我國(guó)保障住房供給體系并軌問題研究

鄧宏乾 王賢磊 陳 峰

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

我國(guó)保障住房供給體系并軌問題研究

鄧宏乾 王賢磊 陳 峰

（華中師范大學(xué) 經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，湖北 武漢430079）

我國(guó)現(xiàn)有的保障住房供給分類供應(yīng)體系在多軌運(yùn)行中逐漸暴露其缺陷與不足，主要存在重產(chǎn)權(quán)式保障而輕租賃式保障，保障方式間相互割裂，供給層次劃分和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，應(yīng)保未保和保不應(yīng)?，F(xiàn)象較為突出等問題，導(dǎo)致保障住房分配不公和運(yùn)行效率低下。從整體視角重新設(shè)計(jì)住房保障供給體系的頂層制度是解決當(dāng)前住房改革困局的核心問題。本文通過分析我國(guó)保障住房供給體系并軌改革的背景，探討了將現(xiàn)有保障住房供給體系中廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）及含部分限價(jià)商品住房統(tǒng)一歸并至公共住房體系中，構(gòu)建以公共租賃住房為主體的住房保障供給體系，實(shí)現(xiàn)住房保障公共服務(wù)均等化的改革目標(biāo)，實(shí)行住房保障體系的“目標(biāo)并軌、政策并軌、建設(shè)并軌、對(duì)象并軌、補(bǔ)貼方式并軌、資金并軌、騰退并軌、管理并軌”。提出“漸進(jìn)式統(tǒng)一”的并軌改革實(shí)施方案，按“分類并軌”和“整合并軌”兩個(gè)階段實(shí)施，并設(shè)置一定的過渡時(shí)限，把握好實(shí)施過程中的新舊政策銜接，以期為我國(guó)政府有關(guān)部門制定相關(guān)政策提供參考。

保障住房；產(chǎn)權(quán)式保障；租賃式保障；公共住房體系

一、引言

2010年9月國(guó)土資源部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)房地產(chǎn)用地和建設(shè)管理調(diào)控的通知》，要求各地公共租賃住房逐步與廉租住房并軌。這是保障住房體系并軌首次在正式國(guó)家文件中明確提出。2011年9月國(guó)務(wù)院總理溫家寶在關(guān)于住房安居工程建設(shè)的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上再次強(qiáng)調(diào)：各地要逐步實(shí)現(xiàn)廉租房與公租房統(tǒng)籌建設(shè)、并軌運(yùn)行。此后保障住房供給體系并軌改革受到社會(huì)各界高度關(guān)注。建立以公共租賃住房為主的公共保障住房供給體系，解決我國(guó)住房民生問題，正逐步成為我國(guó)未來住房保障的重點(diǎn)和發(fā)展方向。

一段時(shí)期以來，我國(guó)學(xué)術(shù)界和實(shí)踐工作者圍繞保障住房供給并軌改革進(jìn)行過不少探索，積累了一定的研究成果和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。2006年建設(shè)部在住房制度改革專題調(diào)研報(bào)告《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的若干意見》中建議，逐步實(shí)現(xiàn)廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房的并軌，形成“租售并舉、以租為主”的低收入家庭住房保障制度①。2008年河北、遼寧、山東等地先后停建經(jīng)濟(jì)適用住房，將廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房申請(qǐng)條件“并軌”，逐漸減少經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)、分配規(guī)模②。2009年12月住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部住房保障司司長(zhǎng)侯淅珉認(rèn)為：“繼續(xù)加大廉租住房建設(shè)力度，積極發(fā)展公共租賃住房，同時(shí)引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房和廉租住房從機(jī)制上逐步并軌，形成完善的保障住房供給體系，加快實(shí)現(xiàn)黨的十七大提出的住有所居進(jìn)程，是我們下步工作的重點(diǎn)。”③此后一些地方開始試行公共租賃住房和廉租住房的并軌，特別江蘇、云南、廣東等地更是積極出臺(tái)保障住房供給并軌改革細(xì)則。

