中國城鎮(zhèn)住房保障制度改革和創(chuàng)新的基本構想

曾國安，胡晶晶，張河水

(武漢大學a．中國住房保障研究中心;b．經濟與管理學院，武漢430072)

中國城鎮(zhèn)住房保障制度改革和創(chuàng)新的基本構想

曾國安a，b，胡晶晶a，b，張河水b

(武漢大學a．中國住房保障研究中心;b．經濟與管理學院，武漢430072)

中國現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系對城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展發(fā)揮了歷史性的積極作用，但無論從現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設計存在的問題，還是從城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展中面臨的現(xiàn)實問題來看，都需要對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進行改革和創(chuàng)新。這種改革和創(chuàng)新應該是系統(tǒng)性的，需根據(jù)高公平、高統(tǒng)一和高效率的基本原則，按照整體設計、整體推進的思路，以破解城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設計中的核心問題為重點，明確城市地方政府的責任，確立公共租賃住房的主導地位，構建科學、合理的保障性住房產權制度，堅持租售并舉、配補并舉、階段遞進，推進保障性住房建設用地供應方式的多元化，建立起分層、分工合理、權責明確的住房保障管理體系，最終構建起公平、統(tǒng)一、高效的新型城鎮(zhèn)住房保障制度及體系。

城鎮(zhèn)住房保障制度及體系;保障性住房產權制度改革;住房保障可持續(xù)發(fā)展

一、推進中國城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的必要性

1．解決現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設計存在的問題需要對城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進行改革和創(chuàng)新。現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系是在城鎮(zhèn)住房體制改革過程中和改革以后逐步形成的?，F(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度主要包括經濟適用住房制度、廉租住房保障制度和狹義的公共租賃住房制度，現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障體系則是基于三項基本制度構建起來的由經濟適用住房保障、廉租住房保障、公共租賃住房保障組成的“三支柱”保障體系。現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系對城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展發(fā)揮了積極的作用，其歷史性貢獻應予肯定，但同時也絕不應回避現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設計存在的問題。概括起來，現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障制度及體系設計存在的主要問題包括：(1)住房保障覆蓋面小，存在缺位，并且存在“錯層”;(2)住房保障待遇存在著嚴重的“懸崖效應”;(3)住房保障體系不統(tǒng)一、不完整;(4)住房保障不公平;(5)產權式保障方式和租賃式保障方式相割裂;(6)保障性住房產權模糊和單一;(7)保障性住房建設和供應缺乏有效的激勵機制;(8)住房保障的管理體系不健全;(9)住房保障資源配置結構不合理，且缺乏促進結構合理化的機制;(10)缺乏有效的保障性住房騰退機制安排［1］?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的形成有其客觀的經濟和社會背景，具有歷史必然性，但其并不是中國城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的理想和終極模式。不對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進行改革和創(chuàng)新，這些問題就不可能得到解決。

2．破解城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展中面臨的現(xiàn)實問題需要對城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進行改革和創(chuàng)新。由于住房市場供給和需求兩方面的因素的作用，城市住房價格不斷攀升，房價的上漲速度遠遠超過居民收入的增長速度，也因此出現(xiàn)了新的住房難問題。發(fā)展住房保障是解決新的住房難問題，實現(xiàn)人人住有所居、人人享有適當住房的必要和重要條件，因此近幾年中央政府推出了多項促進住房保障發(fā)展的政策。盡管中央大力推進住房保障，尤其是大力推動保障性住房建設，但住房保障的發(fā)展，尤其是保障性住房的建設仍然面臨著諸多需要破解的現(xiàn)實問題。

