中國規(guī)制治理的制度性缺陷及其改革模式

宋 敏，楊 慧

（山東財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，山東 濟(jì)南 250014）

引 言

政府規(guī)制作為現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)不可或缺的制度安排，是市場經(jīng)濟(jì)體制下，以矯正和改善市場機(jī)制內(nèi)在的問題為目的，政府干預(yù)和干涉經(jīng)濟(jì)主體（特別是企業(yè)）活動(dòng)的行為。政府規(guī)制“包容了市場經(jīng)濟(jì)條件下政府幾乎所有的旨在克服廣義市場失敗現(xiàn)象的法律制度以及以法律為基礎(chǔ)的對微觀經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行某種干預(yù)、限制或約束的行為”，換言之，政府規(guī)制本身就是一個(gè)改革的過程［1］。從全球范圍看，在過去的30多年里，規(guī)制改革已經(jīng)成為一種新的思潮，其作用域從經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域擴(kuò)展到社會(huì)民生、政府政策甚至是意識形態(tài)領(lǐng)域。在西方發(fā)達(dá)國家，規(guī)制改革與政府的行政改革交織在一起，形成互動(dòng)的發(fā)展。其間，秉承效率原則的經(jīng)濟(jì)性規(guī)制經(jīng)歷了“強(qiáng)化規(guī)制—放松規(guī)制—再規(guī)制與放松規(guī)制并存”的變遷過程，而秉承公平、正義和安全原則的社會(huì)性規(guī)制則呈現(xiàn)持續(xù)加強(qiáng)的態(tài)勢。但無論是發(fā)達(dá)國家還是發(fā)展中國家，其規(guī)制改革都存在一定的局限，對于發(fā)達(dá)國家而言更多是觀念層面的內(nèi)容，而對于發(fā)展中國家而言卻是事實(shí)存在的特殊制度稟賦及其約束。對規(guī)制治理的研究實(shí)踐還表明，在多數(shù)發(fā)展中國家或轉(zhuǎn)軌制國家中，規(guī)制通常缺乏透明性和可預(yù)見性，并且?guī)缀跏冀K不能阻止政府對規(guī)制程序和規(guī)制決策的介入，存在著政府與被規(guī)制企業(yè)聯(lián)合應(yīng)對規(guī)制代理機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象［2］。Kirkpatrick和Parker［3］認(rèn)為，發(fā)展中國家制度稟賦（如法律制度不健全、政治民主制度不完善等）對規(guī)制治理有負(fù)面影響，Jacobs［4］研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)展中國家由于缺乏訓(xùn)練有素的規(guī)制人員，以及規(guī)制人員無法使用先進(jìn)的規(guī)制工具，使得其規(guī)制缺乏效率和效力，即規(guī)制實(shí)踐存在與良好規(guī)制治理原則的偏離。

20世紀(jì)90年代以來，受到治理理論的影響，國外學(xué)者提出規(guī)制治理作為對規(guī)制改革弊端的處方。Levy和Spiller［5］提出了規(guī)制治理的概念，強(qiáng)調(diào)規(guī)制治理安排和規(guī)制內(nèi)容的區(qū)別，把規(guī)制作為一個(gè)涉及規(guī)制治理和規(guī)制激勵(lì)兩個(gè)方面的制度設(shè)計(jì)問題進(jìn)行研究。其中，規(guī)制治理提供了一種限制規(guī)制者的行動(dòng)范圍，以及解決這些限制所帶來的矛盾和沖突的機(jī)制。但他們并沒有對規(guī)制治理機(jī)制給出實(shí)質(zhì)性的建議，只是強(qiáng)調(diào)規(guī)制治理結(jié)構(gòu)應(yīng)與一國的制度稟賦相適應(yīng)。Warrick［6］、Stern［2］等學(xué)者對規(guī)制治理的研究都一致強(qiáng)調(diào)規(guī)制功能的清晰界定、規(guī)制自治、負(fù)責(zé)和透明。英國改進(jìn)規(guī)制特別小組（UK BRTF，2000）在其發(fā)表的“良好規(guī)制的原則”中提出了規(guī)制治理應(yīng)遵循的基本原則是：透明、負(fù)責(zé)、比例、一致性和目標(biāo)［7］。

