“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的理論思考

孔玲

摘要：習(xí)近平總書記在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第十八屆二次全體會(huì)議上提出了“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的思想，并在黨的十八屆三中全會(huì)上又作了進(jìn)一步的闡述。文章從權(quán)力約束的思想追溯、理論來源和對(duì)世界各國約束權(quán)力的基本方式來進(jìn)行深入的考察，認(rèn)為用剛性的法律制度來管權(quán)確是一種有效的約束和控制權(quán)力的方式。

關(guān)鍵詞：權(quán)力；制度；約束權(quán)力

中圖分類號(hào)：D630

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1009-5381（2014）01-0009-04

2013年1月，習(xí)近平總書記在中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第十八屆二次全體會(huì)議上提出：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！?013年11月，習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上又進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，堅(jiān)持用制度管權(quán)，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的根本之策。

習(xí)近平總書記的這些重要講話振奮人心。有人認(rèn)為，他講話中所闡述的權(quán)力制約和監(jiān)督思想，體現(xiàn)了現(xiàn)代政治文明，是中國共產(chǎn)黨對(duì)于把握與借鑒人類政治文明成果的最高水平，不僅對(duì)黨的建設(shè)具有歷史意義，對(duì)我國的政治建設(shè)與文化建設(shè)也具有長遠(yuǎn)意義。

一、“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的思想追溯

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，可謂當(dāng)今社會(huì)的一句政治名言。曾有政治家說過：“人類千萬年的歷史，最為珍貴的不是令人炫目的科技，不是浩瀚的大師們的經(jīng)典著作，而是實(shí)現(xiàn)了對(duì)統(tǒng)治者的馴服，實(shí)現(xiàn)了把他們關(guān)進(jìn)籠子里的夢(mèng)想。”今天，習(xí)近平總書記說這句話時(shí)，特別強(qiáng)調(diào)的是“制度”二字，強(qiáng)調(diào)要用“制度”管權(quán)，要把權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度”的籠子里。

約束權(quán)力思想，早在兩千多年前古代西方的希臘羅馬時(shí)期就已產(chǎn)生。古希臘思想圣人亞里士多德就認(rèn)為，人如果擁有了權(quán)力和尊貴的地位，權(quán)力和統(tǒng)治的欲望也會(huì)迅速膨脹，就會(huì)不惜違反正義，以權(quán)力來獲取私利。為此，他尤其推崇法治，認(rèn)為法治是第一好的治國方式，極力主張用法律制度來約束統(tǒng)治者。他說：“統(tǒng)治者不可能靠道德就能夠完全控制自己的行為，如果沒有外在的強(qiáng)力控制，就會(huì)出現(xiàn)任意行為。”[1]

近代以后，許多啟蒙思想家都堅(jiān)決主張要對(duì)權(quán)力進(jìn)行約束和控制。17世紀(jì)的洛克在其《政府論》一書中就認(rèn)為統(tǒng)治者會(huì)濫用權(quán)力，并提出“對(duì)于濫用權(quán)力的真正糾正辦法就是用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力”。18世紀(jì)的孟德斯鳩在其《論法的精神》一書中明確提出：“一切有權(quán)力的人都會(huì)濫用權(quán)力，這是一條萬古不易的經(jīng)驗(yàn)。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才會(huì)休止?！薄耙乐篂E用權(quán)力，就必須以權(quán)力制約權(quán)力?！?9世紀(jì)英國歷史學(xué)家和政治思想家阿克頓勛爵在他的《自由與權(quán)力》一書中，基于之前政治思想家們的權(quán)力思想觀點(diǎn)，作了一個(gè)經(jīng)典性的結(jié)論，“權(quán)力導(dǎo)致腐敗，絕對(duì)權(quán)力絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”，所謂的“絕對(duì)權(quán)力”就是不受任何約束控制的權(quán)力，所謂的“絕對(duì)導(dǎo)致腐敗”就是完全腐敗，換言之可謂“有權(quán)必腐，極權(quán)極腐”。為此，他們都極力主張“權(quán)力必須受到約束”，一定要“把統(tǒng)治者關(guān)進(jìn)籠子里”。