第一，地方政府發(fā)展住房保障的主動性和積極性還不高。許多地方政府沒有將住房保障的發(fā)展作為應盡的職責，往往是被動而為，對住房保障的發(fā)展采取消極的態(tài)度，或者只是為完成上級下達的任務，或者采取放任的政策，或者責任下推。第二，保障性住房建設用地供應缺乏保障，或者供應區(qū)位偏遠。由于地方政府的財政收入仰賴于土地出讓收入，而保障性住房建設卻要求無償劃撥，同時由于保障性住房的建設模式主要是成片或者按獨立單位建設，這樣地方政府為確保土地收入，就不愿意將城區(qū)土地劃撥給保障性住房建設，由此要么是無地可供，要么是將城市偏遠地區(qū)的沒有什么經濟價值的土地劃撥給保障性住房建設。第三，保障性住房產權安排單一，缺乏對接機制。經濟適用住房只售不租，雖然政府不用進行財政投資，但經濟適用住房限價銷售，盡管政府無償提供了經濟適用住房建設用地，但政府對經濟適用住房沒有處置權，政府的產權利益得不到保障，以至于地方政府失去了建設面向社會的經濟適用住房的積極性。導致經濟適用住房變成了公務員住房，由此造成社會的詬病。政府投資的廉租住房和公共租賃住房只租不售，享有完全產權，雖然產權清晰，但排他性的產權安排也使得其他經濟單位不能或者不愿參與廉租住房和公共租賃住房建設。經濟適用住房和廉租住房、公共租賃住房的產權相割裂，沒有對接機制。這一方面使得地方政府無法實現(xiàn)住房保障資源配置的合理化;另一方面也造成投資踴躍、管理高效缺乏基本的制度基礎。第四，保障性住房建設投資主體單一，籌資困難。大規(guī)模的保障性住房建設需要大規(guī)模的資金投入，但從許多城市的情況來看，籌資困難重重。由于保障性住房產權單一，運營方式單一，既無利可圖，也有很大的風險，社會單位以及個人缺乏投資的權益保障和經濟激勵，這樣政府就成了唯一的投資主體。政府投資也同樣難以回收，因此政府也缺乏投資的積極性。保障性住房產權單一和運營方式單一也使得金融機構不愿意提供信貸資金。這樣，保障性住房建設的資金短缺就成了許多城市保障性住房建設的瓶頸。第五，保障性住房公平配租的秩序缺乏長效保障機制。保障性住房的配租決定著社會公平能否獲得保障。由于獲得配租即獲得很大的經濟利益，因此申請和審批過程中的尋租、舞弊以及其他種種違背社會公平和有關管理制度的事情屢屢出現(xiàn)。第六，保障性住房管理制度不健全。一方面許多城市尚未建立起分工合理的管理體系，往往是主管部門“胡子眉毛一把抓”式的管理，不僅管理難以到位，而且也造成主管部門管理的積極性下降;另一方面租戶拒繳物業(yè)管理費、拒繳租金以及拒絕騰退而轉租的現(xiàn)象趨于加劇，由于是主管部門直接面對保障對象，為不引起新的沖突，往往是地方政府財政再次“買單”，地方政府新建保障性住房的積極性也因此受到打擊，因為建得越多，政府的負擔越重。這些問題不解決，城鎮(zhèn)住房保障和保障性住房的建設難以達到預期的目標。這些問題存在的根源在于現(xiàn)行的住房保障制度及體系，不對現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進行系統(tǒng)的根本性的改革，城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展所面臨的這些問題就不可能從根本上得到解決。

二、推進中國城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的基本構想

1．城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新應該進行整體設計和整體推進，進行系統(tǒng)性的創(chuàng)新。城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的根本目的是在滿足高公平和高效率要求的條件下實現(xiàn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展，確保低、中收入住房困難戶的基本住房保障，不斷促進居民住房水平的提高，實現(xiàn)人人住有所居、人人享有適當?shù)淖》織l件?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系不改，就不可能在滿足高公平和高效率要求的條件下實現(xiàn)住房保障的可持續(xù)發(fā)展。由于現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系主要是在城鎮(zhèn)住房體制改革后逐步形成的，某種意義上，城鎮(zhèn)住房體制改革實踐過多地強調住房的商品化和市場化，輕視了市場經濟中住房保障的必要性、重要性和復雜性，住房保障的發(fā)展往往呈現(xiàn)出一種被動發(fā)展的狀態(tài)，由于住房保障發(fā)展沒有統(tǒng)一的對象和目標，缺乏整體設計，也就造成了城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的“打補丁”式的發(fā)展狀態(tài)和割裂的格局，既缺乏公平，也缺乏效率。城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新只能是系統(tǒng)性的改革和創(chuàng)新，而不是內部結構的調整，因此城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新必須根據(jù)在滿足高公平和高效率要求的條件下實現(xiàn)住房保障可持續(xù)發(fā)展的需要進行整體設計，并整體推進。

