法治下實名舉報人保護制度的建立和完善

何名祥

摘要：中紀委發(fā)言人明確表示，凡實名舉報的，優(yōu)先辦理，及時回復。實名舉報對于案件的及時查處有著重要的意義，而現(xiàn)實中許多舉報人不愿和不敢進行實名舉報，其重要的原因在于對實名舉報人沒有建立和完善很好的保護制度。提倡實名舉報的最好方法，就是給予實名舉報人充分的保護，讓舉報人有安全感，因此，建立和完善實名舉報人的保護制度，對發(fā)揮實名舉報的作用、充分保護實名舉報人尤為重要。

關鍵詞：實名舉報人；保護制度；建立和完善

中圖分類號：D926

文獻標識碼：A

文章編號：1009-5381（2014）01-0126-03

黨的十八大后，各種各樣的舉報信息不斷進入公眾視野，一些實名舉報更是引起了全社會的高度關注。中央紀委常委、秘書長、新聞發(fā)言人崔少鵬曾明確表示，紀委提倡實名舉報，凡是實名舉報的，優(yōu)先辦理，及時回復。不久前，“中國青年報社會調(diào)查中心”通過題客調(diào)查網(wǎng)，對8202人進行的一項題為“如果得知腐敗信息，你會選擇實名舉報嗎”的在線即時調(diào)查顯示，對于中紀委提倡并優(yōu)先辦理實名舉報的表態(tài)，58.4%的受訪者明確表示支持。47.8%的受訪者確信，實名舉報對于反腐敗的作用很大。但落實到行動上，只有15.8%的受訪者表示，得知腐敗信息，自己一定會進行實名舉報。為什么對實名舉報明確表示支持的人所占的比例多，而落實到行動上，會進行實名舉報的人比例少呢？究其原因，主要在于我國對實名舉報人的保護不力。

一、我國實名舉報人保護制度的現(xiàn)狀

“中國青年報社會調(diào)查中心”的調(diào)查顯示，在評價目前對實名舉報人的保護現(xiàn)狀時，僅21.6%的人給予正面評價，47.6%的人給予負面評價，24.9%的人表示“一般”，5.9%的人表示“不好說”。由此可以看出，對實名舉報人的保護力度不夠是我國現(xiàn)行實名舉報制度的重要現(xiàn)實。目前，我國舉報人的保護規(guī)定主要有《憲法》第41條第1、2款“中國人民共和國公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實進行誣告陷害?！薄皩τ诠竦纳暝V、控告或者檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理，任何人不得壓制和打擊報復?！薄缎谭ā返?54條“國家機關工作人員濫用職權(quán)、假公濟私，對控告人、申訴人、批評人、舉報人實行報復陷害的，處兩年以下有期徒刑或者拘役；情節(jié)嚴重的，處兩年以上七年以下有期徒刑?！薄缎淘V法》第84條“任何單位和個人都有舉報的權(quán)利和義務；”第85條“公、檢、法等機關應當保障舉報人及其近親屬的安全。”同時，《人民檢察院組織法》第6條“人民檢察院依法保障公民對于違法的國家工作人員提出控告的權(quán)利，追究侵犯公民人身權(quán)利，民主權(quán)利和其他權(quán)利的人的法律責任?！贝送猓o檢監(jiān)察、公安等部門出于自身工作需要，在《中紀委監(jiān)察部關于保護檢舉、控告人的規(guī)定》、《監(jiān)察機關舉報工作辦法》、《公安部舉報中心工作試行辦法》中都對舉報人的保護作出了一些規(guī)定。

二、實名舉報人保護制度面臨的主要問題

（一）沒有專門保護實名舉報人的法律

目前，我國還沒有專門保護實名舉報人的法律。有關舉報人保護的規(guī)定散見于《憲法》、《刑法》、《刑事訴訟法》、《人民檢察院舉報工作規(guī)定》、《監(jiān)察機關舉報工作辦法》等法律法規(guī)或者規(guī)定之中，但這些規(guī)定多為一些原則性的、籠統(tǒng)性的，無具體的懲罰措施，在司法實踐中缺乏可操作性。并且這些規(guī)定大多是一些部門制定，在一些具體規(guī)定上缺乏統(tǒng)一性，導致實踐中對舉報人的保護差別不一，實名舉報人的合法權(quán)益難以真正得到保護。

