨勢預(yù)測[4]、耕地保有量預(yù)測及指標(biāo)分解[5-6]、耕地?cái)?shù)量變化及對(duì)策研究[7]等，而針對(duì)土地利用總體規(guī)劃耕地保有量指標(biāo)下達(dá)是否合理的研究相對(duì)較少。

本文通過分析耕地規(guī)劃指標(biāo)可實(shí)現(xiàn)程度和耕地供需矛盾兩個(gè)方面以及二者之間的對(duì)比分析等來研究云南省土地利用總體規(guī)劃耕地保有量指標(biāo)下達(dá)的合理性并提出解決辦法，為行政管理提供一定的依據(jù)。

1 研究思路

本文分別從耕地保有量指標(biāo)可實(shí)現(xiàn)程度和耕地供需矛盾兩個(gè)方面及二者之間的對(duì)比分析來研究云南省耕地規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)的合理性。耕地規(guī)劃指標(biāo)可實(shí)現(xiàn)程度分析，主要依據(jù)各地區(qū)2009年耕地現(xiàn)狀和2020年耕地保有量指標(biāo)進(jìn)行數(shù)量和空間對(duì)比，得出各地區(qū)耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)，分析耕地規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)合理性；耕地供需矛盾分析，主要通過各地區(qū)耕地壓力指數(shù)的差異分析，判斷各地區(qū)耕地供需矛盾的強(qiáng)度，衡量耕地規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)的合理性；通過對(duì)比同一地區(qū)耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)和耕地壓力指數(shù)以及二者之間的差異，來分析耕地規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)合理性。最后通過綜合分析，判斷全省和不同地區(qū)耕地規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)是否合理，并提出建議。

2 研究理論與方法

2.1 耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)

耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)，指2009年耕地現(xiàn)狀面積與2020年耕地保有量指標(biāo)的比值，其值的大小在一定程度上反映了研究區(qū)域耕地保有量指標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)程度。

式1中，k為耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)；S現(xiàn)狀為2009年耕地現(xiàn)狀；S規(guī)劃為2020年耕地保有量指標(biāo)，本文通過“耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)”來衡量各縣耕地保護(hù)任務(wù)的可實(shí)現(xiàn)程度。當(dāng)k≤1時(shí)，說明規(guī)劃目標(biāo)年耕地面積大于或等于2009年耕地現(xiàn)狀面積，耕地保有量指標(biāo)實(shí)現(xiàn)存在較大的困難；當(dāng)1

2.2 耕地壓力指數(shù)

耕地壓力指數(shù)是指最小人均耕地面積與實(shí)際人均耕地面積二者之間的比值，其值的大小在一定程度上反映了研究區(qū)域耕地保護(hù)的壓力程度。計(jì)算模型如下所示：

式2中，α為耕地壓力指數(shù)；Smin為最小人均耕地面積（hm2/人）；S為實(shí)際人均耕地面積（hm2/人）。當(dāng)α<1時(shí)，說明最小人均耕地面積小于實(shí)際人均耕地面積，研究區(qū)域無明顯耕地保護(hù)壓力；當(dāng)α=1時(shí)，說明最小人均耕地面積等于實(shí)際人均耕地面積，有一定的耕地保護(hù)壓力，需加強(qiáng)耕地保護(hù)意識(shí)；當(dāng)α>1時(shí)，說明最小人均耕地面積大于實(shí)際人均耕地面積，此時(shí)耕地保護(hù)壓力較大，需采取一系列措施保證糧食生產(chǎn)。從式2可以看出，S（實(shí)際人均耕地面積）可以通過研究區(qū)域的人口與耕地總面積獲得，其為一個(gè)固定值。從而α值取決于Smin的大小，Smin的計(jì)算公式如下所示：式3中，β為糧食自給率（%）；Gr為人均糧食需求量（kg/人）；p為糧食單產(chǎn)（kg/hm2）；q為糧食播種面積占總面積的比重；k為復(fù)種指數(shù)（%）。最小人均耕地面積是在一定區(qū)域內(nèi)一定食物自給水平和耕地綜合生產(chǎn)力的條件下要滿足區(qū)域每一個(gè)人正常生活的食物消費(fèi)所需的最小耕地面積[8]。