2．城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新應遵循高公平、高統(tǒng)一和高效率的核心原則。城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新要遵循多種原則，在不同的環(huán)節(jié)，需要遵循不同的具體原則，但都應服從于高公平、高統(tǒng)一和高效率的核心原則。所謂高公平的原則是指要按照維護社會公正和促進社會平等的原則構建新的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系。無論是住房保障發(fā)展的目標、住房保障對象的確定、住房保障的投資和建設，還是配租、補貼、騰退制度、管理體系的構建等，都應該始終貫徹高公平的原則。高公平是應遵循的首要原則，沒有公平，城鎮(zhèn)住房保障制度及體系即便是統(tǒng)一的，也沒有任何價值;沒有公平，就不可能有住房保障的高效率。所謂高統(tǒng)一是指將不同類型的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系進行改革和整合，按照公平的要求建立起新的統(tǒng)一的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系。筆者認為城鎮(zhèn)住房保障制度及體系至少應實現(xiàn)以下幾個方面的統(tǒng)一：(1)住房保障制度的統(tǒng)一;(2)住房保障體系的統(tǒng)一;(3)住房保障目標的統(tǒng)一;(4)住房保障對象的統(tǒng)一;(5)住房保障“入口”的統(tǒng)一;(6)住房保障待遇的統(tǒng)一;(7)住房保障供應的統(tǒng)一;(8)住房保障配租的統(tǒng)一;(9)住房保障管理的統(tǒng)一;(10)騰退的統(tǒng)一。沒有統(tǒng)一，就不可能有城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的公平。所謂高效率是指住房保障資源利用的高效率，一方面是指投入保障性住房建設的資源得到最大限度的利用，另一方面是指現(xiàn)有的住房保障資源得到充分的利用。效率越高，保障水平會越高，達到同樣的保障水平需要投入的資源越少，沒有效率，住房保障的發(fā)展一方面難以持續(xù)，另一方面也會造成整個社會資源配置的低效率，損害整個社會的福利。要滿足高效率的要求，就必須建立起合理而明確的住房保障的權責利制度，建立合理而明晰的產權制度，建立分工明確和合理的住房保障管理體系。

總的來說，高公平、高統(tǒng)一和高效率要作為城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新的核心原則(“上位”原則)，要貫穿于城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的各個方面，統(tǒng)領新型的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的構建。只有遵循高公平、高統(tǒng)一和高效率的原則，才能構建起能實現(xiàn)城鎮(zhèn)住房保障可持續(xù)發(fā)展的住房保障制度及體系;只有符合高公平、高統(tǒng)一和高效率原則的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系才是合理的，本身才是可持續(xù)的。

3．城市地方政府積極主動地承擔城鎮(zhèn)住房保障責任是城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新與住房保障發(fā)展的前提和必要條件。住房保障是社會保障的重要組成部分，盡管應該鼓勵社會單位參與住房保障，但住房保障的責任主體并非是社會單位，而應該是政府。政府包括中央政府和地方各級政府，提供住房保障是各級政府共同的責任，但以哪一級政府為主一直沒有明確。從保障對象的分布、土地資源的掌控、保障的有效性和信息優(yōu)勢等方面來看，由城市人民政府和縣(縣級市)人民政府(以下簡稱“城市地方政府”)作為城鎮(zhèn)住房保障的主要責任主體是合適的。只有明確了地方政府的住房保障責任，才能對地方政府進行有效的考核，地方政府才會積極作為，才會組織和推動城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新。一些城市住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新、住房保障發(fā)展之所以進展緩慢，雖有地方財力有限等客觀因素的影響，但最主要的還是城市地方政府的消極作為、被動作為、無所作為。住房保障是社會保障的重要組成部分，實現(xiàn)人人住有所居和人人享有適當?shù)淖》繎撌钦ψ非蟮哪繕撕捅仨毘袚呢熑巍Ｔ诔擎?zhèn)住房保障中地方政府應該作為、必須作為、積極作為、有效作為。只要明確了城鎮(zhèn)住房保障是城市地方政府的責任，政府主動作為、積極作為、有效作為，城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新、住房保障的發(fā)展都可以順利進行。相反，城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新就難以進行。

但同時必須注意三個問題：第一，要明確區(qū)分政府責任和政策工具。發(fā)展住房保障是城市地方政府的責任，利用企事業(yè)單位和個人的力量，甚至于利用住房互助組織，都不過是手段，而并非這些組織和個人的責任與義務，政府可以采用各種有效的政策手段激勵企事業(yè)單位和個人參與住房保障，但并不能因此而轉移政府的責任。企事業(yè)單位出于競爭和社會責任感，尤其是外部競爭，參與新建保障性住房，甚至于獨立投資新建保障性住房，那都是應該鼓勵的，但不能造成將它們當做住房保障的責任主體的錯覺。實質上企事業(yè)單位愿意參與新建保障性住房，不過是企事業(yè)單位增加單位職工的住房福利而已。必須明確企事業(yè)單位向其職工提供的住房福利是有彈性的，提供住房福利不是企事業(yè)單位的義務和責任，企事業(yè)單位自然也不是住房保障的責任主體。而政府的保障責任則是剛性的，它是政府的責任和義務。第二，要將各級政府的責任制度化。盡管城市地方政府應承擔城鎮(zhèn)住房保障的主要責任，但中央政府和省級人民政府必須承擔支持和扶助責任，并且要把中央政府和省級人民政府承擔的責任通過制度化而實現(xiàn)剛性化，實施分級責任制，不同層級的政府必須履行其所應該承擔的責任。第三，財政分配結構要根據(jù)住房保障責任進行調整。由于城市地方政府承擔了主要責任，因此相關資源也應該集中于城市地方政府，這是履責的條件。

