對南京國民政府初期勞工傷亡撫恤政策的考察

姜迎春

（武漢紡織大學 馬克思主義學院，湖北 武漢 430072）

勞工撫恤是指針對勞工雇用期間傷病、殘廢、死亡的一種補償，以保障其及其遺屬的生存和發(fā)展，它亦屬于勞工問題的一部分。勞工撫恤問題在民國時期就有學者關注，如陳達在《中國勞工問題》中對撫恤對于勞工的重要性做了細致的分析，認為撫恤不足是使勞工貧困的重要原因；駱傳華的《今日中國勞工問題》則對撫恤作為勞資糾紛的重要原因予以關注，指出資方應當承擔主要責任；陶百川則從立法角度指出過于偏向勞工的勞動法是不切實際的，只有在保證實業(yè)發(fā)展的前提下的勞動法，才能最終解決勞工問題。［1］近年來的勞工撫恤問題主要穿插于《工廠法》的研究之中。學者普遍認為《工廠法》雖然在撫恤力度、實施效果等方面差強人意，但是其在緩和勞資沖突，爭取勞工利益方面的作用還是值得肯定的。［2］以保險方式來對勞工進行撫恤的內(nèi)容則散見于各類社會保險的研究中。但是，《工廠法》中撫恤的實際保障水平以及與當時社會保險的關系，還有待深入探討。

1927－1937年間，南京國民政府制定的涉及勞工撫恤的關鍵法規(guī)有《工廠法》、《勞動保險草案》、《強制勞工保險草案》和《簡易人壽保險法》等。本文以這幾部具有代表性的法規(guī)中涉及勞工撫恤內(nèi)容為切入點，通過比較它們的撫恤范圍、殘廢死亡撫恤的力度，來考察這一時期勞工撫恤的保障水平和它們之間的關系，以及政府在出臺這些法規(guī)背后的政治、經(jīng)濟考量。

一、《工廠法》的制定和實施

中國工業(yè)化在1928年迎來了繼一戰(zhàn)以后的又一個黃金時期。1920年現(xiàn)代化生產(chǎn)占工業(yè)總產(chǎn)值的10．78%，占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的5．03%；1936年則比重分別升為23．69%和11．35%。［3］勞工人數(shù)也是直線上升。據(jù)統(tǒng)計，1931年中國1，518，588名勞動者中有工業(yè)工人1，038，665人，交通工人208，558人，礦山工人271，365人。［4］作為一體兩面，勞動災害也日益嚴重起來。據(jù)中央工廠檢查處統(tǒng)計，“國內(nèi)發(fā)生工業(yè)災害在1934年達2470次，傷亡人數(shù)5011人，1935年達2655次，傷亡5629人?！保?］勞動沖突頻繁發(fā)生。1928年下半年，“江蘇省勞資糾紛8起，罷工15起；浙江省勞資糾紛34起，罷工6起；天津勞資糾紛12起，罷工2起；廣州勞資糾紛10起，罷工5起；北平勞資糾紛20起，罷工10起?！保?］原北洋政府制定的《暫行工廠通則》由于撫恤范圍狹窄，撫恤力度不大，不能滿足勞工最低的生存要求，成為這些沖突的導火索之一（見表1）。例如：1918到1926年間涉及撫恤的罷工一共有18起，而依法解決的只有4起，僅為約20%［7］。

1927年南京國民政府成立后，為了取得勞資雙方對新政權的認可，積極調(diào)和勞資矛盾，蔣介石在政府成立第一天就發(fā)布《上海勞資調(diào)節(jié)條例》，保證制定工人保障法 ，“規(guī)定因工作而死傷的撫恤金?！保?］意味深長的是，資方也要求通過法律來解決社會無序的狀況。1928年2月13日，各省商聯(lián)會呈請國民黨中央黨部云：“每逢工人與商人事件，主持者依成見辦理，”“專重勞工，舍卻商人”，建議速定勞工法［9］。因此時人稱“蓋勞資問題，本不可免，亦不必求免?！鉀Q之標準法律是也?！保?0］1929年12月，《工廠法》在人們的盼望中出臺，關于撫恤的內(nèi)容有了較大變化，如表1：