為什么一定要把權(quán)力或統(tǒng)治者關(guān)進(jìn)籠子里？其基本原理是什么？歸根到底是由人的本質(zhì)屬性所決定的。人是一種具有自然性（動(dòng)物性）和社會(huì)性的野蠻與理性相結(jié)合的復(fù)雜體。正如恩格斯所說：“人是什么？一半是野獸，一半是天使?！盵2]“天使”單純利它善良，“野獸”狡詐自私兇惡，人就是一種天使與野獸相結(jié)合的特殊動(dòng)物，是善惡兩性的結(jié)合體。美國憲法之父麥迪遜認(rèn)為：“如果人都是天使，就不需要任何政府了；如果是天使統(tǒng)治人，就不需要對(duì)政府有外來的或內(nèi)在的控制了?！盵3]法學(xué)家把這句話加以變通后，就說成為：“如果把權(quán)力交給魔鬼，法律是無效的。如果交給天使，就不需要法律了?！钡?，權(quán)力是交給人的，人既有天使的基因，也有魔鬼的基因，是一個(gè)很復(fù)雜的生物體。我國提出的“法治與德治”相結(jié)合的治國方略，就是基于這種人性原理，認(rèn)為，“德治”可以張揚(yáng)人性中的“善”，“法治”可以抑制人性中的“惡”。那么，權(quán)力又是什么？思想家們認(rèn)為，權(quán)力產(chǎn)生于社會(huì)高于社會(huì)，是凌駕于社會(huì)之上的一種強(qiáng)制性力量。如果人性中的“惡”在不受任何約束的情況下與這種強(qiáng)力相結(jié)合，就會(huì)使一些擁有權(quán)力的政治人物，變成比獅虎更為兇惡的猛獸，致使政治成為“猛于虎”的“苛政”，而民眾只是各顧各的小綿羊，隨時(shí)會(huì)成為獅虎猛獸的犧牲品，不把他們關(guān)起來，民眾就沒有任何安全感，更談不上自由。

政治思想家們“約束權(quán)力”、“一定要把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的思想主張，就是建立在這種對(duì)于人性“惡”的假定預(yù)設(shè)理論之上的。這種理論的基本思路，就是從人的自然性或動(dòng)物性切入，不是考慮他們應(yīng)該做什么，而是考慮他們可能會(huì)做什么。

這些約束控制權(quán)力的思想影響至今，已成為當(dāng)下世界主流社會(huì)公認(rèn)的定理。那么，如何有效約束控制權(quán)力，即應(yīng)該用什么樣的方式方法才能有效地關(guān)住權(quán)力，則會(huì)因國情的不同而有所不同。

二、西方國家的權(quán)力籠子

以什么樣的方式方法，才能夠有效關(guān)住權(quán)力？這是一個(gè)比較難以達(dá)成共識(shí)的問題，一般由各國的歷史傳統(tǒng)或基本國情所決定。從世界各國情況來看，約束權(quán)力的具體方式，不同的國家有不同的方法。

在西方國家，傳統(tǒng)約束權(quán)力的基本方式是“法治”。其主要方法就是如上所述的“用權(quán)力制約權(quán)力”或“用強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力”。他們認(rèn)為，國家是一個(gè)權(quán)力的集合體，包括立法、執(zhí)法、司法三大權(quán)力系統(tǒng)。所謂的“權(quán)力制約權(quán)力”或“強(qiáng)力對(duì)付強(qiáng)力”，其前提就是要求國家的這三大權(quán)力系統(tǒng)首先必須分立，不能集中在某個(gè)人或某一群人手中，即必須分別由不同的機(jī)構(gòu)行使。近代啟蒙思想家洛克首創(chuàng)這個(gè)理論，其后的孟德斯鳩等思想家們?cè)诖嘶A(chǔ)上進(jìn)一步發(fā)展與完善，形成了系統(tǒng)的政治權(quán)力理論。