（二）沒有專門保護實名舉報人的機構(gòu)

我國《刑事訴訟法》第八十五條第三款規(guī)定了公安機關、檢察院和法院是履行舉報人保護職能的主要法定機構(gòu)，但在立法上與實踐中并沒有明晰它們之間的具體職責劃分，造成職責不清楚，分工不明確，在處理具體舉報人保護案件時，這些機關之間的相互推諉、互踢皮球，造成實名舉報人的求助無門與四處碰壁，形成了一個令人心寒的保護真空，使舉報人合法權(quán)益的保護無法真正落到實處。

（三）對實名舉報人的保護程序規(guī)定缺乏

目前，我國在程序上對實名舉報人的保護并不明確，缺乏程序性的規(guī)定，對于實名舉報人如何申請保護、保護實名舉報人的立案標準、保護機構(gòu)如何受理保護、采取何種保護措施、保護行為的時間期限、異議程序等問題，法律均沒有作出相應的規(guī)定，這使得各地對實名舉報人的保護是因案而異、因人而異、因情而異。

（四）保護范圍過小

從保護對象來看， 我國的舉報人保護對象僅限于舉報人及其近親屬， 與舉報人關系密切的其他人不在其列。從保護內(nèi)容來看， 只規(guī)定了對舉報人人身權(quán)利的保護，缺乏對舉報人財產(chǎn)保護的規(guī)定。此外我國《刑法》中還有一個大的法律空白，那就是沒有對恐嚇、威脅行為進行定罪。

（五）保密制度不健全

實踐中，保密制度不健全，泄密事件不斷發(fā)生，經(jīng)常有將舉報材料轉(zhuǎn)到被舉報人所在地或所在單位主管部門處理，甚至有的舉報材料直接轉(zhuǎn)到被舉報人手中的情形發(fā)生，這為被舉報人打擊報復實名舉報人提供了直接線索。

（六）對打擊報復實名舉報人的行為打擊力度不夠

曾有媒體評出30年來的十大舉報人，這十個人中有九個人曾遭遇打擊報復。在《中國青年報》的一次網(wǎng)絡調(diào)查中，公眾給出的阻礙舉報的因素中，“擔心舉報后遭到打擊報復”的占34.9%，在所有因素中居第二位。這些案例的呈現(xiàn)，實名舉報者會擔心遭到報復陷害，出于自身安全的考慮，除非不得已，一般不愿進行實名舉報。

（七）對實名舉報人的救濟補償和獎勵制度不完善

對實名舉報人因舉報活動減少的實際損失（包括誤工費、差旅費、住宿費、通訊費等）如何進行補償缺乏相應的規(guī)定。對實名舉報人的獎勵各部門、各地區(qū)規(guī)定的標準不一致，目前通常的做法是按照其舉報線索成案的價值乘以一定的百分比或根據(jù)個案確定獎勵金額。

三、實名舉報人保護制度的建立和完善

（一）加強立法，制定《舉報法》

鼓勵實名舉報，充分發(fā)揮實名舉報在反腐敗和查處違法違紀案件中的積極作用，制定一部規(guī)范實名舉報和充分保護實名舉報人的法律非常必要。在《舉報法》中應明確實名舉報的立案、受理、處理程序，對實名舉報不作為、亂作為的處罰規(guī)定，對實名舉報人信息的安全保密制度，對實名舉報人及其親屬的人身、財產(chǎn)的保護等。

（二）成立專門受理實名舉報的機構(gòu)