在學(xué)界研究中，沈衛(wèi)平、曹建海、張齊武、任俊生等重點(diǎn)從住房的正義公平、市場(chǎng)效率、分配監(jiān)管等方面探討了現(xiàn)有保障住房供給分類供應(yīng)體系的內(nèi)生性問題④；鮑家偉認(rèn)為我國(guó)廉租住房和經(jīng)濟(jì)適用住房等保障住房在兩房保障對(duì)象、政策實(shí)施及監(jiān)管過程之間銜接不到位，建議從政策制定、執(zhí)行和監(jiān)管三方面解決兩房銜接問題⑤；汪利娜指出應(yīng)該并軌我國(guó)保障性住房的種類，建立以公共租賃住房為核心的保障住房供給體系⑥；廖陽、李陳廣等指出我國(guó)保障住房供給存在保障水平不高，保障住房銜接不力，退出機(jī)制存在缺陷等問題，提出基于住房補(bǔ)貼券和貨幣補(bǔ)貼為主，實(shí)物建設(shè)為輔的保障性住房融合思路⑦；曾國(guó)安、張倩等在解讀我國(guó)城鎮(zhèn)保障住房供給體系改革問題的基礎(chǔ)上，指出以公共租賃住房為介質(zhì)將現(xiàn)有保障住房供給類型進(jìn)行并軌的基本思路和發(fā)展方向⑧。

通過對(duì)已有研究成果的梳理發(fā)現(xiàn)，以往的研究主要分析了我國(guó)當(dāng)前城鎮(zhèn)保障住房供給分類供應(yīng)體系的現(xiàn)狀與問題，僅研究了并軌改革的必要性、廉租住房和公共租賃住房的并軌問題。但是，對(duì)產(chǎn)權(quán)式保障（主要是經(jīng)濟(jì)適用住房）與租賃式住房保障如何并軌、并軌的難點(diǎn)、具體可行的整體性的并軌改革方案等問題基本沒有涉及，使得我國(guó)保障住房供給并軌改革的研究落后于實(shí)踐發(fā)展的需要。為了加深對(duì)保障住房并軌改革的理解和認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)我國(guó)保障住房體系供給并軌改革，本文圍繞保障住房供給并軌問題，從保障住房多軌運(yùn)行的主要問題、保障住房供給并軌改革的目標(biāo)構(gòu)建、并軌改革的實(shí)施方案、實(shí)施路徑、政策銜接等幾方面進(jìn)行分析和探討，進(jìn)而為我國(guó)保障住房供給并軌改革提供理論和政策支撐。

二、保障住房供給并軌改革的必要性

目前我國(guó)住房保障體系可分為產(chǎn)權(quán)式保障和租賃式保障兩種方式，基本形成了以產(chǎn)權(quán)式保障為主、租賃式保障為輔的保障住房供給體系。通過梳理我國(guó)保障住房供給多軌運(yùn)行的主要問題，有助于認(rèn)識(shí)保障住房供給并軌改革的迫切性與合理性。

