中國面對國際非政府組織“倡導”下的戰(zhàn)略應對

徐 瑩

(中國人民大學國際關系學院，北京100872)

中國面對國際非政府組織“倡導”下的戰(zhàn)略應對

徐 瑩

(中國人民大學國際關系學院，北京100872)

“倡導”是大批國際非政府組織的首要宗旨和重要實踐?！俺珜А币辉~在西方語境中的特殊含義始終以國際非政府組織的倡導實踐為注解，這種倡導實踐則主要通過對抗性倡導和合作性倡導兩種形式得以展開，并對主權國家的國際聲望構成壓力。國際非政府組織針對中國的倡導從20世紀80年代即已開始，目前呈現(xiàn)出對抗性倡導領域相對集中、合作性倡導大幅拓展的現(xiàn)狀特征。在準確把握其倡導現(xiàn)狀并穩(wěn)守政治底限的基礎上，從戰(zhàn)略高度與倡導類國際非政府組織進行理性互動，將成為中國外交在可見的未來消解來自外部世界輿論苛責的重要手段。

國際非政府組織;“倡導”;合作性倡導;對抗性倡導;中國外交戰(zhàn)略

根據(jù)世界銀行的觀察和描述，以推動和維護某項特定“事業(yè)”為根本目標，試圖影響主權國家政策和相關實踐而進行的倡導活動，一直是大量國際非政府組織存在的基本具象表現(xiàn)［1］。這些主要以倡導為己任的國際非政府組織，既有西方發(fā)達國家的成長背景，又自稱具有所謂“全球利益關切”;既是身處發(fā)達國家的非營利部門，同時又是能夠超越國家邊界，不斷在發(fā)展中國家進行跨國活動的國際行為體。憑借這種特殊的背景和特有的活動空間，此類國際非政府組織從20世紀80年代開始將倡導的矛頭指向中國，在國際層面對崛起中國的國際聲望構成了相當程度的輿論壓力。對于此類國際非政府組織針對中國的對抗性和合作性倡導，如何把握其現(xiàn)狀特征并從戰(zhàn)略高度加以有效應對，是當前中國外交戰(zhàn)略必須直面的嚴峻挑戰(zhàn)。

一

由于本文探討的是國際非政府組織對中國的倡導，因此文中所提及的“倡導”一詞皆要從西方語境的角度加以理解和闡釋。追根溯源，英文倡導一詞“advocate”是由拉丁語“advocare”衍生而來，其拉丁語原意為“召喚證人”。《布萊克法律辭典》對名詞“advocate”的解釋是“為他人提供援助、辯護或抗辯的人……在法庭上或法官面前為他人提供法律建議、幫助以及負責陳述動機”;《柯林斯英語詞典》對動詞“advocate”的解釋為“公開支持或介紹”。而在最近30年中，當世界各國的很多非政府組織紛紛開始以“advocacy”來定義自己的主要職能時，“advocacy”的含義則發(fā)生了演變，即“通過游說獲得相關權力部門的認可與支持，從而促使一些政策、慣例、觀念甚至價值觀發(fā)生改變的組織性政治行為”。比如，一些人權組織就將“advocacy”看做維護“普遍人權”的手段，倡導政治意識形態(tài)能夠被參照“人權標準”而設立的國際公約取代;當“advocacy”概念與一些社會運動相聯(lián)系時，則并非僅僅是為了維護人權，而是呼吁政府將資源均分及社會平等納入考慮范圍，同時主張自主權。此類“advocacy”在拉丁美洲尤其盛行，它通常具有公開的政治性，常以大規(guī)模支持者試圖改變現(xiàn)有政權結(jié)構的方式出現(xiàn);很多西方環(huán)保人士不斷通過媒體向政客或者企業(yè)進行宣傳則屬于環(huán)境倡導的范疇;像綠色和平組織反對捕鯨、核試驗、破壞原始雨林及轉(zhuǎn)基因生物等“單一議題運動”，就是環(huán)境領域國際非政府組織倡導的成功案例。