一、中國規(guī)制改革偏離治理原則的主要表現(xiàn)

受全球規(guī)制革命的影響，自20世紀(jì)90年代中期開始，規(guī)制型政府的建設(shè)大潮在中國拉開了序幕，規(guī)制改革成為當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)體制和政府管理改革的重要內(nèi)容。與西方發(fā)達(dá)國家不同，中國的規(guī)制實(shí)踐形成和發(fā)展于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌過程中，即是在與西方國家完全不同的制度稟賦和社會(huì)發(fā)展階段上建立的。由于制度背景、市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度以及文化傳統(tǒng)的不同，中國的規(guī)制改革進(jìn)程不同于西方國家的規(guī)制演變之路，是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下的強(qiáng)經(jīng)濟(jì)規(guī)制及其相應(yīng)的行政性壟斷向放松規(guī)制與新興市場發(fā)育所需要的再規(guī)制轉(zhuǎn)換，從缺乏法律基礎(chǔ)的弱社會(huì)性規(guī)制向建立在完善法律基礎(chǔ)上的強(qiáng)社會(huì)性規(guī)制轉(zhuǎn)換。與此相適應(yīng)，中國的規(guī)制改革亦表現(xiàn)出其獨(dú)特性，具體表現(xiàn)為規(guī)制總量過剩與不足同時(shí)并存、規(guī)制結(jié)構(gòu)非對稱性特征明顯、規(guī)制行為與宏觀調(diào)控高度相關(guān)等特征。盡管，規(guī)制制度根植于一國的政治、經(jīng)濟(jì)、法律與文化傳統(tǒng)，與一國既有的制度相銜接，與當(dāng)下的市場化程度相適應(yīng)，但良好規(guī)制無疑是中國規(guī)制改革的標(biāo)桿。對照良好規(guī)制治理的一般原則，可以看出，中國的規(guī)制改革實(shí)踐距離良好規(guī)制尚有一定距離，主要表現(xiàn)為：

（一）可問責(zé)性問題嚴(yán)重

對中國的規(guī)制機(jī)構(gòu)尤其是壟斷性產(chǎn)業(yè)的規(guī)制機(jī)構(gòu)來說，由于普遍存在缺乏獨(dú)立性和法律授權(quán)、規(guī)制機(jī)構(gòu)的目標(biāo)多重性、規(guī)制機(jī)構(gòu)的權(quán)力與職能交叉重疊等問題，導(dǎo)致了實(shí)際上對規(guī)制機(jī)構(gòu)難以實(shí)現(xiàn)可問責(zé)性，也為政府部門、規(guī)制機(jī)構(gòu)之間樂于爭奪規(guī)制權(quán)力、不承擔(dān)相關(guān)責(zé)任提供了一個(gè)基本解釋?？蓡栘?zé)性缺失主要表現(xiàn)為：一是許多擁有規(guī)制權(quán)力的部門如發(fā)改委本來就沒有相關(guān)的法律來約束其行為，可謂問責(zé)無憑；二是一些規(guī)制機(jī)構(gòu)存在職能劃分不清的現(xiàn)實(shí)問題，如電監(jiān)會(huì)和食品藥品監(jiān)督管理局因其部分權(quán)力并非法律授予，而是與其他相關(guān)部門聯(lián)合執(zhí)法，這就為遭遇問責(zé)時(shí)推諉責(zé)任留下了余地；三是一些規(guī)制機(jī)構(gòu)如證監(jiān)會(huì)其設(shè)置即使依靠較為完善的法律，但由于《行政訴訟法》的受案范圍不涉及抽象性行政行為，因此由抽象性行政行為引發(fā)的具體行政行為的被訴，同樣得以逃避司法的審查；四是即便司法審查可以介入，但由于司法機(jī)構(gòu)的不夠獨(dú)立，對規(guī)制機(jī)構(gòu)的問責(zé)也大打折扣；此外，公民行政訴訟的成本過高，以致因可能獲得的行政賠償過低不足以彌補(bǔ)成本而最終放棄問責(zé)也是可問責(zé)性缺失的重要原因之一。規(guī)制機(jī)構(gòu)的有限可問責(zé)必然導(dǎo)致制定與實(shí)施規(guī)制政策缺乏透明性與參與性，并進(jìn)一步惡化腐敗問題，進(jìn)而大大提高實(shí)行“防范合謀”規(guī)制契約的難度［8］。