1.保障住房供給層次多，重產(chǎn)權(quán)式保障而輕租賃式保障

自20世紀(jì)90年代以來，我國(guó)先后出臺(tái)了經(jīng)濟(jì)適用住房政策、集資合作建房政策、廉租住房政策、限價(jià)商品住房政策、公共租賃住房政策，形成了產(chǎn)權(quán)式保障和租賃式保障的基本框架。產(chǎn)權(quán)式保障主要有經(jīng)濟(jì)適用住房（始于1994年）、集資建房、合作建房（始于1992年）及限價(jià)商品住房（始于2007年）；租賃式保障主要形式有廉租住房（始于1999年）、公共租賃住房（2010年開始）。目前已形成了以產(chǎn)權(quán)式保障（主要是經(jīng)濟(jì)適用住房）為主、租賃式保障（主要是廉租住房）為輔的保障住房供給體系。以武漢市為例，在各層次保障品種供應(yīng)中，2003－2010年經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)平均占比為63.23%，廉租住房占比很低，2003－2010年供應(yīng)平均占比為6.15%。在政府財(cái)力有限和居民購(gòu)房支付能力較弱的情況下，不可能解決所有居民的住房問題。以產(chǎn)權(quán)式住房保障為主的制度，既不符合效率原則，也不符合公平原則；其保障對(duì)象、保障標(biāo)準(zhǔn)及保障水平與保障目標(biāo)不一致，政府保障的是“住有所居”而不是“居者有其屋”?，F(xiàn)有住房保障供給體系中，廉租住房的供給對(duì)象是城市低收入住房困難家庭；經(jīng)濟(jì)適用住房按微利原則向城市中低收入住房困難家庭出售；集資合作建房是一種定向建設(shè)的經(jīng)濟(jì)適用住房，面向?qū)ο鬄楸締挝宦毠?，不能?duì)外銷售；限價(jià)商品住房的供給對(duì)象主要為針對(duì)解決城市及國(guó)有工礦棚戶區(qū)改造、舊城改造、重點(diǎn)工程建設(shè)項(xiàng)目的被拆遷住房及其他特定對(duì)象（包括國(guó)有企事業(yè)單位、大專院校）困難家庭；公共租賃住房供給是不符合經(jīng)濟(jì)適用住房條件又無能力進(jìn)入市場(chǎng)的住房困難家庭。這種住房保障分類供應(yīng)體系造成住房產(chǎn)品屬性混淆，邊界不清。產(chǎn)權(quán)式保障方式容易使保障福利泄漏于保障體制之外，扭曲住房保障公平分配。以經(jīng)濟(jì)適用住房為例，1994－1999年，經(jīng)濟(jì)適用住房規(guī)定居住滿5年方可上市交易；1999年，為了配合貨幣化分房制度的改革，把住宅業(yè)培育成國(guó)民經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)點(diǎn)和居民消費(fèi)“熱點(diǎn)”，實(shí)行了“存量帶動(dòng)增量增長(zhǎng)”政策，在這背景下，將上市交易年限由5年改為“一定年限”（實(shí)際執(zhí)行為1年）。2007年修訂的《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定，“購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房不滿5年，不得直接上市交易，購(gòu)房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，由政府按照原價(jià)格并考慮折舊和物價(jià)水平等因素進(jìn)行回購(gòu)?！钡侥壳盀橹?，全國(guó)還未回購(gòu)一宗經(jīng)濟(jì)適用住房。事實(shí)上，經(jīng)濟(jì)適用住房存在隱性的交易，不同產(chǎn)品屬性的住房在同一市場(chǎng)交易，經(jīng)濟(jì)適用住房本應(yīng)是“體制內(nèi)循環(huán)”的卻大量的在“體制外”交易，大量的增值收益流歸原經(jīng)濟(jì)適用住房的購(gòu)買者，造成社會(huì)分配極不公平。重售輕租的結(jié)構(gòu)造成的重大后果就是大量的住房困難戶無法獲得住房保障，也使政府選擇住房保障方式和提高住房保障水平受到很大限制。

2.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應(yīng)體系是一種問題導(dǎo)向的“補(bǔ)丁式”制度設(shè)計(jì)

現(xiàn)有不同的保障住房供應(yīng)模式的出臺(tái)具有相應(yīng)的問題背景。經(jīng)濟(jì)適用住房政策的出臺(tái)，是上世紀(jì)90年代推行住房改革市場(chǎng)化，徹底切斷住房實(shí)物分配、實(shí)行住房分配市場(chǎng)化、社會(huì)化的產(chǎn)物，其目的是通過準(zhǔn)市場(chǎng)化方式解決中低收入家庭住房問題，同時(shí)，也包含著對(duì)未享受傳統(tǒng)的福利性質(zhì)的住房的居民給予一次性補(bǔ)償。廉租住房是為了解決低收入人群居住困難問題，向具有城鎮(zhèn)常住居民戶口的最低收入家庭提供的租金相對(duì)低廉的普通住房；限價(jià)商品住房政策的出臺(tái)，既是為了解決全國(guó)房?jī)r(jià)高漲背景下，“夾心層”人群住房消費(fèi)能力嚴(yán)重不足，同時(shí)也為了解決舊城改造下的拆遷戶安置問題。這種“頭痛醫(yī)頭，腳痛醫(yī)腳”的補(bǔ)丁式住房保障設(shè)計(jì)，固然可以更有針對(duì)性地解決某一特定時(shí)期的突出矛盾，但是由于缺乏整體性的制度頂層設(shè)計(jì)，使之在內(nèi)容框架、銜接協(xié)調(diào)上存在內(nèi)生性的不吻合。如制度設(shè)計(jì)與制度背景不吻合，經(jīng)適房與廉租房土地劃撥的制度設(shè)計(jì)，就與我國(guó)地方政府對(duì)土地財(cái)政的高度依賴的制度背景不吻合，使得保障住房土地供給長(zhǎng)期不足；如制度目標(biāo)的短期性，限價(jià)商品住房的目標(biāo)之一是通過對(duì)其房?jī)r(jià)的限制，但其商品性質(zhì)使限價(jià)房的定位就陷入了尷尬的局面。