表1 《暫行工廠通則》、《工廠法》關于撫恤的條款對比

從上表的條文對比可以看出：首先適用范圍擴大。對工廠的要求人數(shù)上從100人減到30人，從“凡含有危險性質(zhì)或有害衛(wèi)生者”改為“凡用汽力電力水力發(fā)動機器之工廠”。其次，傷殘撫恤責任更為明確。直接規(guī)定必須要補償?shù)目顢?shù)，而不是以前“廠主應按照所辦工廠情形，擬定撫恤規(guī)則，呈請行政官署核準”的模糊字句。再次，撫恤力度較以前大。如傷殘撫恤不光給醫(yī)藥費而且還得給津貼。最為重要的是確立了廠方絕對責任原則。《暫行工廠通則》對工人的撫恤前提是因工作造成的，而《工廠法》則無此規(guī)定，意味著只要是該廠雇傭的工人，就可以享受這一權利，減少了資方借故推卸撫恤責任的可能性。

也許《工廠法》存在“袒工抑商”的傾向，頒布后資方要求展期和修改的呼聲不絕于耳。受到最大攻擊的就是廠方的絕對責任原則。要求“傷病殘廢死亡等須經(jīng)廠醫(yī)證明確系因執(zhí)行職務而發(fā)生者始能依法具領”。理由是“人情惡勞喜逸……如不加之限制，竊恐工人中或有利用法文情事而冒稱有病……”。［11］還有人建議撫恤金數(shù)應按資本數(shù)目分等級計算。［12］國民政府既懾于資方的要求，又不愿改變其“體恤勞工”的初衷，雖然不得不于1932年12月30日公布了《修正工廠法》和《修正工廠法條例》進行回應，但修訂版采取了折中勞資利益的原則，將“凡用汽力、電力、水力發(fā)動機器之工廠”中“汽力、電力、水力”六字刪去以免掛漏，實際上擴大了撫恤的范圍。又將“工人”界定為“直接生產(chǎn)或輔助其生產(chǎn)工作之工人，其雇用員役和與生產(chǎn)工作無關者，不在此限。”［13］這實際上縮小了范圍。

資方要求展期的理由主要有：（一）“《工廠法》與經(jīng)濟現(xiàn)狀實有不合，一旦施行，極有窒礙，此舉關系國計民生至為重大”［14］。孫本文稱：“本國工業(yè)尚在幼稚時代，資本短少，常受資本主義壓迫，己經(jīng)不易支持掙扎，若再受《工廠法》的限制，必至難于維持?！保?5］（二）根據(jù)商務印書館總經(jīng)理王云五提出的“恤金過巨，不克負擔”［16］。

究其原因，時任國民政府實業(yè)部勞工司司長的李平衡認為，《工廠法》以西方工業(yè)發(fā)達國家的勞動立法成例和國際勞動標準為參照，擬定草案“未免偏涉理想，或未能盡合國情，一經(jīng)實施，困難重重，要求修改者，亦日益眾多”［17］。方顯廷也有同感：“欲求此法之推行迅速，尚須參照國內(nèi)實在情形，加以修改；拾人成法，徒重理論，即盡擇各國工廠法之優(yōu)點融會一爐，亦未免遽能行通”。［18］國民政府這一次““因南北各廠家，迭推代表，要求展期實施，”只好“重達其意，許予展緩半年”。［19］后又一再延期，到1932年底才正式實施。胡漢民感慨到：“立法院所立的法，已不為少了，然而措之事實，能見成效的究竟有幾多呢？”［20］

勞工撫恤是否真的達到了保障的要求呢？首先，從撫恤條款受益的對象來看，“凡用發(fā)動機器之工廠，平時雇傭工人30人以上者，適用本法?！蹦敲磽?jù)中央工廠檢查處1934年年報，11省合于《工廠法》第一條規(guī)定的工廠之工人約有52萬人。［21］而根據(jù)前文的1，518，588勞動者計算，受恤比例不到應受恤人數(shù)的40%。