4．以保民生和促進社會發(fā)展為目標，按照應保即保、“無縫對接”的思路確定住房保障的覆蓋面?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系是通過“打補丁”形式建立起來的，雖然通過一個又一個“補丁”力圖解決住房保障對象的缺位問題，但缺位問題依然存在，應該說解決缺位問題的方向是對的，但因為路徑存在問題，因此始終沒有實現(xiàn)應保即保、“無縫對接”的目標。按照消費支出的水平和結構，自可找到確定住房保障對象的理由，但脫離經濟發(fā)展階段和住房市場的消費支出水平和結構不足以成為確定住房保障對象的依據(jù)。按照政府保障能力確定住房保障對象雖有一定的合理性，卻難確保公平，錯層問題就是典型現(xiàn)象。

住房保障是社會保障的重要組成部分，“廣覆蓋、?；?、多層次”是社會保障制度設計的基本原則，建立社會保障制度是為了保障全體居民的基本生活，建立社會和諧穩(wěn)定的物質基礎，促進社會公平，促進經濟發(fā)展，增進國民福利，使全體居民能共享經濟發(fā)展的成果。建立城鎮(zhèn)住房保障制度是為了保障城鎮(zhèn)居民的基本住房條件，促進社會和諧穩(wěn)定，促進社會公平，促進經濟發(fā)展，增進全體城鎮(zhèn)居民的住房福利，使全體城市居民能分享經濟發(fā)展的成果，因此作為社會保障制度重要組成部分的住房保障制度不應該游離于社會保障制度設計的基本原則之外，也應該以保民生和促進社會發(fā)展為目標，按照“廣覆蓋、?；?、多層次”的原則進行設計，因此應該按照應保即保的原則將全部低收入、中低收入住房困難居民納入住房保障范圍，由此實現(xiàn)住房保障的“無縫對接”。實際上按照現(xiàn)在的商品住房價格，中低收入居民依靠自己的能力購置住房是困難的，住房價格的“大步快跑”和居民收入的“小步慢跑”加劇了居民購房的困難。對住房保障的需求有永久性和過渡性兩大類，確定住房保障對象不應該排斥有過渡性需求的居民。應該通過構建統(tǒng)一的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系將所有低收入、中低收入住房困難居民全部納入保障對象，只有這樣才能實現(xiàn)應保即保。同時，必須按照負擔能力確定保障待遇(“多層次”)，因為住房保障所確保的是基本住房消費，政府的職責是填補基本住房消費所需要的支出與保障對象按照同一收入水平平均的住房消費支出比重所能承擔的支出之間的缺口，以此保障住房困難居民的基本住房消費。

5．城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新應與住房市場，經濟和社會的健康、持續(xù)發(fā)展相協(xié)調?？茖W、合理的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系能夠促進住房市場的健康發(fā)展，住房市場的健康發(fā)展也是住房保障良性發(fā)展的重要條件。城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展和住房市場的發(fā)展不是要替代住房市場，也不是壓制住房市場的發(fā)展，而是要彌補市場的缺陷。從住房供應體系來看，住房保障和住房市場是相互補充的關系，市場的缺位和市場發(fā)展的失衡甚至于畸形必須依靠住房保障的發(fā)展來解決。當前，住房市場存在的主要問題是：第一，供給缺位。按照市場規(guī)則，部分居民無法從住房市場滿足基本的住房消費需要。第二，供應短缺。在市場壟斷的條件下，發(fā)展商的利潤更多地來自于住房價格的上漲，捂盤和囤地導致住房供應不足。第三，市場投機。市場投機既造成住房價格的高漲，也造成住房供應的不足和住房占有的高度不均，帶來了很大的宏觀經濟風險。第四，價格較高。由于目前住房供不應求，住房價格不斷上漲，使居民住房消費負擔能力不斷下降。第五，結構失衡。一方面是租賃市場不發(fā)達，另一方面是住房區(qū)位供應結構失衡。這些問題的存在既對國民經濟的發(fā)展造成了負面影響，也加劇了住房困難?，F(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障制度和體系存在的問題是住房市場上述問題長期得不到解決的重要原因，政府應該通過城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新促進城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展，一方面通過向低收入和中低收入住房困難居民提供住房保障彌補市場供給的缺位;另一方面通過大力促進保障性住房建設，增加住房供給，改變市場供求結構，平抑住房價格，增加租賃市場住房供給，滿足租賃需求，促進住房市場健康、持續(xù)發(fā)展。