3.現(xiàn)行的保障住房供給層次劃分標(biāo)準(zhǔn)不科學(xué)，造成保障住房分配極不公平

現(xiàn)行的住房保障供給體系中，經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房的準(zhǔn)入條件是以人均可支配收入標(biāo)準(zhǔn)和人均住房面積為標(biāo)準(zhǔn)的；而集資建房、合作建房及限價(jià)商品住房是針對(duì)特定人群的。針對(duì)特定人群的保障住房，其準(zhǔn)入條件寬泛，不受收入水平和住房狀況的限制，由是否是建房單位的職工或是否是城市更新改造的拆遷戶決定，造成保障住房分配的社會(huì)不公平。如集資合作建房按照文件規(guī)定，主要應(yīng)針對(duì)距離城區(qū)較遠(yuǎn)的獨(dú)立工礦企業(yè)和住房困難較多的企業(yè)職工。“住房困難較多的企業(yè)職工”這一條件寬泛，沒有量化規(guī)定。申請(qǐng)集資合作項(xiàng)目的更多是有實(shí)力的國(guó)有企業(yè)、事業(yè)單位，利用單位自有用地，享受集資建房政策優(yōu)惠，政府不直接負(fù)責(zé)房源的分配，由企業(yè)自行確定分配對(duì)象（大部分企業(yè)職工多為非住房困難家庭或已有住房）。而城市拆遷戶除貨幣補(bǔ)償外，每戶還以較低的價(jià)格獲得一套或幾套限價(jià)房。

以收入水平和住房狀況為分配標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)適用住房、公共租賃住房、廉租住房，其標(biāo)準(zhǔn)劃分也不科學(xué)，是一種跳躍的斷層式的住房保障體系。主要體現(xiàn)為保障對(duì)象的斷層與保障利益“懸崖效應(yīng)”。其一，保障對(duì)象的斷層。目前住房保障準(zhǔn)入條件較為苛刻，直接后果是出現(xiàn)大量的“內(nèi)夾心層”（指既不符合廉租住房的條件，又無力購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房的人群）和“外夾心層”（指既不符合購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房條件，又無力在市場(chǎng)上購(gòu)買商品住宅的人群），導(dǎo)致“應(yīng)保未保”的現(xiàn)象。以解決“夾心層”住房問題為目標(biāo)的住房保障分類供應(yīng)體系在客觀上反而促成了更多“夾心層”的形成。以武漢市為例（武漢市保障住房供給層次及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)見下頁表1），廉租住房與經(jīng)濟(jì)適用住房準(zhǔn)入的收入線水平差異不大，僅差224元，理論上看，人均可支配收入在600—824元且人均住房面積在16平方米以下的家庭有資格購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房，但實(shí)際上這一群體有相當(dāng)部分無力購(gòu)買，這部分群體既不符合廉租住房的條件，同時(shí)又無力購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房，介于兩者之間的夾心層的相當(dāng)部分實(shí)際上被排除在住房保障體系之外，未享受到本應(yīng)該享有的住房保障。而對(duì)“外夾心層”而言，情況更為糟糕，可能長(zhǎng)期享受不到住房保障。無論是“內(nèi)夾心層”還是“外夾心層”，也不可能享受公共租賃住房。以武漢市為例，公共租賃住房的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（武漢市戶籍人口）為：無房或人均住房建筑面積在8平方米以下且家庭上年度人均月收入1500元以下，單身居民平均月收入2000元以下。顯然，“夾心層”人群被排除在外。其二，保障利益的“懸崖效應(yīng)”。目前的各種住房保障往往是按照收入標(biāo)準(zhǔn)來界定準(zhǔn)入條件的，只有一定收入線下的居民才有資格享受住房保障，線上居民則沒有資格享受，由此造成住房保障福利嚴(yán)重的“懸崖效應(yīng)”，兩者享受的福利少則上萬元，多則達(dá)到幾十萬元，有的城市達(dá)上百萬元。這無疑會(huì)促使部分保障對(duì)象為享受某階層的住房保障福利，造成住房保障“福利陷阱”，使得保障對(duì)象缺乏自我發(fā)展的愿望，主動(dòng)放棄自身發(fā)展的機(jī)會(huì)，既挫傷整個(gè)社會(huì)勞動(dòng)致富的積極性，也對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)產(chǎn)生擠出效應(yīng)，削弱住房保障對(duì)社會(huì)福利的總體提升。另外，同一保障層次內(nèi)也存在著橫向不公平。從理論上說，同一層次的保障對(duì)象應(yīng)給予相同對(duì)待，不應(yīng)有任何的歧視性和不公平對(duì)待。實(shí)際上同一層次的保障對(duì)象卻獲得不同水平的住房保障。以武漢市的廉租住房為例，實(shí)物配租與貨幣補(bǔ)貼差異較大。實(shí)物配租的租金標(biāo)準(zhǔn)按公有住房租金標(biāo)準(zhǔn)的50%繳納（公有住房租金為1.5元/平方米/月）；而貨幣補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)按上年度市場(chǎng)平均租金的60%確定（目前市場(chǎng)租金約為15元/平方米/月），實(shí)物配租所獲得利益遠(yuǎn)超過貨幣補(bǔ)貼所得的經(jīng)濟(jì)利益，這明顯有失公平。