根據(jù)英國學者愛德華茲(Michael Edwards)［2］對NGO倡導性質(zhì)的概括性分析和判定，國際非政府組織針對主權國家政府的倡導又可以從總體上分為兩種主要形式。一種是合作性倡導，另一種是對抗性倡導。其中，第一種形式倡導是國際非政府組織與發(fā)展中國家政府之間所進行的有建設性的對話。而這類倡導的主要目的是試圖影響發(fā)展中國家具體的發(fā)展政策、計劃及發(fā)展項目，主要涉及健康醫(yī)療、農(nóng)業(yè)進步、弱勢群體救助以及教育等社會發(fā)展領域的問題。由于這種形式的倡導主要以合作為主而不具備任何對抗性質(zhì)，因此容易得到廣大發(fā)展中國家政府的認可和接受。當然，該種倡導的有效性也有賴于國際非政府組織高水平的知識和技術手段以及在特定發(fā)展中國家相關社會發(fā)展領域的長期實踐經(jīng)驗。

另一種倡導形式是對抗性的，其目的是試圖影響發(fā)展中國家的政治、社會進程、結(jié)構，甚至是意識形態(tài)。它表現(xiàn)為在國際層面對發(fā)展中國家政府公開的批評和指責。國際非政府組織針對發(fā)展中國家政府的這種對抗性倡導一般開始于同發(fā)展中國家內(nèi)部非政府組織的聯(lián)合，之后再同其他國家和一些特定的政府間國際組織結(jié)成紐帶，最后從國際層面對所謂“違反規(guī)范”的發(fā)展中國家施加壓力，并逐漸使某些國際規(guī)范，特別是人權和環(huán)保方面的國際規(guī)范成為相關發(fā)展中國家國內(nèi)的制度化安排。在美國約翰·霍普金斯大學著名政治學教授瑪格利特·凱克(Margaret E．Keck)和耶魯大學的政治學學者凱瑟琳·希金克 (Kathryn Sikkink)合著的論文中，這種以國際非政府組織為中軸對發(fā)展中國家內(nèi)外結(jié)合式的倡導就是“回飛鏢模式”(Boomerang Pattern)［3］。具體而言，就是國內(nèi)行為體先繞過對之進行“壓制”的國家，努力在國際上爭取聯(lián)盟，從而可以從外部對該國施加壓力。而使“國際規(guī)范”在發(fā)展中國家內(nèi)化的階段性發(fā)展過程則被希金克和德國著名政治社會學教授托馬斯·里斯(Thomas Risse)稱之為“螺旋模式”(Spiral Model)［4］。政治機會理論家卡格拉姆 (Sanjeev Khagram)、萊克(James V．Riker)以及希金克在《從圣地亞哥到西雅圖：跨國倡導團體重構世界政治》［5］一文中，運用政治機會結(jié)構①政治機會結(jié)構主要是指民族國家為社會行為體的集體行動所提供的物質(zhì)性和非物質(zhì)性組織資源以及相應的制度性機構。參見徐瑩《國際政治中的非政府組織》，北京當代世界出版社，2006年7月。的概念對此種涵蓋上述兩種模式的倡導形式進行了理論分析。他們指出，雖然國際政治機會不能代替國內(nèi)政治機會結(jié)構，但它們彼此之間卻可以相互作用?；仫w鏢和螺旋模式就是二者之間最具代表性的互動模式。這兩種模式說明，由于有限的國內(nèi)政治機會，如主權國家政府對相關倡導沒有回應或持否定態(tài)度，國內(nèi)社會運動行為體(本地非政府組織)便試圖謀求以國際非政府組織為代表的國際支持。也就是說，相對封閉的國內(nèi)政治機會結(jié)構和呈開啟狀態(tài)的國際政治機會結(jié)構彼此結(jié)合，最終促成了針對發(fā)展中國家對抗性倡導的產(chǎn)生。

二

國際非政府組織針對中國所進行的“倡導”，無論是對抗性的抑或是合作性的，是從20世紀80年代開始漸次展開的。當下，國際非政府組織針對中國的倡導則呈現(xiàn)出對抗性倡導領域相對集中，合作性倡導大幅拓展的現(xiàn)狀。