城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新也必須與經濟社會的健康發(fā)展相協(xié)調。如果城鎮(zhèn)住房保障制度及體系背離或者損害市場經濟的發(fā)展，造成社會不公平，無益于經濟社會的發(fā)展，而是成為社會垢病的對象，那是絕對不允許的。所建立的城鎮(zhèn)住房保障制度及體系必須能促進經濟社會的健康、持續(xù)發(fā)展，因此城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新一方面要與市場經濟相適應，與經濟社會發(fā)展的長期趨勢相適應;另一方面要能促進市場經濟的完善和發(fā)展，促進經濟社會的健康、持續(xù)發(fā)展。

6．公共租賃住房應成為城鎮(zhèn)住房保障體系的主導。這里所說的公共租賃住房是大公共租賃住房，它指的是以滿足城鎮(zhèn)低、中收入住房困難居民的基本住房需要為目標，政府提供政策支持、執(zhí)行政府公共租賃住房政策、納入公共租賃住房管理體系，限定保障面積、供應對象、租金水平，實行統(tǒng)一租金標準、分類補貼、租補分離、可租可售的政策，面向城鎮(zhèn)住房困難居民出租或出售的保障性住房［2］。要促進住房保障的發(fā)展，解決現(xiàn)行的城鎮(zhèn)住房保障體系存在的問題，必須改變城鎮(zhèn)住房保障體系的結構，方向就是將公共租賃住房作為城鎮(zhèn)住房保障體系的主導。經濟適用住房和廉租住房基于其制度設計存在的缺陷，都不可能成為住房保障發(fā)展的主體和未來可以歸并的形式。經濟適用住房制度應逐步取消，廉租住房也不應該繼續(xù)作為獨立的形式存在，而應該調整政策，將廉租住房歸并到公共租賃住房中。應將公共租賃住房的發(fā)展作為城鎮(zhèn)住房保障發(fā)展的重點，發(fā)展目標是替代經濟適用住房和廉租住房保障制度，使城鎮(zhèn)住房保障體系由目前的以廉租住房保障、經濟適用住房保障和小公共租賃住房保障共同作為城鎮(zhèn)住房保障體系三大支柱的功能互補的保障體系轉換為以大公共租賃住房保障為支柱的保障體系。當前一方面要做好城鎮(zhèn)住房保障制度和公共租賃住房保障制度的設計，另一方面要予公共租賃住房的發(fā)展以大力支持［2］。

7．借鑒現(xiàn)代產權制度構建科學、合理的保障性住房產權制度。產權是指財產所有權及其有關的財產權，它包括財產的所有權、占有權、支配權、使用權、收益權和處置權等。所謂現(xiàn)代產權制度是與社會化大生產和現(xiàn)代市場經濟相適應的有關產權界定、運營、保護等的一系列制度安排。完整的現(xiàn)代產權制度包括四個方面：第一是產權界定制度;第二是產權配置制度;第三是產權運營制度;第四是產權保護制度。這四個方面相互聯(lián)系，其中產權界定制度是基礎，也有著關鍵性的作用，產權配置制度是核心，產權運營制度是產權優(yōu)化配置的手段，產權保護制度是保障。現(xiàn)代產權制度產生和適應于現(xiàn)代市場經濟，保障性住房是在市場經濟中的保障性住房，保障性住房的產權制度只有與現(xiàn)代市場經濟相適應，才能對保障性住房的發(fā)展發(fā)揮積極的作用，可以說有什么樣的保障性住房產權安排就會形成什么樣的保障性住房發(fā)展格局。

按照現(xiàn)代產權制度的內容，保障性住房完整的產權制度應包括四個方面的內容：第一，保障性住房產權界定制度;第二，保障性住房產權配置制度;第三，保障性住房產權運營制度;第四，保障性住房產權保護制度。這四個方面缺一不可，共同構成功能互補的完整的產權制度?？茖W、合理的保障性住房產權制度安排應具有以下功能：一是可激勵住房保障投資和運營，激勵保障性住房建設和供給的增長;二是能提高保障性住房建設和運營效率;三是能使保障性住房資源得到優(yōu)化配置;四是能確保各權益主體的合法權益;五是能規(guī)范和約束產權主體、受托主體和受益主體的行為;六是能協(xié)調各權益方的關系。