表1 武漢市現(xiàn)行保障住房供給層次及準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

4.現(xiàn)有的住房保障方式是相互割裂的

經(jīng)濟(jì)適用住房作為產(chǎn)權(quán)式保障，實(shí)行的是“只售不租”，廉租住房和公共租賃住房作為租賃式保障，實(shí)行的是“只租不售”。從保障住房供給的運(yùn)行效率來看，保障方式的割裂，使得空置的經(jīng)濟(jì)適用住房不能出租，承租廉租住房和公共租賃住房的保障對(duì)象有購(gòu)買意愿也不能實(shí)現(xiàn)，造成保障住房資源的浪費(fèi)，降低利用效率。從保障住房供給方式的自主選擇來看，將保障住房供給方式與受保障對(duì)象收入高低強(qiáng)制捆綁的方式，既不利于低收入者逐步持有住房產(chǎn)權(quán)，也不利于較高收入者合理理財(cái)，選用租賃方式實(shí)現(xiàn)住房消費(fèi)，即沒有尊重受保障對(duì)象對(duì)自身保障住房供給方式進(jìn)行合理選擇的權(quán)利。從保障住房供給的可持續(xù)性來看，產(chǎn)權(quán)式的保障方式，通過對(duì)保障對(duì)象的一次性終身保障，購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房的保障對(duì)象，當(dāng)收入水平提高后，已不在保障之列，但由于產(chǎn)權(quán)式保障而無法使之退出，造成保障住房資產(chǎn)，特別是土地資產(chǎn)的大量流失。而租賃式保障方式，因“只租不售”會(huì)造成政府投入的保障住房建設(shè)資金長(zhǎng)期沉淀，或帶來政府財(cái)政不堪重負(fù)，難以為繼。同時(shí)，缺乏流動(dòng)性的保障住房供給體系會(huì)降低應(yīng)對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，可見租售割裂的體制不利于保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。