其次，從撫恤金的保障能力來看。根據(jù)1929年公布的《工廠法》及其《工廠法施行條例》規(guī)定（見表1），在1927年的上海非熟練工人，撫養(yǎng)5口人，最低生活費 每月需21．34元，［22］人 均4．5 元。1930年全國工資標準工人最高月工資為50元，最低為5元。［23］那么按照《工廠法》撫恤金額的規(guī)定，一個因公死亡的勞工最低可以得到420元，最高可以得到1500元的撫恤金。最低的撫恤金僅夠5口之家生活20個月，最高的可供類似家庭生活60個月。而因傷致殘者，最多可以拿到1800元，可以供五口之家生活90個月；最少只有60元，僅能生活3個月不到。而且不是每個工廠都能做到這一點?！皠诠べr償……大多有廠方?jīng)Q定，而其決定，又多根據(jù)于廠方經(jīng)濟情形，……”。［24］這只能算部分保障或不完全保障。

國民政府在制定《工廠法》中本著“折衷于勞動中心主義與資本中心主義之間，于不妨礙產(chǎn)業(yè)之發(fā)展或存在之限度以內(nèi)，予勞動者以相當之保障，即以促進勞資之協(xié)調(diào)。”［25］這種原則透露出政府制定和施行《工廠法》目的不是為了徹底解決勞工保障問題，而是著眼于緩解勞資矛盾，維護社會穩(wěn)定。同時也暗顯了國民政府政治立場上的模糊性。國民政府既希望贏得資方的支持，同時又想得到勞工階層的認同。于是變成了這種騎墻的做法。誠如國民黨學者薩孟武所說：“如果我們同時希望兩個階級都來擁護，那么我們的政策只能模棱兩可……”。他認為國民政府太想迎合社會全體人民，結果反而一無所獲。［26］政治的考量消弭了社會保障扶弱濟貧的根本宗旨，這也許就是勞工撫恤不徹底癥結所在。

二、《勞動保險草案》《強制勞工保險法草案》的夭折

國民政府在《工廠法》撫恤條文前特別說明如是：“在勞動保險法施行以前……”，［27］國民政府代表李平衡1934年在第18屆國際勞工大會上也說：“目前中國，雖未達到工業(yè)發(fā)達之階段，但工業(yè)工人已達二百萬左右，而其人數(shù)且增加極速。因此，中國政府無論如何困難，必盡力設法保護此輩工人，除已實行工廠法、工會法、勞資爭議處理法、團體協(xié)約外，……尚不足以資救濟工人之生活，現(xiàn)已著手擬訂勞工保險法?！保?8］因此，政府表達出的意愿是《工廠法》的撫恤條例只是臨時性的措施，勞動保險才是解決之道，借此希望各界不要糾纏于《工廠法》的不足，期待后文，為國民政府贏得了寶貴的喘息時間。

國民政府成立第一天也保證“實行勞動保險及工人保障法?！保?9］工商界也持支持態(tài)度。上?？偵虝驗橘Y方在職工退職時負擔過重，主張舉辦勞動保險。［30］1929年2月，廣東省農(nóng)工廳勞動法起草委員會受國民政府委托編成了《勞動保險草案》。

比較《勞動保險草案》和《工廠法》中關于撫恤的條款（見表2），最重要的是增加了遺族撫恤的條款。其中規(guī)定因公死亡，給予遺族年撫金，寡婦、子女、長親可得到死者死前一個月工資的1／5，但不得超過3／5，按照當時的工資標準計算，最高可以每月達30元，最低為1元，當時人均月最低生活費約5元，因此，大部分撫恤可以保證一個人的生活。①按國民政府主計處統(tǒng)計局編《中華民國統(tǒng)計提要》，商務印書館1935年版第277頁所刊最高工資和最低工資計算所得，最低生活費以慈鴻飛研究結果為準，五口之家月需21．34元，每人月需5元。而且撫恤期限也基本能使受益人獨立。如寡婦領到其死亡或再婚止；子女（含繼子、私生子）至16歲為止；長親則領到其死亡或不必要時為止；弟妹等也可領到16歲止。［31］1932年，由實業(yè)部起草的《強制勞工保險法草案》又將撫恤保障水平進一步提高，對保險費的負擔做出了明確的規(guī)定：（一）傷害保險費由原來完全由業(yè)主承擔，還為被保險人繳納工資的1%，業(yè)主4%；（二）疾病保險費由業(yè)主和被保險人各承擔一半改為被保險人繳納工資2%，業(yè)主擔負3%。另外特別強調(diào)了政府的責任，規(guī)定“國庫及地方金庫對于各保險社的酌與補助。”［32］