按照現(xiàn)代產權制度的基本要求構建保障性住房的產權制度是城鎮(zhèn)住房保障制度改革和創(chuàng)新的重要內容。按照現(xiàn)代產權制度的特征，保障性住房產權制度應具有以下特征：第一，產權及利益歸屬清晰，即保障性住房的各類產權的最終所有者要得到明確、正確和準確的界定并被通過制定相應法規(guī)和相關法律程序來認定。主要要求是：一要明確保障性住房產權主體歸屬。所有的保障性住房都必須有明確的產權歸屬，必須有排他性的產權主體，既不能出現(xiàn)保障性住房產權主體的“缺位”，也不能出現(xiàn)保障性住房產權主體的“越位”和“錯位”。二要明確保障性住房產權收益的歸屬。所有的保障性住房都必須有明確的產權收益歸屬，必須有排他性的產權收益主體，既不能出現(xiàn)保障性住房產權收益主體的“缺位”，也不能出現(xiàn)保障性住房產權收益主體的“越位”和“錯位”。第二，權責明確，即保障性住房的產權在取得、實現(xiàn)(包括配租、出售、變更等)和管理過程中，各相關主體有著明確的權利界區(qū)以及與權利相對稱的責任。第三，保護嚴格，即保障性住房產權歸屬一旦做了明確、正確和準確的界定并依法明確認定就必須受到法律的嚴格保護，其他任何主體不可隨意侵犯。要實現(xiàn)保障性住房產權的嚴格保護，就必須秉持依法行事、違法必究的原則，運用法律、行政以及經濟手段，切實保護產權主體的產權及利益，只有這樣才能確保產權主體的產權及利益，產權界定才有意義，才能有效維護保障性住房產權制度的公平性，也才能提高保障性住房建設和運營的效率。第四，流轉順暢。保障性住房產權的流轉是指保障性住房產權在不同保障對象之間的轉移及在不同的產權主體之間的流動及交易。流轉順暢就是指按照保障性住房建設、使用、供應結構調整和管理的需要，服從于產權收益最大化(保障性住房資源利用效率的最大化)的目的，在符合管制法規(guī)的條件下，各類產權依法以各種方式在內部流動或者在市場上流動。流轉順暢是實現(xiàn)產權利益、優(yōu)化保障性住房供應結構和資產結構、實現(xiàn)保障性住房投資良性循環(huán)的基本途徑。在具體的制度安排上，需要進行深入研究，但根據(jù)現(xiàn)代產權制度的要求構建保障性住房產權制度是可行的，也具有合理性。

8．住房保障方式應堅持租售并舉、配補并舉，并根據(jù)住房保障的發(fā)展階段調整租售結構、配補結構。以租代售或者以售代租，以配代補或者以補代配，都不是住房保障方式合理的選擇。由于住房困難居民的情況千差萬別，對住房的需求也會有差別，若只采取單一的保障方式，就難以滿足保障對象的需要，并且住房供給狀況的特點和變化、政府能力的限制等也使得采取單一的保障方式并不合理。租售并舉、配補并舉應該是城鎮(zhèn)住房保障方式的合理選擇，應該成為城鎮(zhèn)住房保障方式的常態(tài)。

至于是以租為主還是以售為主，是以配為主還是以補為主，則是相機選擇的問題，即應該根據(jù)住房供給狀況、住房保障的發(fā)展、政府能力等因素來決定?？傮w而言，租、售的結構選擇應按以下三個階段進行：第一階段，租售并舉，以租為主，租售政策取向應該是增租控售(增加供租賃的保障性住房的供應，做大供租賃的保障性住房的存量，允許結構性過剩的住房銷售，但要從嚴控制)。這是目前所應該采取的政策，因為城市住房供應總量和保障性住房供不應求，要通過租售并舉、以租為主的選擇做大保障性住房的存量，以夯實住房保障的物質基礎。第二階段，租售并舉，租售并重，租售政策取向應該是穩(wěn)租促售(穩(wěn)定供租賃的保障性住房的供應，確保供租賃的保障性住房的存量保障，促進結構性過剩的保障性住房的出售，放寬出售政策)。在住房供求大體平衡，政府擁有較大規(guī)模的保障性住房存量之后，即可從“租售并舉，以租為主”向“租售并舉，租售并重”轉化。第三階段，租售并舉，以售為主，租售政策取向應該是減租增售(減少供租賃的保障性住房的供應，保有適量的供租賃的保障性住房存量，促進保障性住房的銷售，實施有利于住房購買的政策)。在住房市場供過于求，市場租金合理、穩(wěn)定的條件下，即可從“租售并舉，租售并重”向“租售并舉，以售為主”轉化。租售結構選擇的循序漸進符合城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展規(guī)律，片面禁售或者全面出售的政策選擇是不合適的。