（二）規(guī)制過程不透明

政府規(guī)制的有效性和規(guī)制的過程密切相關(guān)。規(guī)制過程的第一個(gè)階段就是規(guī)制立法，立法機(jī)構(gòu)頒布一項(xiàng)法令建立對某一特定產(chǎn)業(yè)或特定領(lǐng)域的規(guī)制權(quán)力。由于立法機(jī)構(gòu)不可能制定實(shí)現(xiàn)規(guī)制目標(biāo)所需的所有詳細(xì)規(guī)則，它只能將一部分規(guī)章的制定權(quán)授予規(guī)制機(jī)構(gòu)，規(guī)制機(jī)構(gòu)以行政法規(guī)的形式創(chuàng)造法律和標(biāo)準(zhǔn)。因此，公開、透明是規(guī)制立法的基本原則之一，這一原則要求規(guī)制法律、法規(guī)的制定、執(zhí)行、修訂都應(yīng)在公開、透明、互動(dòng)的方式下進(jìn)行，如果沒有充分的討論和協(xié)商，規(guī)制的效果會(huì)大打折扣。然而，中國的規(guī)制立法大多是由國務(wù)院各專門委員會(huì)將法律草案的起草權(quán)委托給國務(wù)院各有關(guān)主管部門，相關(guān)行政主管機(jī)構(gòu)組織本行業(yè)官員、再加上一些外請專家組成專門小組，在不公開的狀態(tài)下起草法律文件。起草結(jié)束后，將草案上報(bào)國務(wù)院，再由全國人大審議通過。在這一過程中，除了與政府關(guān)系密切的大壟斷企業(yè)外，一般的企業(yè)和消費(fèi)者不僅被剝奪了參與立法的權(quán)利，還常常被剝奪了知情權(quán)，處于嚴(yán)重的信息不對稱狀態(tài)，其意志和利益得不到充分的表達(dá)。另一方面，就行政執(zhí)法而言，為了實(shí)現(xiàn)規(guī)制的公正性，規(guī)制機(jī)構(gòu)在實(shí)施行政行為的時(shí)候必須遵循公開、公正、公平的正當(dāng)法律程序，完善的程序是一切制度良性運(yùn)行的必備要素。然而，由于程序立法的缺失，中國的規(guī)制改革一直缺乏科學(xué)的程序法律保障，導(dǎo)致規(guī)制機(jī)構(gòu)的執(zhí)法具有較大的隨意性和不透明性，濫用規(guī)制權(quán)的現(xiàn)象較為突出。同時(shí)還造成公眾的質(zhì)疑，影響了政府規(guī)制的社會(huì)認(rèn)可。

（三）規(guī)制法定性不足

現(xiàn)代政府規(guī)制的一個(gè)重要理念是依法規(guī)制，即政府的規(guī)制權(quán)限和程序必須由法律明確規(guī)定，將政府規(guī)制的權(quán)限置于法治框架之下，給微觀經(jīng)濟(jì)主體以穩(wěn)定的預(yù)期。以西方國家為例，政府規(guī)制植根于深厚的法治土壤，法律在整個(gè)社會(huì)中具有最高權(quán)威地位。規(guī)制機(jī)構(gòu)必須具有法律授權(quán)，規(guī)制行為須以憲法、法律等具有法律效力的規(guī)范為依據(jù)，并被限制在法律許可的范圍內(nèi)。中國政府規(guī)制缺乏依法規(guī)制的現(xiàn)代規(guī)制理念，行業(yè)管理部門習(xí)慣于行政手段管理，沒有樹立起按公平的規(guī)則、透明的程序依法規(guī)制的現(xiàn)代規(guī)制理念，政府規(guī)制法定性不足主要表現(xiàn)為：一是政府作為規(guī)制主體的地位沒有得到法律的認(rèn)可，規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏明確的法律地位；二是中國的規(guī)制性法律自身存在著嚴(yán)重的不足，目前還無法為政府規(guī)制提供更大的制度支持。由于正式法律制度的缺失，而行政制度具有較大的靈活性，這為利益相關(guān)方的“討價(jià)還價(jià)”制度留下了極大空間，使得中國規(guī)制治理帶有頻繁博弈特征，這種頻繁博弈一方面使規(guī)制政策呈現(xiàn)不連續(xù)性和不確定性，另一方面，它形成了一種慣性，凡事習(xí)慣于“討價(jià)還價(jià)”，從而拖延規(guī)制立法的過程。法律體系本身的不完善使中國的法律難以形成如國外的對規(guī)制行為的約束與監(jiān)督，更加難以談到法律對規(guī)制方式的規(guī)范。