2.3 耕地保有量指標(biāo)下達(dá)合理性判斷

耕地保有量指標(biāo)下達(dá)合理性判斷的依據(jù)，通過耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)、耕地壓力指數(shù)以及兩者之間的對(duì)比分析得出。當(dāng)研究區(qū)域α<1且k<1時(shí)，說明該區(qū)域糧食生產(chǎn)能夠滿足自給自足，而2020年耕地保有量指標(biāo)卻遠(yuǎn)大于2009年耕地現(xiàn)狀，該區(qū)域耕地保有量指標(biāo)下達(dá)不夠合理；當(dāng)α<1且k≥1時(shí)，說明該區(qū)域糧食生產(chǎn)能夠滿足自給自足，2020年耕地保有量指標(biāo)小于或等于2009年耕地現(xiàn)狀，該區(qū)域耕地保有量指標(biāo)下達(dá)是合理的；當(dāng)α≥1且k>1.2時(shí)，說明該區(qū)域糧食生產(chǎn)不能夠滿足自給自足，2020年耕地保有量指標(biāo)遠(yuǎn)小于2009年耕地現(xiàn)狀，該區(qū)域耕地保有量指標(biāo)下達(dá)是否合理應(yīng)視具體縣、市的發(fā)展情況而定。

3 云南省耕地保有量下達(dá)合理性實(shí)例分析

3.1 研究區(qū)概況與耕地現(xiàn)狀

云南省地處云貴高原西南部，位于東經(jīng) 97°31′39″— 106°11′47″，北緯 21°8′32″— 29°15′8″之間，東西橫跨864.90 km、南北縱距990 km。全省土地總面積383186.35 km2，共包括16個(gè)州市、129個(gè)縣（市、區(qū)）。全省2009年耕地?cái)?shù)量最多的是曲靖市、文山州和紅河州，在全省耕地中的比重均占10%以上。耕地?cái)?shù)量最少的為迪慶州和怒江州，在全省耕地中的比重僅占1%左右。而質(zhì)量較好的水田，主要分布在紅河州、普洱市、楚雄州和大理州。從墾殖率來看，全省墾殖率平均約16.29%左右。曲靖市和昭通市墾殖率最高，在25%以上；昆明市、臨滄市、紅河州和文山州的墾殖率在20%—25%之間；怒江州、迪慶州和西雙版納州的墾殖率最低，在10%以下。綜合云南省耕地?cái)?shù)量和墾殖率兩方面的因素，全省耕地主要分布在中部和東南部地區(qū)。

3.2 云南省耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)分析

從式1可以得出全省耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)為1.04。雖然建設(shè)用地占用、農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀會(huì)造成耕地面積減少，但從全省來看，耕地保有量目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)。從式1求得全省129個(gè)縣的耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)，并將其分為不同的等級(jí)進(jìn)行分析（圖1）。

圖1 云南省各縣耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)分布圖Fig.1 The planned quotas in various counties of Yunnan province

由圖1可以看出，本文將云南省129個(gè)縣耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)k分為三個(gè)等級(jí)。第一級(jí)：k≤1的區(qū)域有39個(gè)縣，占到全省129個(gè)縣總數(shù)的30.23%。其中尤以西盟縣、景谷縣、景東縣、思茅區(qū)、寧洱縣、墨江縣、景洪市、勐臘縣、晉寧縣9個(gè)縣的耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于1，該區(qū)域的耕地保有量指標(biāo)實(shí)現(xiàn)存在較大的困難。第二級(jí)：11.5，保護(hù)耕地的壓力非常小，除了昆明市主城4區(qū)、呈貢縣和大理市外的縣，其他縣并不屬于城鎮(zhèn)建設(shè)的重點(diǎn)地區(qū)，建設(shè)占用耕地的規(guī)模有限，可以適當(dāng)增加其耕地保有量指標(biāo)。

從耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)上來看，全省耕地現(xiàn)狀面積高于規(guī)劃指標(biāo)面積，耕地保有量指標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度不大。從各縣來看，129個(gè)縣中有90個(gè)縣的耕地保有量指標(biāo)基本可以實(shí)現(xiàn)，其余39個(gè)縣實(shí)現(xiàn)困難很大，如果有可能則可以適當(dāng)降低這39個(gè)縣的耕地規(guī)劃指標(biāo)，轉(zhuǎn)移到耕地保護(hù)壓力相對(duì)較小的縣。

規(guī)劃期間，因建設(shè)用地占用、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、災(zāi)毀等一定程度上會(huì)造成耕地面積的減少，本文以2005年和2009年數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)比分析得出：全省耕地面積減少的區(qū)域共有6個(gè)州市、48個(gè)縣。2005—2009年，這48個(gè)縣共減少耕地面積291862.15 hm2，尤以景洪市和墨江縣減少最多。以西雙版納州景洪市來說，期間耕地面積減少32755.24 hm2，建設(shè)用地面積增加3686.66 hm2，園地面積增加36340.33 hm2。說明耕地面積的減少主要是由于農(nóng)用地結(jié)構(gòu)調(diào)整造成的，建設(shè)用地占用和災(zāi)毀并非耕地面積減少的主要原因，但也應(yīng)提高節(jié)約集約用地機(jī)制、杜絕建設(shè)用地亂占耕地的現(xiàn)象發(fā)生。