首先，國際非政府組織的對抗性倡導主要集中在人權領域。由于實施對抗性倡導的國際非政府組織經(jīng)常采取“點名羞辱”(Name and Shame)的手段大肆批評主權國家，從而以高調(diào)曝光的形式令主權國家“蒙羞”，偶爾它們甚至還可能成功顛覆某個政權(如印尼的蘇哈托政權)，因此，對此類國際非政府組織的疑慮和拒斥其實是包括中國在內(nèi)的很多發(fā)展中國家政府普遍持有的態(tài)度。也正是基于中國國內(nèi)不存在對它們開放的政治機會，此類實施對抗性倡導的國際非政府組織目前所有針對中國的倡導都是在國際層面展開。最典型的對抗性倡導類國際非政府組織莫過于人權國際非政府組織中的大赦國際(Amnesty International)、人權觀察(Human Rights Watch)、中國人權組織(Human Rights in China)、人權第一組織(Human Rights First)等。這些組織幾乎每年都要向國際多邊機制，如聯(lián)合國人權公約機構(The United Nations Human Rights Treaty Bodies)、聯(lián)合國人權委員會(The UN Human Rights Council)，以及西方國家特別是美國的政府機構或部門，如美國國際宗教自由委員會 (The U．S．Commission on International Religious Freedom)、美國參議員司法委員會(The US Senate Judiciary Committee)、美國眾議院外交委員會(The U．S．House of Representatives Committee on International Relations)提交多份所謂“關涉中國人權狀況”的報告文件;此外，它們還通過大眾傳媒發(fā)表公開信，以及組織各種主題活動的方式，在國際層面向中國施加壓力。以人權觀察組織為例，該組織從2003年開始共發(fā)布了九個所謂直接關涉中國人權的報告。其中，有三篇報告的主題圍繞西藏，兩篇關涉新疆，其他幾篇分別針對中國的艾滋病感染者、戒毒康復人員、在華朝鮮婦女，以及對中國《國家人權行動計劃》所進行的評估。而中國人權組織則有著非?！跋到y(tǒng)和全面”的倡導策略，其倡導覆蓋針對國際多邊機構的“國際倡導”(International Advocacy)，主要通過媒體向西方國家散布倡導信息(Media Work)、出版人權報告和雙周刊、發(fā)表公開信等一系列手段。此類國際非政府組織中最為獨特的還要算是美國國家民主基金會(NED)，這一國際非政府組織表面似乎并沒有進行針對中國的公開倡導，特別是對抗性倡導，但是，該組織卻每年直接向一些藏獨、疆獨組織以及位于中國境內(nèi)或境外的倡導類NGO撥付大量款項，提供資金支持，實質(zhì)上是在間接地對中國實施具有顛覆目的的對抗性倡導。

2009年美國國家民主基金會對藏獨和疆獨組織資助一覽表

其次，國際非政府組織針對中國的合作性倡導大幅拓展。盡管與對抗性倡導類國際非政府組織始終保持距離，但中國對合作性倡導類國際非政府組織卻一直是適度開放的。于是，國際非政府組織在村民自治選舉、人權、司法、環(huán)境、新聞傳播等領域針對中國的合作性倡導也便呈現(xiàn)出大幅拓展的勢頭。

以村民自治選舉為例，國際共和協(xié)會(International Republican Institute)和卡特中心(Carter Center)這兩個合作性倡導類國際非政府組織的研究人員，就是受中國政府邀請對中國的村民選舉過程進行基本評估的知名國際非政府組織。其中，國際共和協(xié)會是最早受邀觀察中國村民選舉的國際小組，這個小組的成員觀察了福建的村民選舉過程(1994年和1997年)，之后提出了12條改善選舉的建議;1996年9月，中國民政部又邀請美國卡特中心觀察村民選舉所有過程，征求他們完善選舉的建議。于是卡特中心派遣的觀察團跋涉了中國的6個省和1個直轄市(福建、湖南、河北、遼寧、吉林、山東和重慶)，觀察了分布在這些省市的55個村莊，并針對選舉程序提出了包括加強措施保證選舉的秘密性和獨立性、禁止或盡量減少“流動票箱”、健全委托投票的規(guī)則、提高計票的透明度多條具體的改進意見［6］。