（四）政府承諾缺失，規(guī)制政策缺乏一致性

所謂政府承諾是指規(guī)制機(jī)構(gòu)對于規(guī)制政策承諾的可信性。一套可信的政策安排可以形成對規(guī)制者的激勵(lì)機(jī)制，使其保證改革不會(huì)倒退，并且保持改革的透明度，讓外界形成穩(wěn)定的預(yù)期。目前，中國政府的承諾能力還是比較有限的，主要體現(xiàn)在三方面：一是從規(guī)制目標(biāo)的確立和執(zhí)行來看，由于規(guī)制目標(biāo)的確定缺乏特定的法律過程，導(dǎo)致投資者對規(guī)制目標(biāo)的確定性和連續(xù)性產(chǎn)生疑慮；而就行政體系的運(yùn)作過程而言，由于法治理念淡薄，規(guī)制機(jī)構(gòu)隨意性較大，并未完全嚴(yán)格依據(jù)法律程序行使規(guī)制權(quán)力。如果政府力量過于強(qiáng)大，政府不履行承諾的成本就很低，其不履行承諾的動(dòng)機(jī)越強(qiáng)。二是公共權(quán)力腐敗。在中國現(xiàn)有的制度框架下，政府一人分飾兩角，既是合約方又是實(shí)際的規(guī)制者，并且由于缺乏針對性法律，政府部門擁有巨大的相機(jī)行事空間，容易造成政府權(quán)力的濫用。在這種情況下，規(guī)制部門容易修改規(guī)制合同，侵占企業(yè)利潤，而企業(yè)往往缺乏改善經(jīng)營績效的積極性，從而產(chǎn)生嚴(yán)重的棘輪效應(yīng)。三是政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性差，使得規(guī)制機(jī)構(gòu)的承諾無法在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)中得到及時(shí)、準(zhǔn)確的實(shí)現(xiàn)，這不僅減損既得利益者現(xiàn)有的合法利益，也會(huì)對政策目標(biāo)群體的心理產(chǎn)生不良影響。規(guī)制政策的不確定性降低了規(guī)制的可信度，也在一定程度上影響了規(guī)制機(jī)構(gòu)的聲譽(yù)。

二、中國規(guī)制改革偏離治理原則的典型悖論

中國的規(guī)制改革不同于西方國家的規(guī)制改革之路，中國政府規(guī)制的邏輯起點(diǎn)是高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，規(guī)制改革是在放棄計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制和部分放開政府所有權(quán)的條件下出現(xiàn)的。這一自上而下的改革在許多方面較多地流于形式，因而導(dǎo)致某些實(shí)質(zhì)性的規(guī)制職能缺失，規(guī)制改革實(shí)踐偏離良好治理的基本原則，出現(xiàn)規(guī)制改革的典型悖論。

（一）悖論之一：獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的形式與實(shí)質(zhì)背離

規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性是政府規(guī)制的重要特征，是規(guī)制公正目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的前提。就中國規(guī)制機(jī)構(gòu)的改革而言，政府行政職能的放開與規(guī)制獨(dú)立機(jī)構(gòu)的設(shè)立幾乎同步進(jìn)行，然而一些獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)的設(shè)立僅僅流于形式，嚴(yán)重削弱了規(guī)制機(jī)構(gòu)服務(wù)于社會(huì)公共利益的基本職能。目前，中國最重要的規(guī)制機(jī)構(gòu)，如證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和電監(jiān)會(huì)等，在體制上既未能真正獨(dú)立于政府，又未能真正獨(dú)立于被規(guī)制對象。因此，以上規(guī)制機(jī)構(gòu)獲得了獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)所應(yīng)有的職權(quán)卻未實(shí)現(xiàn)其應(yīng)有的獨(dú)立性要求，從而使其職能行使不當(dāng)或不到位，這形成了規(guī)制改革浮于表面而實(shí)質(zhì)缺位的悖論。