3.3 云南省耕地壓力指數(shù)分析

耕地壓力指數(shù)[9-11]可以用來衡量一定區(qū)域耕地資源的緊張程度，本文采用耕地壓力指數(shù)來分析云南省耕地壓力情況，通過將云南省各州市耕地壓力指數(shù)值劃分為3個(gè)等級(jí)（圖2），并針對(duì)不同等級(jí)進(jìn)行分析。

3.3.1 耕地壓力指數(shù)計(jì)算結(jié)果 在相關(guān)資料研究的基礎(chǔ)上，糧食自給率取100%、人均糧食需求量和糧食單產(chǎn)根據(jù)各個(gè)州市的情況而定、將其帶入式2和式3得到云南省16個(gè)州市的耕地壓力指數(shù)，結(jié)果見表1。

3.3.2 耕地壓力指數(shù)分析 將云南省耕地壓力指數(shù)值分為三個(gè)等級(jí)，分別為α≥1、0.7<α<1、α≤0.7。α≥1的區(qū)域只有昆明市，耕地壓力指數(shù)相對(duì)較大，應(yīng)加大耕地保護(hù)的力度，進(jìn)一步提高糧食播種面積和復(fù)種指數(shù)，控制耕地面積的減少。0.7<α<1的區(qū)域包括玉溪市、保山市、昭通市和怒江州，區(qū)域耕地保護(hù)存在一定的壓力，但壓力不明顯。α≤0.7的區(qū)域主要包括曲靖市、麗江市、臨滄市以及西雙版納州等10個(gè)州市。

3.4 綜合分析

由于在同一個(gè)州市內(nèi)人口、糧食的流動(dòng)性較強(qiáng)，因此可以認(rèn)為同一州市內(nèi)各縣的耕地壓力指數(shù)基本相同。將耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)與耕地壓力指數(shù)進(jìn)行對(duì)比分析可以得出：耕地壓力指數(shù)較高的昆明市耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)較高，除晉寧縣外，其余各縣耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)均小于1。這說明，在昆明這樣的人口密度較大、耕地壓力較高的地區(qū)，為支持省域中心城市建設(shè)，在下達(dá)耕地保有量指標(biāo)時(shí)，有意識(shí)的減少了這些地區(qū)的耕地保護(hù)任務(wù)，以緩解區(qū)域性的用地矛盾，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況。但其中呈貢縣耕地保護(hù)指標(biāo)過低、晉寧縣過高。富源縣、師宗縣、華坪縣、江城縣、雙江縣、云縣等77個(gè)縣耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)大于1、耕地壓力指數(shù)小于1，說明這些縣的耕地壓力指數(shù)不高、規(guī)劃指標(biāo)可實(shí)現(xiàn)程度較好，這些縣下達(dá)的耕地保護(hù)指標(biāo)與實(shí)際情況基本相適應(yīng)，其占全省129個(gè)縣總數(shù)的59.7%。景洪市、勐臘縣、思茅區(qū)、寧洱縣等38個(gè)縣的耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)小于等于1、耕地壓力指數(shù)小于1，說明在這些地區(qū)，下達(dá)的耕地保護(hù)任務(wù)超過了當(dāng)?shù)貙?shí)際需求，也超過了當(dāng)?shù)貙?shí)有的耕地面積，規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)難度很大，規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)與實(shí)際情況存在較大的差異。

表1 云南省各州市2009年耕地壓力指數(shù)表Tab.1 The land pressure index of various state cities in Yunnan province in 2009

圖2 云南省各州市耕地壓力指數(shù)分布圖Fig.2 The land pressure index map of various state cities in Yunnan province

4 結(jié)論與建議

由于土地利用總體規(guī)劃耕地保有量指標(biāo)下達(dá)和耕地可實(shí)現(xiàn)程度的脫節(jié)，造成了2020年耕地規(guī)劃指標(biāo)與2009年耕地現(xiàn)狀面積、當(dāng)?shù)貙?shí)際耕地需求之間存在一定的差異。從總體看，通過耕地規(guī)劃指標(biāo)實(shí)現(xiàn)指數(shù)、耕地壓力指數(shù)以及二者的對(duì)比分析得出：全省129個(gè)縣中約89個(gè)縣的耕地規(guī)劃指標(biāo)下達(dá)與當(dāng)?shù)貙?shí)際情況之間是相協(xié)調(diào)適應(yīng)的。但景洪市、思茅區(qū)、晉寧縣等約40個(gè)縣的耕地保有量指標(biāo)下達(dá)不夠合理，指標(biāo)實(shí)現(xiàn)存在一定的困難。由于全省2009年耕地面積與2020年耕地規(guī)劃指標(biāo)相比有較大的空間，可以針對(duì)實(shí)際情況對(duì)全省耕地保有量指標(biāo)進(jìn)行適度調(diào)整。調(diào)整應(yīng)優(yōu)先在各州市內(nèi)部進(jìn)行平衡，如昆明市晉寧縣耕地保護(hù)任務(wù)高于耕地實(shí)際面積、呈貢縣指標(biāo)遠(yuǎn)低于實(shí)際面積，因此在本市內(nèi)調(diào)整完全能夠?qū)崿F(xiàn)；而對(duì)于部分州市，如西雙版納州全州耕地保護(hù)指標(biāo)無法實(shí)現(xiàn)，必須在全省范圍內(nèi)進(jìn)行平衡。