事實上，中國在人權領域也與合作性倡導類國際非政府組織進行著積極有為的接觸。例如瓦倫堡人權與人道法研究所(RWI)這個致力于通過研究、學術教育、傳播和機構發(fā)展來推動人權教育的合作性倡導類國際非政府組織，就于上世紀90年代中期應中國外交部的要求，在中國開始了機構合作項目。1996—2000年間，該機構為來自司法部門的高層官員，包括警察、檢察官、法官及監(jiān)獄工作人員舉辦了人權培訓課程。從2001年開始，RWI在北京設立了項目辦公室，并開始全面實施側(cè)重于支持中國學術界及中國監(jiān)察機構的項目。目前，該研究所正在中國實施一個為期三年(2008—2010)的人權能力發(fā)展項目，致力于提升中國學術機構的人權教育和研究的質(zhì)量和數(shù)量，加強檢察機關通過人權標準履行其職責的能力和促進中國國家人權機構的設立。此外，挪威人權中心(NCHR)、丹麥人權研究所(DIHR)開始與中國的大學和學術機構合作。從2001年到2007年，北歐人權機構已經(jīng)為中國法學教師舉辦了7屆國際人權法課程，200多名中國法學教師得到了北歐組織有關國際人權法的培訓［7］。

美國律師協(xié)會(American Bar Association)和國際司法橋梁組織(International Bridges to Justice)是在中國司法領域較為活躍的倡導類國際非政府組織。美國律師協(xié)會1998年啟動的亞洲法律項目與中國司法部合作，對中國法律援助實踐者進行培訓;它還與中華全國律師協(xié)會合作舉辦了多次法學倫理和刑事訴訟法的培訓班;與陜西法官協(xié)會和柏林法官協(xié)會合作，由400多位法律方面的專業(yè)人士聆聽模擬審訊，以比較中、美、德三國審訊家庭暴力案件的程序有何不同;2002年以來，亞洲法律項目在中國的主要工作一直是與國家環(huán)保局合作實施“環(huán)境治理”項目，期間在一些中等城市召開了一系列的培訓。而總部設在瑞士日內(nèi)瓦的國際司法橋梁組織，在2000年成立之后便與中國的司法部門、學術機構及社會組織建立了較為廣泛的合作關系。目前國際司法橋梁組織中國項目涉及的主要內(nèi)容有：刑事辯護技能培訓和研討;召開刑事司法改革相關的學術研討會、座談會;國際間刑事司法的交流和訪問;未成年人刑事司法改革項目等。此外，福特基金會和亞洲基金會也是在中國的司法領域比較活躍的倡導類國際非政府組織。

在環(huán)境保護領域備受關注的倡導類國際非政府組織綠色和平組織，在中國的合作性倡導活動也相當活躍。該組織的“氣候變化與能源”項目，從推動遠離煤炭，見證氣候變化，倡導能源革命和追蹤氣候談判幾個方面進行旨在提升中國公眾氣候變化意識的倡導。在推動遠離煤炭方面，綠色和平經(jīng)過實地考察，發(fā)布《煤炭的真實成本——2010中國粉煤灰調(diào)查報告》，呼吁政府盡快完善粉煤灰治理政策，加大環(huán)境執(zhí)法力度，并減少對煤炭的過度依賴，從源頭控制粉煤灰污染;在倡導能源革命這一環(huán)節(jié)，綠色和平與中國資源綜合利用協(xié)會可再生能源專業(yè)委員會以及世界風能理事會合作，先后推出《風力12在中國》、《中國風力發(fā)電價格政策分析研究報告》、《中國光伏發(fā)展報告2007》以及《中國風電發(fā)展報告2010》，努力推動中國風電的迅速發(fā)展。

2004年進入中國的國際記者培訓機構——英特新聞(Internews)堪稱是在中國的新聞傳播領域最為活躍的倡導類國際非政府組織。這個從事媒體培訓和支持的組織目前已成功在北京、西安、杭州、長春和昆明組織了幾十場關于法治報道的專題講座，培訓了370多名來自全國25個省市的媒體與法律從業(yè)人員。2007年，該組織攜手中華環(huán)保聯(lián)合會、中國人民大學法學院組織了國內(nèi)首次“環(huán)境法制與媒體報道”研討培訓會議，與上海交通大學法學院合作開展了“商業(yè)透明與媒體報道”研討培訓會議。2009年，該組織又聯(lián)合中山大學地球環(huán)境與地球資源研究中心在廣州舉辦“氣候變化：媒體與NGO的對話”培訓研討會。