（二）悖論之二：以規(guī)制的方式放松規(guī)制

由于中國的規(guī)制改革是自上而下展開的，這就導(dǎo)致推動(dòng)規(guī)制改革的手段本身即帶有一定的強(qiáng)制性，也即政府以規(guī)制的手段來放松規(guī)制。一方面，中央政府憑借傳統(tǒng)體制下的直接控制財(cái)產(chǎn)權(quán)和任免領(lǐng)導(dǎo)等手段控制下一政府層級的改革，結(jié)果使得自由約束、自我組織的新型規(guī)制機(jī)制難以建立，主要規(guī)制機(jī)構(gòu)依據(jù)慣例不去充當(dāng)“市場裁判者”，相反沿襲傳統(tǒng)行政機(jī)構(gòu)的命令控制型做法。另一方面，各級政府進(jìn)行放松規(guī)制的制度創(chuàng)新集中于行政壟斷權(quán)的取消與削弱，但是許多情況下政府并沒有無償放棄這些權(quán)利，而是把這種規(guī)制的放松與政府的投資行為結(jié)合在一起。由于不確定性、過程規(guī)制不足、自我規(guī)制缺乏、私利驅(qū)使，地方政府刻意擴(kuò)大政府投資、扶持官辦企業(yè)，政府權(quán)力介入市場交易、經(jīng)濟(jì)扭曲的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，致使多數(shù)時(shí)候政府在改革收益再分配中獲取了最大一杯羹。其典型表現(xiàn)是，地方政府將放松規(guī)制權(quán)利，如定價(jià)權(quán)、稅收減免權(quán)、貸款審批權(quán)、土地使用權(quán)等作為一種投資，從而分享資產(chǎn)所有權(quán)，將規(guī)制權(quán)力予以資本化。

（三）悖論之三：有效競爭改革取向與行政壟斷強(qiáng)化的背離

目前，中國的自然壟斷產(chǎn)業(yè)雖然已進(jìn)行了30多年的市場化改革，但是與之相背離的現(xiàn)實(shí)卻是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)單一表現(xiàn)突出，資源壟斷加劇與行業(yè)壁壘凸顯。國有壟斷企業(yè)及其主管部門在國有資產(chǎn)“保值增值”和國有企業(yè)“做大做強(qiáng)”的口號下，進(jìn)一步維護(hù)并強(qiáng)化壟斷地位。國有壟斷企業(yè)憑借其擁有的龐大資產(chǎn)，不斷向各經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行收購并購，影響著中國經(jīng)濟(jì)的“生態(tài)”。大多數(shù)的所謂自然壟斷產(chǎn)業(yè)都是以國家所有占主導(dǎo)地位，并且在各個(gè)行業(yè)，對民營資本進(jìn)入的限制使得獨(dú)立的民營企業(yè)難以出現(xiàn)。同時(shí)，即便采用了股份制的形式，對股權(quán)分散的控制導(dǎo)致所有的股份公司都是以國有股一股獨(dú)大為主要特征，因此，股權(quán)的單一性與缺乏流動(dòng)性是這些股份制企業(yè)的普遍特征。2006－2009年間，在鋼鐵、煤炭、航空、金融等資源性領(lǐng)域中，出現(xiàn)了明顯的對民營資本的“擠出效應(yīng)”。通過結(jié)構(gòu)性的增長模式，國有企業(yè)大多聚集在少數(shù)上游產(chǎn)業(yè)，并逐漸形成了寡頭壟斷的地位。這種壟斷的形成、市場份額的擴(kuò)大，不是通過市場競爭和創(chuàng)新所達(dá)成的，而是借助于微觀化宏觀調(diào)控以及重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)進(jìn)入規(guī)制的力量，因此其經(jīng)營效率并沒有相應(yīng)地提高。