5.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應(yīng)體系加大了住房保障管理的難度

從資源管理來看，當(dāng)前不同類型的保障住房供給模式，其建設(shè)資金各有渠道，其土地供給方式各有差異，相互獨(dú)立，極大限制了公共資源在保障住房供給領(lǐng)域的整合和有效利用。如原有政策要求廉租住房的專項(xiàng)建設(shè)資金不得挪用，在廉租住房需求有剩余之時(shí)，其資金也無法投入到資金短缺的其他保障住房供給形式中。從運(yùn)行管理來看，政府需要從開發(fā)到分配等各個(gè)環(huán)節(jié)建立起嚴(yán)格的監(jiān)管機(jī)制，包括監(jiān)控保障住房的建設(shè)、售價(jià)租價(jià)、分配等，以保證公共福利政策的嚴(yán)肅性。這要求政府將政策監(jiān)管的范圍擴(kuò)大到審查審核居民家庭收入水平、監(jiān)督保障住房分配等開發(fā)、建設(shè)、分配、消費(fèi)全過程，這無疑增加了保障住房的行政成本。過于苛刻的準(zhǔn)入條件，容易出現(xiàn)保障住房供給“保不應(yīng)?！钡默F(xiàn)象，嚴(yán)重影響保障住房供給制度的公信力，政府不得不為此付出高昂的制度成本加以甄別和監(jiān)管。從監(jiān)督管理來看，多軌運(yùn)行的保障住房供給分類供應(yīng)由于體系的復(fù)雜與多樣，給某些企事業(yè)單位和不法官員巧立名目、魚目混珠地以保障住房供給之名行住房開發(fā)之實(shí)，中飽私囊，留下了機(jī)會(huì)與空間，不利于相關(guān)機(jī)構(gòu)和普通民眾展開社會(huì)監(jiān)督，加大了保障住房供給領(lǐng)域?qū)ぷ獍l(fā)生的可能。華遠(yuǎn)集團(tuán)總裁任志強(qiáng)指出，多軌運(yùn)行的保障住房供給因制度性混亂與管理缺失，正使保障住房供給制度成為中國(guó)最大的腐敗源頭⑨。

6.現(xiàn)有的保障住房供給分類供應(yīng)體系加劇了保障對(duì)象的社會(huì)隔離

保障住房分類供應(yīng)是以不同社會(huì)收入階層的分異為基礎(chǔ)的，并通過不同類型分類的保障住房供給加劇了這一分異趨勢(shì)。不同類型的保障住房將原來分散居住的不同人群按收入差異集中起來，特別是其中的低收入人群，由于在經(jīng)濟(jì)收入、價(jià)值觀念、生活方式、就業(yè)環(huán)境等方面具有一定的共性，并且與其他區(qū)域居民存在明顯差異。這種共性與差異，通過分類的保障住房集中起來，變得具有易識(shí)別性，并以居住區(qū)域?yàn)榻橘|(zhì)固化為低收入者的社會(huì)身份標(biāo)簽，經(jīng)過一定時(shí)間的積累還會(huì)形成凸顯的地緣文化，產(chǎn)生地域歧視與群體歧視。長(zhǎng)期形成的標(biāo)簽化排斥機(jī)制，將逐步使得低收入者偏離社會(huì)主流價(jià)值觀，甚至與之相對(duì)立，由此，低收入群體必然從整體的標(biāo)簽化走向邊緣化，進(jìn)而走向貧困化，陷入貧困再生產(chǎn)的循環(huán)中⑩?？梢姡Ｕ献》糠诸惞?yīng)體系，以不同的保障住房供給給受保障人群貼上社會(huì)身份標(biāo)簽，人為制造社會(huì)隔離，使之難以有尊嚴(yán)的生活，難以享受城市發(fā)展的利益，難以融入城市社會(huì)，不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。

以上問題的出現(xiàn)，是我國(guó)當(dāng)前保障住房供給分類供應(yīng)體系多軌運(yùn)行的必然結(jié)果，無法在現(xiàn)有的體制內(nèi)得到解決，也無法通過對(duì)現(xiàn)有保障住房供給制度的邊際改革改變。這就必然要求推進(jìn)保障住房并軌改革，將相互割裂的保障住房供給分類供應(yīng)體系改革為統(tǒng)一的公共保障住房供給體系。

三、保障住房并軌改革的目標(biāo)

依據(jù)當(dāng)前保障住房供給分類供應(yīng)體系多軌運(yùn)行的主要問題，結(jié)合我國(guó)保障住房供給未來的發(fā)展方向，保障住房供給并軌改革的總體目標(biāo)是：將現(xiàn)有保障住房供給體系中廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）及部分限價(jià)商品住房統(tǒng)一歸并至公共住房體系中，實(shí)行保障住房供給的“三合一”體系，逐步建立以實(shí)現(xiàn)“住有所居”為目標(biāo)，遵循可持續(xù)發(fā)展原則，以單一保障住房供給產(chǎn)品的多樣性滿足受保障人群的多元化保障需要，連續(xù)的全覆蓋的具有高度統(tǒng)一性的公共保障住房供給體系（參見表2）。