調(diào)整耕地保有量指標(biāo)，特別是增加耕地保護(hù)任務(wù)的地區(qū)，應(yīng)給予適當(dāng)?shù)呐涮状胧蕴岣叩胤椒e極性。對(duì)于這些地區(qū)可以適當(dāng)追加一部分建設(shè)用地指標(biāo)，這些指標(biāo)可以從各級(jí)預(yù)留指標(biāo)中進(jìn)行解決，也可以從降低耕地保護(hù)任務(wù)的縣中進(jìn)行酌量扣減；或者采取經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)绕渌胧岣哌@些地區(qū)耕地保有量指標(biāo)的可實(shí)現(xiàn)程度。

建議在征得國土資源部同意后，由云南省人民政府組織對(duì)全省耕地保護(hù)任務(wù)進(jìn)行局部調(diào)整。調(diào)整工作可按照以下步驟進(jìn)行：首先由云南省國土資源廳組織調(diào)研，詳細(xì)查明各縣市耕地保護(hù)任務(wù)實(shí)現(xiàn)的可能性、難度和要求；各州市人民政府組織編制州市內(nèi)耕地保護(hù)任務(wù)局部調(diào)整初步方案，州市內(nèi)能夠平衡的必須在州市內(nèi)解決；其次省國土資源廳根據(jù)各州市耕地保護(hù)任務(wù)調(diào)整情況，編制州市級(jí)間調(diào)整方案并報(bào)省政府批準(zhǔn)；各州市政府根據(jù)州市間調(diào)整方案，調(diào)整各縣（市、區(qū)）耕地保護(hù)任務(wù)；最后省國土廳匯總各州市和縣（市、區(qū)）耕地保護(hù)任務(wù)，上報(bào)省政府批準(zhǔn)；省政府將調(diào)整之后的各級(jí)耕地保護(hù)任務(wù)報(bào)國土資源部備案。

（References）：

［1］曹洪亮，樊哲文.基于耕地壓力指數(shù)的糧食生產(chǎn)與糧食安全狀態(tài)分析［J］.江西科學(xué)，2010，28（1）：58-63.

［2］彭爾瑞，王穗，呂霞，等.昆明市耕地壓力空間分布與糧食安全分析［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，38（4）：74-76.

［3］楊嚨菲，趙喬貴，楊子生.基于糧食安全的云南省2020年耕地需求量預(yù)測［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2010，38（20）：10806-10808.

［4］張琳，張鳳榮，薛永森，等.中國各省耕地?cái)?shù)量占補(bǔ)平衡趨勢預(yù)測［J］.資源科學(xué)，2007，29（6）：114-119.

［5］張維，樊宏，趙宏達(dá).廣元市耕地保有量預(yù)測及指標(biāo)分解［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2008，36（34）：15105-15107.

［6］陳笑媛，陳笑筑，張蕾.非均衡經(jīng)濟(jì)增長條件下耕地保有量預(yù)測模型的探討——以畢節(jié)地區(qū)為例［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，37（6）：2665-2668.

［7］張?zhí)熘校瑒⒋悍?，張春紅，等.甘肅省耕地?cái)?shù)量動(dòng)態(tài)變化分析及對(duì)對(duì)策研究［J］.西北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（自然科學(xué)版），2010，46（4）：96-100.

［8］古國杰.墊江縣耕地和基本農(nóng)田保護(hù)研究［D］.長安大學(xué)，2008.

［9］蔡運(yùn)龍，傅澤強(qiáng)，戴爾阜.區(qū)域最小人均耕地面積與耕地資源調(diào)控［J］.地理學(xué)報(bào)，2002，57（2）：127-134.

［10］李玉平，蔡運(yùn)龍.河北省耕地壓力動(dòng)態(tài)分析與預(yù)測［J］.干旱區(qū)資源與環(huán)境，2007，21（4）：1-5.

［11］朱紅波，張安錄.中國耕地壓力指數(shù)時(shí)空規(guī)律分析［J］.資源科學(xué)，2007，29（2）：104-107.