三、中國規(guī)制治理模式的再構(gòu)建及其實(shí)現(xiàn)路徑

治理會(huì)出現(xiàn)失敗，所以才有“善治”目標(biāo)的提出，同樣規(guī)制改革實(shí)踐與良好規(guī)制治理原則存在偏離，甚至是悖論，也需要矯正。在西方治理理論家的著作中我們甚至可以得到這樣的結(jié)論：規(guī)制的實(shí)施必然會(huì)產(chǎn)生與預(yù)期效果的偏離，這就需要后續(xù)的治理手段，這時(shí)候透明性、法治性、獨(dú)立性等等的框架已經(jīng)束縛了思維——這都不是治理手段或是治理工具的問題，而是規(guī)制治理主體及其構(gòu)成即規(guī)制治理模式的問題?；谶@一認(rèn)識，無論是普遍意義上的治理失靈還是實(shí)踐領(lǐng)域的規(guī)制失靈現(xiàn)象最終都會(huì)指向治理主體是否應(yīng)該采用多中心治理理論，從而避免單一主體或是趨向于單一構(gòu)成的治理體系所出現(xiàn)的必然結(jié)果。

“多中心治理”理論將公共秩序領(lǐng)域的“多中心”問題引入公共治理領(lǐng)域，試圖在保持公共事務(wù)處理有效性的前提下，通過公共產(chǎn)品提供者的多種選擇來打破傳統(tǒng)的壟斷局面。在市場、司法、憲政、政治選擇、公共服務(wù)等領(lǐng)域中共存著多中心結(jié)構(gòu)，在這一結(jié)構(gòu)中則存在著許多形式上相互獨(dú)立的決策中心，它們在競爭關(guān)系中相互重視對方的存在并開展多種契約性和合作性的事務(wù)，或者利用核心機(jī)制來解決沖突。與傳統(tǒng)的政府單中心治理不同，多中心治理更加強(qiáng)調(diào)參與者的互動(dòng)過程和能動(dòng)地創(chuàng)立治理規(guī)則。在多中心治理中，作為一個(gè)制度性子系統(tǒng)的政府不再是最高權(quán)威，它變成了多中心治理系統(tǒng)中許多成員之一。雖然政府在其中起著重要的協(xié)調(diào)和裁判的作用，但是多中心治理又排除了任何中央集權(quán)的組織和控制的思想，它主張的是具有多種組織、多個(gè)層次和決策當(dāng)局的模式，“政府與其他治理主體是平等的關(guān)系，需要通過對話、建立伙伴關(guān)系和配置其他主體的資源來實(shí)現(xiàn)單一中心的政府無法實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)?！保?］所以，政府必須轉(zhuǎn)變自身的角色，打破自身的壟斷地位，管理方式由直接管理變?yōu)殚g接管理。

多中心治理是一個(gè)分擔(dān)公共責(zé)任的治理機(jī)制，因其對現(xiàn)代社會(huì)公共事務(wù)多樣、復(fù)雜、動(dòng)態(tài)等特征的準(zhǔn)確把握，對社會(huì)多元主體參與和協(xié)調(diào)互動(dòng)的深刻理解為我們提供了一個(gè)規(guī)制改革的分析框架［10］，這也是矯正中國規(guī)制改革偏離治理原則的必然路徑。根據(jù)當(dāng)前中國規(guī)制改革的內(nèi)在缺陷與現(xiàn)實(shí)沖突，借鑒多中心治理理論以及良好規(guī)制治理原則，中國規(guī)制改革的重要方向應(yīng)是：構(gòu)建包括立法機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、規(guī)制機(jī)構(gòu)（政府）、被規(guī)制者、公眾（消費(fèi)者）等多元主體共同參與的多中心治理框架。其核心目標(biāo)則是圍繞多主體及其間的委托代理關(guān)系，建立穩(wěn)定的博弈框架、協(xié)調(diào)各主體間的利益，有效約束政府和規(guī)制機(jī)構(gòu)，建立良好的公共治理環(huán)境（如圖1所示）。