紀委、監(jiān)察、法院、檢察院、公安以及信訪部門應充分協(xié)調(diào)、整合資源，成立專門受理實名舉報的綜合立案部門或者明確實名舉報直接由各級紀檢機關受理，再由紀檢機關根據(jù)案件的不同情況移交相應的機關進行查處。這樣可以減少實名舉報人因四處舉報給其本人和國家機關帶來的成本增加，同時也可以加強對實名舉報人信息安全的保護。

（三）明確專門的實名舉報人保護機構(gòu)

筆者認為應明確公安機關為專門保護實名舉報人的機關。公安機關在警力、警務保障、案件的查處等方面較其它機關有著更明顯的優(yōu)勢。公安機關應根據(jù)案件的實際情況，分析實名舉報人面臨的安全風險，當實名舉報人面臨或可能面臨打擊報復時公安機關應主動介入，及時給予實名舉報人充分的保護。

（四）明確實名舉報的辦理程序和實名舉報人的保護程序

應當進一步明確對實名舉報案件的辦理程序，包括對實名舉報的受理（來信實名舉報、來訪實名舉報、電話實名舉報、網(wǎng)絡實名舉報等實名舉報舉報的受理），公布對實名舉報案件的處理情況等。建立和健全對實名舉報人的保護程序，包括對實名舉報人的安全風險評估機制，對實名舉報人申請保護的受理，對可能遭到打擊報復的實名舉報人主動介入保護等制度和措施。

（五）建立實名舉報的安全檔案和加強對實名舉報的保密措施

應建立起“預防為主，防懲結(jié)合”的實名舉報人安全保護機制，重點突出預防性的制度建設。接受實名舉報的機關應當建立實名舉報安全保護檔案，實行網(wǎng)上分流、傳送與督辦，減小傳遞空間，嚴格限定對舉報線索的知悉范圍。同時，注重對舉報流程、舉報材料細節(jié)事項的保密管理，防止實名舉報人信息的泄露，消除實名舉報人的后顧之憂。對泄露實名舉報人信息的單位和個人要一律嚴懲，決不姑息。

（六）擴大對實名舉報的保護范圍

保護的對象從舉報人及其近親屬擴展到與實名舉報人有密切關系的其他人。內(nèi)容也要從人身權(quán)的保護擴展到財產(chǎn)權(quán)和名譽權(quán)的保護等方面。對報復陷害罪的主體也需重新界定，應從國家機關工作人員擴展到企事業(yè)單位、社會組織的工作人員。對恐嚇、威脅實名舉報人的行為，通過修改《刑法》對其進行定罪量刑。

（七）嚴懲打擊報復實名舉報人的行為

只有對嚴厲打擊對實名舉報人的報復陷害行為，才能發(fā)揮法律對被舉報人的震懾作用，讓被舉報人不愿也不敢對舉報人進行報復陷害；“防患于未然”才能夠真正給實名舉報人以預期的安全感，才能真正消除實名舉報人怕遭到報復陷害的恐懼，才能讓更多的人參與到實名舉報中來，同違法違紀行為和腐敗現(xiàn)象進行斗爭。

（八）建立和完善對實名舉報人的救濟補償和獎勵制度

有關部門應建立和完善對實名舉報人的救濟補償制度，讓實名舉報人不至因舉報活動蒙受經(jīng)濟損失，制定實名舉報人因舉報活動而損失的誤工費、差旅費、通訊費等費用的補償標準和補償辦法。同時，完善對實名舉報人的獎勵制度，“有功必獎”，對實名舉報人實行獎勵的重要意義在于向社會宣示國家的基本立場，鼓勵公民依法行使舉報權(quán)。對實名舉報人的獎勵按照其舉報線索成案的價值乘以一定的百分比，舉報案件的社會影響等綜合確定獎勵金額，并保證實名舉報人能得到應有的獎賞

倡導和鼓勵實名舉報，充分發(fā)揮實名舉報在反腐敗和查處違法違紀案件中的積極作用，就要建立和完善實名舉報人的保護制度，消除實名舉報人的后顧之憂，讓他們敢于行使《憲法》賦予的舉報權(quán)。

責任編輯：陶澤元