配補的結構選擇也應該循序漸進，總體而言，配補的結構選擇也應按三個階段進行：第一階段，配補并舉，以配為主，配補的政策取向應該是增配控補(一方面增加實物配租，另一方面要控制補貼增長)。目前應該是這樣的選擇。因為目前是住房供不應求，如果不增加實物配租，實物配租得不到保障，采行以租金補貼為主的做法，租金補貼一方面會被租金的上漲所抵消，另一方面補貼的增加會趕不上租金的上漲，最終的結果是政府花費大量的補貼，保障對象的住房水平卻未提高。在這個階段，政府應大量建設保障性住房，促進住房建設，為實物配租提供物質基礎，建立在配租的基礎上的補貼才能真正發(fā)揮作用。第二階段，配補并舉，配補并重，配補的政策取向應該是穩(wěn)配穩(wěn)補(一方面穩(wěn)定實物配租，另一方面要穩(wěn)定增加租金補貼)。在政府擁有較大規(guī)模的保障性住房存量，住房供求大體平衡，住房市場價格和租金比較穩(wěn)定的條件下，即可從“配補并舉，以配為主”向“配補并舉，配補并重”轉化。第三階段，配補并舉，以補為主，配補的政策取向應該是減配轉補(一方面減少實物配租，另一方面對保障對象實行足額補貼)。在住房市場供過于求，市場租金合理、穩(wěn)定的條件下，即可從“配補并舉，配補并重”向“配補并舉，以補為主”轉化，一方面住房保障主要采取租金補貼的形式，另一方面對特定的保障對象(如無勞動能力的保障對象等)仍應采取實物配租的形式［3］。

9．要構建起分層、分工合理、權責明確的住房保障管理體系。構建分層、分工合理、權責明確的住房保障管理體系是城鎮(zhèn)住房保障制度及體系改革和創(chuàng)新的主要內容。中國城鎮(zhèn)住房保障管理體系應分為三個基本層次：第一層，政府。負責制定住房保障法規(guī)、政策和住房保障發(fā)展規(guī)劃，供應保障性住房建設用地、協(xié)調政府機構、供應保障性住房和提供補貼資金，按產權規(guī)則負責政府所有的保障性住房產權的處置，管理經辦機構，遴選并依法、依約管理和監(jiān)督運營機構。第二層，住房保障的經辦機構(保障事務的具體管理機構)。代表政府按有關法規(guī)和政策落實住房保障發(fā)展規(guī)劃，落實保障性住房建設管理的相關事宜，協(xié)助籌集保障性住房建設資金，代表政府籌集保障性住房，并行使保障性住房產權人的管理職能，負責保障性住房信息搜集，按有關法規(guī)形式準入審批事項，并辦理配租事務，核發(fā)租金補貼，督促租戶繳付物業(yè)管理費和租金，集中管理公共維修基金，代表政府落實騰退法規(guī)和政策，辦理騰退的核定和騰退住房的再配租事務。第三層，住房保障的運營機構。按有關法規(guī)和政策籌集和使用保障性住房建設資金，負責保障性住房工程建設，行使物業(yè)管理職能，負責保障性住房公共設施的維護和保障性住房的維修，協(xié)助經辦機構做好信息搜集工作和騰退工作。從性質上來看，政府是純粹的決策和行政管理機構，經辦機構是具有行政職能的事業(yè)性質的非營利機構，運營機構是無行政職能的受托進行運營管理的營利機構。政府、住房保障的經辦機構、運營機構之間的分工和權責利要通過法律和契約形式確定，也要通過法律和契約來保護各自的權益。由于不同城市的住房保障人群的規(guī)模和結構不同，因此具體的層次及分工會有不同，但那只應該是在三個基本層次之下的具體分工的差異(即同一基本層次機構的分工和職能的再分解)，三個層次的基本關系和政府、住房保障的經辦機構、運營機構之間的基本分工應該是相同的。構建起分層、分工合理、權責明確的住房保障管理體系將會對城鎮(zhèn)住房保障的發(fā)展發(fā)揮不可替代的重要作用。

10．要創(chuàng)新保障性住房建設用地的供應方式，建立無償劃撥和有償使用并存的土地供應方式。保障性住房建設用地實行無償劃撥的方式主要是為了降低保障性住房建設成本，從而減少保障性住房建設投資，降低保障性住房售價或者租金。無償劃撥土地對減少保障性住房建設投資，降低保障性住房售價或者租金可以發(fā)揮積極的作用，但同時也帶來了一些問題：第一，在土地價格上漲，特別是在地方財政依賴于土地出讓收入的條件下，地方政府無償劃撥土地是缺乏動力的，雖然可以規(guī)定無償劃撥的比例，但一則解決不了地方政府的動力問題，二則難以有效地監(jiān)管，最終會使比例管制失效，或者可能造成地方政府為了不將土地無償劃撥給保障性住房建設寧可不批新地，或者以批產業(yè)項目開發(fā)用地的形式批建商品住房，由此來看，無償劃撥土地將難以保證保障性住房建設用地的需要。第二，給保障性住房的產權劃分和流通帶來了困難。首先，土地劃撥使得經濟適用住房產權劃分困難，往往是政府的利益得不到保障;其次，土地劃撥使得廉租住房出售困難，尤其是單套或者部分廉租住房實際上無法出售。第三，雖然土地劃撥可以減少保障性住房建設投資，但因為土地劃撥帶來的產權問題，也使得保障性住房的建設難以吸引社會投資，并且因為住房出售問題，也會對投資回收造成困難。