圖1 政府規(guī)制的多中心治理模式圖

規(guī)制治理模式的再構(gòu)建是規(guī)制改革的核心內(nèi)容，不同的規(guī)制治理模式即規(guī)制權(quán)力安排會(huì)產(chǎn)生不同的規(guī)制過程。中國的特殊制度稟賦決定了中國規(guī)制治理模式的基本特征及其自身的缺陷，而中國規(guī)制治理模式自身的缺陷已經(jīng)與孕育其成長的經(jīng)濟(jì)、政治、法律、社會(huì)以及文化傳統(tǒng)等制度稟賦相互交織、相互牽掣。任何單兵突進(jìn)式的改進(jìn)舉措都無法取得根本和穩(wěn)定的制度績效，惟有從整體上推進(jìn)經(jīng)濟(jì)、政治、法律到文化的全方位、深層次的改革，同時(shí)針對規(guī)制自身的缺陷對癥下藥才能真正重構(gòu)規(guī)制治理模式，實(shí)現(xiàn)政府規(guī)制彌補(bǔ)市場失靈、維護(hù)公共利益的宗旨。政府規(guī)制的多中心治理是中國規(guī)制改革和發(fā)展的目標(biāo)與方向，其過程具有艱巨性和長期性，其實(shí)現(xiàn)路徑包括：

（一）合理界定政府邊界，規(guī)范政府職能

政府規(guī)制主要可歸因于市場失靈，有關(guān)政府規(guī)制的必要性，植草益指出：“在存在信息偏在的領(lǐng)域，主要為了防止資源配置低效和確保利用者的公平利用，政府機(jī)關(guān)用法律權(quán)限，通過許可和認(rèn)可等手段，對企業(yè)……服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量等有關(guān)行為加以規(guī)制?！保?1］一般情況下，如果市場能夠達(dá)成以下目標(biāo)，政府規(guī)制將是沒有必要的：市場能夠確保社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長、能夠帶來充分的社會(huì)就業(yè)和高水平的社會(huì)保障承諾等；能夠確保社會(huì)公正的實(shí)現(xiàn)；在保護(hù)環(huán)境的同時(shí)能夠給予各群體同等的發(fā)展機(jī)會(huì)。這就是市場的邊界。然而，在現(xiàn)實(shí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)中，上述目標(biāo)市場是幾乎無法達(dá)成的，也即市場失靈是普遍存在的。因此，政府規(guī)制于現(xiàn)實(shí)社會(huì)是必需的，它是市場經(jīng)濟(jì)成熟、發(fā)展和完善的制度保證。但事實(shí)證明，政府規(guī)制的作用也是有限度的，在規(guī)制制定和執(zhí)行的過程中，規(guī)制者在利益集團(tuán)的影響下和追求自身利益最大化的目標(biāo)下難免會(huì)造成規(guī)制的失靈。由此可見，市場機(jī)制和政府規(guī)制均難以單獨(dú)發(fā)揮有效作用，二者均具有一定的邊界，一旦超越邊界，失靈現(xiàn)象就會(huì)發(fā)生。因此，合理界定二者之間的邊界也就成為規(guī)制治理結(jié)構(gòu)重構(gòu)的關(guān)鍵。

（二）完善相關(guān)規(guī)制立法

“無授權(quán)則無權(quán)力”?，F(xiàn)代法治社會(huì)，任何一項(xiàng)權(quán)力的行使都應(yīng)該得到法律的授權(quán)。由于法律法規(guī)是規(guī)制機(jī)構(gòu)授權(quán)建立、行使職能的基礎(chǔ)，基于國家強(qiáng)制力和最高權(quán)威的法律為政府和規(guī)制機(jī)構(gòu)政令行使提供了公信力的來源。因此，推動(dòng)規(guī)制立法、充分發(fā)揮立法機(jī)構(gòu)在多中心治理模式中的作用具有重要意義?！胺ㄖ嗡蟮牟⒉皇窍龔V泛的自由裁量權(quán)，而是法律應(yīng)當(dāng)能夠控制它的行使?！保?2］通過規(guī)制立法，以法律的形式將政府規(guī)制機(jī)構(gòu)的目標(biāo)、工作程序及其權(quán)力確定下來，并使規(guī)制機(jī)構(gòu)在法律框架下依法行使規(guī)制職能。同時(shí)，規(guī)制改革本質(zhì)上也是法治化的演進(jìn)過程，是法律關(guān)系的調(diào)整和法律制度的創(chuàng)新過程。因此，推進(jìn)規(guī)制立法應(yīng)作為規(guī)制改革的基礎(chǔ)和先導(dǎo)，并在公正合理透明的執(zhí)法程序的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)依法規(guī)制［13］。