但是，當《強制勞工保險草案》進入立法程序時，內(nèi)政、交通、鐵道、軍政四部審查通過，到立法院后就杳無音訊，個中原因諱莫如深，國民政府一直未予說法，許多年后宣稱：“因抗日戰(zhàn)爭爆發(fā)，致未定案。”［33］這種說法疑點頗多，單就草案通過的時間而言，草案在1932年就已經(jīng)進入審議階段，5年時間沒有通過。而《工廠法》從制定到通過只用了2年時間?！逗喴兹藟郾ｋU法》從調(diào)研到實行只用不到1年的時間。到1942年社會部擬定《健康保險法》時，透露了些許信息：“國家預算數(shù)額已經(jīng)膨脹，不能多予補助……實在不易舉辦”。［34］勞動保險強調(diào)政府、勞、資三方責任，政府缺失，法規(guī)的推行無異于紙上談兵。

表2 《工廠法》、《勞動保險草案》和《簡易人壽保險法》撫恤內(nèi)容比較

三、《簡易人壽保險法》的推行

國民政府在勞動保險上有始無終，不得不另辟蹊徑，來履行承諾。《簡易人壽保險法》就是在這種條件下誕生的。國民政府1935年派郵政儲金匯兌局局長張明昕赴英、美、德、日等西方國家考察保險事宜后，認為日本的簡易生命保險模式“其制度不足以穩(wěn)定一般人民之生活，增進社會之安寧，且所集之細微保費，集成巨額資金，以之運用于社會國家建設，福國利民。”［35］值得推廣。經(jīng)過張氏的努力，立法院幾次審議，1935年4月26日通過了該法。張氏認為中國的簡易人壽保險最大優(yōu)點在于“以小額保費之人壽保險，以保障中下級人民因其生命夭亡而受的經(jīng)濟損失?！保?6］

從表2可以看出簡易人壽保險的保險范圍達到了12－60歲的全體國民，且不用體檢。整個法規(guī)條文明晰、操作簡單，它的補償程度是根據(jù)被保險人買的保險金額多少來決定，只規(guī)定有上下限?！耙試鴰?0元至500元為限，如同一保險人訂立多個保險契約時，其保險金額總數(shù)，不得超過500元?！保?7］如一個人買20年1萬的保險，如果在有效期內(nèi)保戶死亡，則由受益人領取預期的1萬元，如果保戶到有效期滿仍然健在，則可親自領取1萬元保險金額。［38］它分定期保險和終身保險兩種，定期相當于養(yǎng)老金性質(zhì)；終生保險為遺族而設。

該保險出臺后，受到政府的大力推崇。蔣介石親自為郵政儲金匯業(yè)局舉辦的簡易人壽保險題詞，稱其為“溥益民生”。［39］國民政府各個機關院校、事業(yè)機構紛紛響應，集體投保，交通部政務次長俞飛鵬于1936年4月命令“各機關轉飭所屬加入投保。”［40］行政院、上海市政府、中國航空公司等單位都紛紛集體投保。同時為了鼓勵團體投保，《簡易人壽保險章程》中規(guī)定“集合15人為團體契約，……團體契約之保險費，得按九五折征收?！保?1］