三

經(jīng)濟上正在快速崛起的中國，面對國內(nèi)社會問題的現(xiàn)實壓力與國際非政府組織針對中國在多個領域系統(tǒng)性超強的倡導，除了從戰(zhàn)略高度對其全面掌握，仔細甄別，以大國心態(tài)方法得當?shù)爻林鴳獙χ猓瑒e無其他選擇。

首先，面對步步緊逼的對抗性倡導：淡定從容，嘗試溝通。當下針對中國的對抗性倡導，特別是集中在人權領域的對抗性倡導，由于跟中國轉(zhuǎn)型時期產(chǎn)生的各種社會矛盾有一定程度的暗合，因此目前此類倡導對中國形成了步步緊逼與合圍之勢，對中國的國家聲望和國際形象都產(chǎn)生了一定的負面影響。面對此種形勢，中國一方面要淡定從容，涵養(yǎng)大國心態(tài)。就人權問題而言，從發(fā)展的角度看，人權的享有和實現(xiàn)是一個歷史發(fā)展過程。任何一個國家，在一定的歷史發(fā)展階段，人權的實現(xiàn)都會受到各種條件的制約，都可能存在人權保障不充分的情況。認清當前國家的基本國情和現(xiàn)有的發(fā)展形勢，就可以首先以大國應有的自信來面對周遭的批評和指責，而不會有英雄氣短的尷尬心態(tài);另一方面，當今中國作為一個負責任的大國，如能站在理性態(tài)度、大國氣度和世界眼光的更高境界上，淡定從容，敢于運用智慧，鼓勵我國的相關智庫與對抗性倡導類國際非政府組織組織展開建設性的溝通，而非簡單化地無視其存在;即便最初僅僅止于權宜之策，也有助于在一定程度上摸索應對此類組織的基本經(jīng)驗，并將這種“破壞力量”加以轉(zhuǎn)化，消解中國在這一領域所承受的巨大形象壓力。

其次，面對全面展開的合作性倡導：縱深拓展，理性互動。以上論述可以看出，中國政府一直是以謙遜務實、積極有為的態(tài)度主動與實施合作性倡導的國際非政府組織展開廣泛接觸與合作。在現(xiàn)有基礎上，目前中國與此類國際非政府組織之間的合作必將向縱深方向不斷推展。但在這個過程中，中國必須把握“理性互動”這一關鍵。即在積極回應國際非政府組織的合作性倡導時，我們必須清醒地意識到實行更民主的政治制度，并非全盤按照西方民主政治體制進行改革。在借鑒西方民主體制之有用成分的同時，只有依托本國的民族、歷史文化傳統(tǒng)、環(huán)境特質(zhì)等國情，走一條真正適合本國的政治道路，才能避免一些東南亞國家在政治民主化過程中所陷入的“民主—動亂—專制—再民主—再動亂—再專制”的惡性循環(huán)中，從而真正促進中國的穩(wěn)定與發(fā)展。因此，嚴守自身政治底限，把握理性互動節(jié)奏，是當下中國應對國際非政府組織合作性倡導的關鍵詞。