孟德斯鳩關(guān)于“三權(quán)分立”有一段被人們認(rèn)為是不朽的名言：“當(dāng)立法權(quán)與執(zhí)法權(quán)都掌握在一個(gè)人或一個(gè)機(jī)構(gòu)手中，自由就消失了，因?yàn)槿藗兒ε轮贫ū┡胺傻耐粋€(gè)人或同一個(gè)機(jī)構(gòu)將以暴虐的方式執(zhí)行它們。當(dāng)司法權(quán)不和立法權(quán)或執(zhí)法權(quán)分立時(shí)，自由也不復(fù)存在。如果同一個(gè)人或同一群人——貴族也好，平民也好，運(yùn)用這三項(xiàng)權(quán)力：制定法律的權(quán)力，執(zhí)行公共決議的權(quán)力、和判定罪行或個(gè)人爭(zhēng)議的權(quán)力，那么一切都喪失殆盡。”[4]孟德斯鳩“三權(quán)分立”的思想，對(duì)美國制憲者產(chǎn)生了巨大影響，它首先在美國得到了實(shí)踐，創(chuàng)立了“三權(quán)分立”的政權(quán)組織形式。美國的三權(quán)分立模式，后來為法國仿效，并逐步影響世界許多國家，特別是拉美國家。

“三權(quán)分立”的美國模式與以英國為典型的“議會(huì)至上”模式有所不同。

“三權(quán)分立”模式的本質(zhì)特征是“三點(diǎn)一線、相互制衡”，所謂的“三點(diǎn)一線”，即立法、執(zhí)法、司法三權(quán)平行在同一條線上，沒有哪一個(gè)權(quán)力超越或高于另外兩個(gè)權(quán)力，而是各自對(duì)至上的憲法負(fù)責(zé)。它與洛克在其《政府論》下篇中設(shè)計(jì)的“議會(huì)至上” 的三角形模式不同?！白h會(huì)至上”也稱“立法至上”。其特點(diǎn)是：立法權(quán)最高，即立法、執(zhí)法、司法三權(quán)中，議會(huì)的立法權(quán)超越執(zhí)法和司法兩權(quán)而居于最高地位，代表國家至高無上的權(quán)力，不受任何其他權(quán)力的控制?！白h會(huì)至上”的理論基礎(chǔ)是民主與法治，認(rèn)為在人民主權(quán)的民主制國家里，法律是人民共同意志的體現(xiàn)，代表了國家的最高權(quán)威，任何其他政府行為——執(zhí)法或司法都必須服從法律，因此，掌握在人民手里的立法權(quán)應(yīng)該是國家的最高權(quán)力。立法權(quán)作為國家最高權(quán)力，就應(yīng)該超越執(zhí)法權(quán)和司法權(quán)。一個(gè)國家的政體是以最高權(quán)力——立法權(quán)的歸屬而定，立法權(quán)歸人民，就是人民主權(quán)的國家，立法權(quán)歸君主，就是君主專制的國家，等等。[5]

根據(jù)孟德斯鳩的原意，三權(quán)分立的目的是為了防止政府侵犯公民個(gè)人權(quán)利（自由），認(rèn)為除了防范其他機(jī)構(gòu)對(duì)權(quán)利的侵犯之外，由于議員也是會(huì)犯錯(cuò)誤的人，而不是神，因此，議會(huì)也有可能制定錯(cuò)誤的法律，所以有必要受到其它權(quán)力的控制，從思想理論上設(shè)計(jì)了“三權(quán)分立相互制衡”、“以權(quán)力制約權(quán)力”的權(quán)力監(jiān)督模式。由于美國當(dāng)時(shí)的制憲者的首要考慮是如何制衡政府權(quán)力，以更有效地保障公民權(quán)利，因而很自然地接受了孟德斯鳩的思想，設(shè)計(jì)了三權(quán)分立制衡的模式，即在三權(quán)分立的基礎(chǔ)上，權(quán)力之間的關(guān)系是相互制約的。這種權(quán)力制約權(quán)力模式具體而言就是，國會(huì)立法、總統(tǒng)執(zhí)行、法官審判。但是，總統(tǒng)對(duì)國會(huì)通過的法案有權(quán)否決，國會(huì)在一定條件下可推翻總統(tǒng)的否決；總統(tǒng)有權(quán)任命高級(jí)官員，但須經(jīng)國會(huì)認(rèn)可，國會(huì)有權(quán)依法彈劾總統(tǒng)和高級(jí)官員；最高法院法官由總統(tǒng)任命并經(jīng)國會(huì)認(rèn)可，最高法院又可對(duì)國會(huì)通過的法律以違憲為由宣布無效。