據(jù)統(tǒng)計，到1936年止，一年時間“成立契約16674件，入保費18244．52元，保險金額3431947．6元。”而其中工人投保2701件，占全部投保數(shù)的16．2%，而同期商界人士為30．3%；公務員為2．7%；交通部門為21%，無業(yè)的占5．7%。［42］可見，簡易人壽保險在當時成為《工廠法》撫恤之外的另一種補償措施。應該看到的是，在所有參保人數(shù)里面，最需要保障的工人和無業(yè)人士只占了21．9%，比例不高。而屬于國家壟斷的交通部門卻是比例最高的。對勞工更為不利的是 “保險局有選擇危險之權，如被保險之職業(yè)，認為過分危險，或體質(zhì)認為羸弱時保險局拒絕保險?！睍r人批評道：“似背保險之普遍性，……亦背社會事業(yè)簡易壽險的最大使命”。［43］

另外，保險是多買多得，而“……大半民眾，衣食尚難自給，烏有余資及此。”［44］1935年的保險數(shù)據(jù)顯示：低額保險1角到5角的占了43．4%；6角到1元的占26．4%，賠償金額最低的50元到150元的占了65．6%，“其保費愈大，則件數(shù)愈小，保險金額亦然，足證社會一般人民經(jīng)濟力量之薄弱，……”。［45］而且這些低額保險又不足以保障意外傷害的損失［46］。所以普通民眾受益有限。

但政府對《簡易人壽保險法》的推崇耐人尋味，勞動保險需要政府投入巨額資金，所以有始無終。而簡易人壽保險的保費都是由投保人自己承擔，與國家和企業(yè)沒有關系。這是原因之一。另外，該業(yè)務能集中大筆社會資金，到1936年11月底止，共收保費18244．52萬元。這些保費都用到什么地方去了呢？據(jù)統(tǒng)計，首先“購買中央政府發(fā)行之公債、庫券……；”其次“經(jīng)營倉庫業(yè)；農(nóng)業(yè)放款；投資于國營生產(chǎn)事業(yè)單位之放款。……”［47］眾所周知，國民政府的公債、庫券是政府財政的重要支柱。政府可謂是號稱“穩(wěn)定一般人民之生活，增進社會之安寧”，而意在“所集之細微保費，集成巨額資金。……”。

結 語

回顧這10年南京國民政府為解決勞工撫恤問題所作的嘗試，可以感受到社會保障的水平高低并不是單純由法規(guī)的詳實來決定。國民政府三部法規(guī)都是借鑒西方成熟法條，從法律角度來說堪稱無懈可擊，但是《工廠法》因為國民政府在政治上采取階級調(diào)和的立場，結果走向了愿望的反面，并沒有根本解決勞工撫恤問題，而且飽受資方攻擊；勞動保險起點較高，被寄予厚望，但國民政府在巨額的經(jīng)濟責任面前，有心無力，以至有始無終?！逗喴兹藟郾ｋU》執(zhí)行后，由于利益取向發(fā)生變化，與撫恤勞工的目的漸行漸遠?？梢姡诋敃r的歷史條件下，撫恤勞工更多時候成為國民政府消弭或延緩勞工的反抗和斗爭的工具。