（三）加強(qiáng)司法機(jī)構(gòu)在規(guī)制過程中的地位和作用

“司法是社會(huì)正義的最后一道防線”。在規(guī)制領(lǐng)域，司法審查以事后監(jiān)督的方式與立法機(jī)構(gòu)事前審查的方式互為補(bǔ)充，共同對規(guī)制權(quán)力進(jìn)行制約，是多中心治理模式中不可或缺的制衡力量來源。相對于規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及消費(fèi)者而言，司法機(jī)構(gòu)天然獨(dú)立于整個(gè)規(guī)制過程的利益鏈條，扮演一種外在的監(jiān)督者身份，因而司法機(jī)構(gòu)在規(guī)制過程中的監(jiān)督、審查作用具有不可替代性。針對中國司法權(quán)控制相對弱質(zhì)的現(xiàn)狀，要形成政府規(guī)制的多中心治理，有必要建立和完善對規(guī)制權(quán)力的司法審查制度，通過司法審查加強(qiáng)司法機(jī)構(gòu)對規(guī)制立法、規(guī)制執(zhí)法行為的審查，為被規(guī)制企業(yè)和社會(huì)公眾的合法權(quán)益提供合理的法律保障。

（四）改革政府規(guī)制機(jī)構(gòu)

規(guī)制機(jī)構(gòu)作為多中心規(guī)制治理體系中的重要主體，其優(yōu)勢集中表現(xiàn)于規(guī)制過程中可以通過國家權(quán)力對被規(guī)制者進(jìn)行直接的行政干預(yù)或經(jīng)濟(jì)控制，利用其擁有的資源及強(qiáng)制力達(dá)到對被規(guī)制者規(guī)制和監(jiān)督的目的。由于中國規(guī)制的現(xiàn)狀是在絕大多數(shù)領(lǐng)域中政府部門同時(shí)行使規(guī)制機(jī)構(gòu)的監(jiān)督管理職能，其行政能力的充分發(fā)揮將直接關(guān)系到規(guī)制的效果。因此，我們一方面需要提高政府的治理能力，建立“善治”政府；另一方面，應(yīng)更加強(qiáng)調(diào)轉(zhuǎn)變政府規(guī)制職能、構(gòu)建多中心治理模式對于監(jiān)督和制衡規(guī)制權(quán)力的行使，乃至進(jìn)一步深化規(guī)制改革、提高規(guī)制績效將具有特別重要的意義。

（五）培養(yǎng)成熟的企業(yè)和消費(fèi)者主體

政府規(guī)制是一個(gè)相關(guān)利益集團(tuán)共同參與、多方主體相互博弈的過程。不僅規(guī)制主體的特征和行為影響規(guī)制的效率，規(guī)制對象的特征及行為同樣也影響規(guī)制的效率。被規(guī)制企業(yè)和消費(fèi)者雖然相對政府而言處于弱勢地位，但作為整個(gè)博弈過程中的參與主體，卻是實(shí)現(xiàn)有效博弈的重要力量。正是既相互獨(dú)立又相互制約的規(guī)制機(jī)構(gòu)、企業(yè)利益集團(tuán)和消費(fèi)者利益集團(tuán)之間的博弈形成了規(guī)制中的博弈均衡，所以獨(dú)立規(guī)制對象的存在與獨(dú)立規(guī)制機(jī)構(gòu)同樣十分重要。在規(guī)制實(shí)踐中，中國在被規(guī)制對象方面存在的問題體現(xiàn)為既缺乏真正獨(dú)立的企業(yè)利益集團(tuán)，又缺乏能與大企業(yè)集團(tuán)抗衡的消費(fèi)者組織，從而嚴(yán)重影響博弈均衡，降低了規(guī)制的效率。因此，針對這種狀況，從被規(guī)制對象角度，要提高規(guī)制效率，形成多中心治理模式中多個(gè)主體的有效博弈，必須培養(yǎng)相對獨(dú)立、強(qiáng)大、成熟的企業(yè)和消費(fèi)者主體。

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