有人認(rèn)為，如果“議會(huì)至上”代表的是民主主義的思維，那么，“三權(quán)分立”則更多代表的是自由主義思想。

三、中國特色社會(huì)主義的權(quán)力籠子

在中國，其政治傳統(tǒng)對(duì)權(quán)力約束的基本方式是“德治”，人們寄托著統(tǒng)治者對(duì)“仁義”的道德追求，期望著“仁君賢相”的出現(xiàn)。主張用以教育為主的方法，訓(xùn)導(dǎo)統(tǒng)治者不斷完善自己的政治人格，極力倡導(dǎo)他們施“仁政”，實(shí)行“王道”，堅(jiān)決反對(duì)一味“暴政”，肆意“霸道”。

當(dāng)今中國在共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，繼承和發(fā)揚(yáng)中國優(yōu)良政治傳統(tǒng)的同時(shí)，還借鑒了人類政治文明成果，提出“依法治國與以德治國相結(jié)合”。這種結(jié)合，必須是建立在以“依法治國”為基本方略基礎(chǔ)上的結(jié)合。習(xí)近平總書記在講話中體現(xiàn)了這一精神，即在堅(jiān)持“以德治國”的同時(shí)，更加注重“依法治國”，特別強(qiáng)調(diào)要把權(quán)力關(guān)進(jìn)“制度”的籠子里，要用剛性的法律制度來約束國家權(quán)力。建國60多年的歷史證明，片面強(qiáng)調(diào)政治思想教育和單純依靠個(gè)人覺悟來保證權(quán)力的正確行使是靠不住的。正如鄧小平所說：“我們過去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至?xí)呦蚍疵妗＜词瓜衩珴蓶|同志這樣偉大的人物，也受到一些不好的制度的嚴(yán)重影響，以至對(duì)黨對(duì)國家對(duì)他個(gè)人都造成了很大的不幸?！盵6]他還說，“文化大革命”的教訓(xùn)是極其深刻的，“不是說個(gè)人沒有責(zé)任，而是說領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長期性。這種制度問題，關(guān)系到黨和國家是否改變顏色，必須引起全黨的高度重視”[6]。1978年8月，即十一屆三中全會(huì)即將召開之前，鄧小平曾在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話中提到，英、美、法等國家的經(jīng)驗(yàn)值得我們深思，美國總統(tǒng)尼克松下臺(tái)，日本首相田中受審，這在西方國家是經(jīng)常出現(xiàn)的，但是，這些國家并沒有因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人出問題，或去或留，而影響政治和社會(huì)的穩(wěn)定以及基本政策的持續(xù)性，其根本原因，就是他們建立了一套有權(quán)威的政治法律制度。[6]為此，鄧小平在為黨的十一屆三中全會(huì)做準(zhǔn)備的中央工作會(huì)議上指出，“為了保障人民民主，必須加強(qiáng)法制。必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變”[7]，鄧小平這些鮮明的思想觀點(diǎn)，成為后來建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治國家的指導(dǎo)思想。今天，習(xí)近平總書記在黨的十八屆三中全會(huì)上進(jìn)一步明確提出，“要強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里?！边@就要求必須著力打造一個(gè)約束權(quán)力的“制度籠子”。