［1］ 彭南生，饒水利．簡論1929年的《工廠法》［J］．安徽史學，2006（7）．

［2］ 朱正業(yè)，楊立紅．試論南京國民政府《工廠法》的社會反應［J］．安徽大學學報（哲學社會科學版），2007（11）．

［3］ 吳承明．中國的現(xiàn)代化：市場與社會［M］．三聯(lián)書店，2001：105．

［4］ 沈云龍．近代中國史料叢刊三編第60輯［M］．臺北文海出版社，1990：1

［5］ 國際勞工組織中國分局．國際勞工通訊［N］．123－124，1－10．

［6］ 劉明逵，唐玉良主編．中國近代工人階級和工人運動（第八冊）［M］．中共中央黨校出版社，2002：666．

［7］ 王清彬等．第一次中國勞動年鑒［M］．北平社會調(diào)查部，1928：144．

［8］ 上海勞資調(diào)節(jié)條例．銀行周報［N］．1927－15．

［9］ 各省商聯(lián)會請訂勞工法．申報［N］．1928－2－13．

［10］ 工廠法草案決議案．大公報［N］．1928－11－21．

［11］ 王瑩．各地修改工廠法意見（續(xù)三）．勞工月刊［N］．1932．

［12］ 社會局昨召集各業(yè)代表討論施行《工廠法》．［N］．1931－1－22．

［13］ 謝振民．中華民國立法史（下冊）［M］．中國政法大學出版社，2003：1124－1125．

［14］ 《工廠法》展緩六個月．紡織時報［N］．1931－2－2．

［15］ 孫本文．中國現(xiàn)代社會問題 （第四冊）［M］．上海：商務印書館，1947：122－123．

［16］ 資方對于《工廠法》之觀察．申報［N］．1931－6－15．

［17］ 李平衡．勞工行政之經(jīng)過及今后設施．勞工月刊［N］．1932－4．

［18］ 方顯廷．中國之棉紡織業(yè)［M］．商務印書館，1934：213．

［19］ 國聞周報［N］．第八卷，（31）：764．

［20］ 胡漢民．工廠法該展緩施行嗎？［M］．秦孝儀．革命文獻第23輯［M］．臺北中央文物供應社，1978：608．

［21］ 參見南京國民政府實業(yè)部中央工廠檢查處：《民國二十三年全國工廠檢查年報》附錄，第40頁．

［22］ 慈鴻飛．二三十年代教師、公務員工資及生活狀況考．近代史研究［J］．1997（4）．

［23］ 國民政府主計處統(tǒng)計局．中華民國統(tǒng)計提要［M］．商務印書館，1935：277．

［24］ 沈雷春．中國保險年鑒［M］．中國保險年鑒社，1937：16．

［25］ 謝振民．中華民國立法史（下冊）［M］．中國政法大學出版社，2003：1063．

［26］ 薩孟武．如何增厚黨的力量．時代公論［N］．（4）：1932－4．

［27］ 蔡鴻源．工廠法及工廠法施行條例．民國法規(guī)集成［M］．黃山書社，1999：396．

［28］ 國民政府實業(yè)部年鑒編輯委員會編．民國二十一年中國勞動年鑒（第4編）［M］．文海出版社，1992：22．

［29］ 上海勞資調(diào)節(jié)條例．銀行周報［N］．1927（15）．

［30］ 總商會對職工退職待遇之異議．申報［N］1928－4－13．

［31］ 周華孚，顏鵬飛．中國保險法規(guī)暨章程大全［M］．上海人民出版社，1992：103．

［32］ 國民政府實業(yè)部勞動年鑒編纂委員會．民國21年勞動年鑒（第5編）［M］．文海出版社，1990：137．

［33］ 陳國鈞．社會政策與社會立法［M］．三民書局，1984：324．

［34］ 健康保險法釋義．中國第二歷史檔案館館藏檔案［Z］．檔案號：十一－6437．

［35］ 張明昕．簡易人壽保險創(chuàng)設之經(jīng)過及由郵政經(jīng)辦之理由．簡易人壽保險［J］1937（1）．

［36］ 張明昕．簡易壽險與社會保險．申報［N］．1935－7－21．

［37］ 周華孚，顏鵬飛編．中國保險法規(guī)暨章程大全［M］．上海人民出版社，1992：152．

［38］ 人壽保險的任務和價值．申報［N］．1933－2－12．

［39］ 申報［N］．1935－12－8

［40］ 交通部通令各機關飭屬加入簡易壽險．申報［N］．1936－4－11．

［41］ 周華孚，顏鵬飛．中國保險法規(guī)暨章程大全［M］．上海人民出版社，1992：151．

［42］ 沈文濤．簡易人壽保險一年來業(yè)務概況．簡易人壽保險［J］．1937（1）．

［43］ 吳文輝．簡易壽險之社會的分析．交通職工［J］．1936（12）：6．

［44］ 張樑任．郵政簡易人壽保險之檢討．東方雜志［J］．1935－8－16：71．

［45］ 賈秀堂．南京國民政府“郵政儲金匯業(yè)局”研究［D］．華東師范大學，2008：179．

［46］ 郵政儲金匯業(yè)局編．郵政儲金匯業(yè)事務年報［J］．1935（6）：58．

［47］ 沈文濤．簡易人壽保險一年來業(yè)務概況．簡易人壽保險［J］．1937（1）．