最后，面對網(wǎng)絡驅(qū)動下的漸強倡導：邊做邊說，公開透明。在當今這個新媒體和網(wǎng)絡技術極盡發(fā)達的時代，無論是對抗性還是合作性倡導類國際非政府組織，都開始大量依托互聯(lián)網(wǎng)進行特定利益訴求的倡導。特別是近年來在國外流行的Facebook和推特(twitter)，以及中國的微博 (microblog)，都因其草根性、及時性和現(xiàn)場性等突出特點而被針對中國進行倡導的國際非政府組織廣泛采用。這些國際非政府組織憑借包括微博在內(nèi)的互聯(lián)網(wǎng)技術，在擴大信息影響力的基礎上，動員公眾廣泛參與關涉其倡導主題的相關討論，進而利用網(wǎng)絡凝聚起的巨大社會力量進行輿論引導，從而謀求獲得相應的政府關注，并推動其所倡導的核心問題進入政府的政策議程。以環(huán)保領域針對氣候變化問題的合作性倡導為例，微博這種最新網(wǎng)絡工具的應用，將時尚媒介與氣候變化這一“時尚”主題有機地結(jié)合起來，在針對年輕群體的公眾動員方面，確實爆發(fā)出了前所未有的強大威力。而借重網(wǎng)絡優(yōu)勢所實施的社會動員，與氣候變化組織的高度道德美譽度相結(jié)合，一旦突破對政府進行“合作性倡導”的界限而轉(zhuǎn)入“對抗性倡導”的范疇，就有可能對政府形成巨大的輿論壓力，這必然會對中國應對氣候變化的決心和耐心，應對策略的選擇和具體實施效果提出嚴峻挑戰(zhàn)。面對這一考驗，中國最實際可行的應對原則就是：公開透明，邊做邊說。事實上，中國在清潔發(fā)展和抑制氣候變化方面早已扎實起步。世界權威能源組織國際能源機構就在其2010年11月推出的《世界能源展望》中肯定了中國在低碳能源技術發(fā)展上的巨大成績，并同時預言，中國將在“風能、太陽能、核能和高階煤”等清潔和可再生能源利用上發(fā)揮全球的領軍作用［8］。但是，這種扎實努力要想被世人所了解和認可，最值得提倡的辦法是以自然而然的方式，借重合法性程度更高的國際組織來傳遞信息。因此，以自信與合作的姿態(tài)傾聽氣候變化類國際非政府組織倡導的聲音，同時通過與這些組織的廣泛信息溝通和技術交流，最大限度地讓世界了解中國應對氣候變化的扎實舉措，則不失為有效消解外部世界對中國苛責的一種可行方式。

隨著中國的快速崛起和參與世界程度的不斷加深，國際非政府組織針對中國頻密的對抗性倡導將給中國制造更為嚴苛的輿論壓力，這將對中國的抗壓能力和理性務實的回應策略提出挑戰(zhàn);而國際非政府組織在中國開展的合作性倡導將向縱深方向大幅拓展，這同樣也將考驗中國對自身的準確定位能力和制度創(chuàng)新潛力。在可見的未來，淡定從容，嘗試溝通，穩(wěn)守底限，理性互動，邊說邊做，公開透明，將成為指導中國對國際非政府組織的倡導進行戰(zhàn)略回應的重要原則。

［1］徐瑩．當代國際政治中的非政府組織［M］．北京：當代世界出版社，2006：21．

［2］Michael Edwards．Does the doormat influence the boot Critical thoughts on UK NGOs and international advocacy［J］．Development in Practice，Vol．3，1993：163 －175．

［3］Margaret E．Keck，Kathryn Sikkink．Activists Beyond Borders［M］．Cornell：Cornell University Press，1998．

［4］Thomas Risse，Kathryn Sikkink．The Socialization of International human Rights Norms into Domestic Practices：Introduction．in Thomas Risse，Stephen C．Ropp and Kathryn Sikkink，eds．The Power of Human Rights：International Norms and Domestic Change［M］．Cambridge：Cambridge University Press，1997：1 －39．

［5］Sanjeev Khagram，James V．Riker and Kathryn Sikkink，eds．Restructuring World Politics：Transnational Social Movements，Networks，and Norms，Minneapolis［M］．London：University of Minnesota Press，2001．

［6］譚青山，帕斯特．中國村民選舉的意義［DB/OL］．［2011－05 －04］．村民自治網(wǎng)．http：//www．chinaelections．org/newsinfo．a(chǎn)sp?newsid=67748．

［7］諶彥輝，唐文竹．國際人權機構來華始末［J］．鳳凰周刊，2010，(35).

［8］Clifford Krauss．In Global Forecast，China Looms Large as Energy User and Maker of Green Power［N］．The New York Times，2010 －11 －10(3).B3;IEA.Executive Summary［R］．World Energy Outlook 2010，Paris：OECD/IEA，2010：46 －51．

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A

1007－4937(2012)01－0063－05

2011－12－22

中國人民大學中央高校基本科研業(yè)務費專項資金資助項目(08XNB018)

徐瑩(1972－)，女，遼寧大連人，副教授，從事國際組織、中國外交研究。

〔責任編輯：時 妍〕