“制度”是人們從事各種活動(dòng)的行為準(zhǔn)則的統(tǒng)稱，是理性的人們?yōu)樽约簭氖陆?jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等各種實(shí)踐活動(dòng)而設(shè)定的一系列直接管制行為的原則與規(guī)則，包括政治制度、經(jīng)濟(jì)制度、文化制度、社會(huì)制度等各種制度。但是，對(duì)于權(quán)力的有效控制，唯有法律制度。法律制度與其他制度最大的不同，在于它的國家強(qiáng)制性和它所具有的強(qiáng)大的國家拘束力。我國憲法規(guī)定：“國家的一切權(quán)力屬于人民?！卑褭?quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，就是人民要用體現(xiàn)人民自己共同意志的、具有國家強(qiáng)制力的法制材料來編織這個(gè)籠子，用法律的武器來保護(hù)人民自己應(yīng)該享有的權(quán)利不受侵犯。在編織這個(gè)籠子的法制材料中，最為堅(jiān)固或最具剛性的基材就是憲法制度。

憲法是最高的法律規(guī)范，是人們一切活動(dòng)的最高行為準(zhǔn)則，它規(guī)定一個(gè)國家最基本的社會(huì)制度和最重要的社會(huì)關(guān)系，集中體現(xiàn)廣大人民意志和根本利益，是具有最高法律效力的國家根本大法。憲法作為人類社會(huì)關(guān)系的一種調(diào)整器，其調(diào)整的對(duì)象，是國家與社會(huì)的關(guān)系，是權(quán)力與權(quán)利的關(guān)系。其基本精神就是要給國家權(quán)力劃定一個(gè)邊界，防止國家權(quán)力越位侵犯社會(huì)權(quán)利，即通過對(duì)國家權(quán)力規(guī)制的手段，以實(shí)現(xiàn)對(duì)人民根本利益的維護(hù)和保障的目的。因此，憲法在編織制度籠子的材料中，是最為堅(jiān)固、最具剛性的材料。它奠定整個(gè)法制系統(tǒng)工程的基礎(chǔ)，確立一個(gè)國家法制體系的基本原則，一切法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、條例，都必須建立在這個(gè)基礎(chǔ)之上，都不得同憲法的原則和精神相違背。習(xí)近平總書記在出席首都各界紀(jì)念現(xiàn)行憲法公布實(shí)施30周年大會(huì)上發(fā)表重要講話時(shí)指出：“憲法是國家的根本法，是治國安邦的總章程，具有最高的法律地位、法律權(quán)威和法律效力。”“根本法”、“總章程”及“最高”的地位、權(quán)威與效力的憲法定位，體現(xiàn)了總書記“憲法至上”的完整理念。他說：“維護(hù)憲法權(quán)威，就是維護(hù)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。捍衛(wèi)憲法權(quán)威，就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴(yán)。保證憲法實(shí)施，就是保證人民根本利益的實(shí)現(xiàn)?！秉h的十八大通過的新黨章重申：黨必須在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，這是保障憲法最高法律地位、法律權(quán)威和法律效力的根本政治保證。為此，總書記在這次講話中嚴(yán)肅強(qiáng)調(diào)，“任何組織或者個(gè)人，都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。”

結(jié)束語

新中國建立以來，我們國家走了不少彎路，原因很多，其中一個(gè)極為重要的原因，就是沒有“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，沒有很好地運(yùn)用憲法和法律的方式來管理國家，沒有真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義民主的制度化、法律化。權(quán)力的行使走向，往往“以領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，以領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變”。改革開放后，中國經(jīng)濟(jì)增長速度世人矚目，但是，憲法實(shí)施的監(jiān)督機(jī)制和具體制度還不健全，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)干部監(jiān)管不力，導(dǎo)致官員腐敗發(fā)生率居高不下，以權(quán)謀私、權(quán)力尋租到了較為嚴(yán)重的程度。這些都與權(quán)力的制約與監(jiān)督或缺位乏力或“牛欄關(guān)貓”不到位，有著千絲萬縷的聯(lián)系。為此，習(xí)近平總書記在講話中特別強(qiáng)調(diào)：“要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機(jī)制、不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制。”還強(qiáng)調(diào)：“各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對(duì)權(quán)力，任何人行使權(quán)力都必須為人民服務(wù)、對(duì)人民負(fù)責(zé)并自覺接受人民監(jiān)督。”

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責(zé)任編輯：孔九莉