總的來看，單一的土地劃撥方式已不能滿足住房保障可持續(xù)發(fā)展的需要，從長遠來看，應轉向土地出讓等有償使用方式。因為土地出讓等有償使用方式可以解決土地劃撥所不能解決的問題，并且土地出讓等有償使用方式簡單來看會增加政府對保障性住房建設的投資，但實際上只要建立起合理的保障性住房租賃和流通制度，并不會增加多少投資。應該說，采用土地出讓等有償使用方式雖可能會增加保障性住房建設投資，但主要改變的是投資的流轉機制。除了永久性供出租的保障性住房建設用地可采取無償劃撥方式之外，其他保障性住房建設用地均可采取出讓等有償使用方式。

11．保障性住房的建設應著眼于長遠，并應該適應需求結構形成合理的供應結構。保障性住房雖然其供應對象是保障對象，但保障性住房只是住房中的一種，同商品住房一樣都是要滿足居民的住房消費需要的，同樣需要投入土地、資金等各種類型的生產要素，品質低劣只會造成浪費資源的結果。因此，城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新應著眼于長遠，不應對保障性住房建設降低和放松要求，在住房套型面積、戶型結構、建筑質量、小區(qū)配套等各方面都應按照不低于商品住房的基本標準設計和建設，從而一方面保證住房保障對象獲得良好的居住空間，滿足由生存型保障向發(fā)展型保障發(fā)展的需要;另一方面也可節(jié)約建設成本，有效增加保障性住房的存量，同時為未來保障性住房的順利騰退創(chuàng)造必要的條件。

保障性住房供應結構不適應需求結構只會造成投入住房保障的資源的浪費，也會降低社會福利。城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的設計要有利于保障性住房的供應結構適應保障對象的需求結構。保障性住房的供應結構適應需求結構主要包括這樣幾個方面的含義：第一，區(qū)位分布應適應需求結構。人隨房走總體而言是不合理的，房隨人配應該是保障性住房區(qū)位分布的原則。因此，保障性住房就應該適度分散在城市的不同地區(qū)。第二，不同套型面積的住房供應結構應適應需求結構。由于住房保障對象的人口規(guī)模、經濟條件等存在著差異，完全相同的套型面積并不能有效地滿足不同類型的保障對象的需求，應根據(jù)不同的保障對象的不同需求建設和供應不同套型面積的保障性住房。第三，戶型結構應適應需求。住房保障對象的人口結構等存在著差異，除了保障戶型基本條件之外，還得考慮滿足不同居民的不同戶型需求。商品房開發(fā)項目配建保障性住房、保障性住房開發(fā)項目配建商品住房應是適應住房保障需求結構的適宜的選擇，同時還應根據(jù)住房保障需求結構，通過租賃、收購等形式供給保障性住房。

中國城鎮(zhèn)住房保障制度及體系的改革和創(chuàng)新已屬當務之急，應按照高公平、高統(tǒng)一和高效率的原則，按照整體設計、系統(tǒng)創(chuàng)新型思路，構建起公平、統(tǒng)一、高效的新型城鎮(zhèn)住房保障制度及體系。

［1］曾國安，胡晶晶.中國現(xiàn)行城鎮(zhèn)住房保障體系的基本特征與問題［J］.黑龍江社會科學，2011，(2).

［2］曾國安，張倩.論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當前定位及未來發(fā)展方向［J］.山東社會科學，2011，(2).

［3］曾國安，胡晶晶.論中國城鎮(zhèn)住房保障體系改革和發(fā)展的基本思路與目標構架［J］.江漢論壇，2011，(2).

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1007－4937(2012)01－0120－07

2011－11－16

武漢大學自主科研項目“中國住房保障發(fā)展與住房保障體系構建研究”、“中國房地產市場調控實證研究”的階段性研究成果，得到“中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金”資助

曾國安(1964－)，男，湖南常德人，主任，教授，博士生導師，從事政府管理與公共經濟、住房保障研究;胡晶晶(1981－)，女，湖北武漢人，講師，從事收入分配和住房保障研究;張河水(1979－)，男，湖北黃梅人，博士研究生，從事住房保障與房地產經濟研究。

〔責任編輯：楊大威〕