表2 我國(guó)保障住房供給并軌改革的目標(biāo)構(gòu)架

以上的并軌改革目標(biāo)可構(gòu)建為如下的具體特點(diǎn)：分層分類保障；租補(bǔ)分離，梯次補(bǔ)貼（逆向補(bǔ)貼）；先租后買。

分層分類保障：根據(jù)保障對(duì)象的住房面積及收入水平等情況，實(shí)行分類分層次保障，即原屬于廉租住房申請(qǐng)家庭的，申請(qǐng)公共租賃住房仍享受原廉租住房待遇，租金差額補(bǔ)貼由政府補(bǔ)貼或?qū)嵭械妥鈱?shí)物配租；原經(jīng)濟(jì)適用住房（含部分限價(jià)商品住房）申請(qǐng)家庭，歸入公共租賃住房，實(shí)行貨幣配租或貨幣補(bǔ)貼。貨幣配租是指政府和企業(yè)投資興建保障房，政府對(duì)保障房營(yíng)運(yùn)進(jìn)行統(tǒng)一管理，按照市場(chǎng)租金水平的標(biāo)準(zhǔn)收取租金，政府給予保障對(duì)象一定的租金補(bǔ)貼。貨幣補(bǔ)貼則是政府不需要為保障對(duì)象提供保障房，由保障對(duì)象自行在住房市場(chǎng)上租房，同時(shí)給予一定貨幣補(bǔ)貼或者住房券，提高保障對(duì)象的住房支付能力。

租補(bǔ)分離，梯次補(bǔ)貼（逆向補(bǔ)貼）：租賃保障住房實(shí)行市場(chǎng)租金，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”；實(shí)行政府指導(dǎo)租金，基準(zhǔn)租金每年公布；根據(jù)保障對(duì)象的住房、收入（資產(chǎn)）等情況進(jìn)行分類梯次補(bǔ)貼，保障對(duì)象收入越高，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越低，反之，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)越高。租金收取與補(bǔ)貼發(fā)放實(shí)行收支兩條線管理。

先租后買：公共租賃住房租住滿一定年限（不低于3年）后，若保障對(duì)象有能力且愿意購(gòu)買可部分出售，承租人享有“部分產(chǎn)權(quán)”。在“共有產(chǎn)權(quán)”期間，按照公共租賃住房進(jìn)行租賃管理；租住滿一定年限（不低于5年）后，承租人可全部購(gòu)買，享有完全產(chǎn)權(quán)，同時(shí)可實(shí)行將保障對(duì)象在一個(gè)租賃期間支付的租金（如5年）折抵房?jī)r(jià)，激勵(lì)保障對(duì)象以市場(chǎng)價(jià)格購(gòu)買，持有完全產(chǎn)權(quán)，實(shí)現(xiàn)物的退出。但該房上市轉(zhuǎn)讓時(shí)，在同等條件下，政府可以享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)，政府根據(jù)需要回購(gòu)后，再次進(jìn)入公共租賃住房序列。

通過對(duì)保障住房供給并軌改革目標(biāo)構(gòu)建的設(shè)計(jì)可以看出，其一，理順了現(xiàn)有保障住房供給體系中產(chǎn)權(quán)式保障、租賃式保障倒置的問題，從而解決了保障住房供給體系中最為明顯的垂直不公平問題，同時(shí)也在較大程度上解決了保障住房房源和資金的可持續(xù)性問題；其二，通過公共住房救助性、援助性、互助性的三種形態(tài)，以滿足保障住房供給中的住房救助需求、住房基本保障需求、住房政策幫助對(duì)象需求，實(shí)現(xiàn)保障住房供給的全覆蓋，實(shí)現(xiàn)單一的保障住房供給方式滿足不同城鎮(zhèn)居民住房多元化需求，符合并軌改革的本質(zhì)內(nèi)涵?。

四、保障住房供給體系并軌改革的內(nèi)容

根據(jù)保障住房供給體系并軌的總體目標(biāo)，可以確立保障住房供給并軌的基本內(nèi)容是：將廉租住房、經(jīng)濟(jì)適用住房、限價(jià)商品住房、公共租賃住房等不同保障住房供給供應(yīng)形式，從建設(shè)、準(zhǔn)入、配租、運(yùn)營(yíng)、騰退等一系列環(huán)節(jié)，在統(tǒng)一的政策法規(guī)下構(gòu)建整體性的公共保障住房供給體系。具體而言，實(shí)行“目標(biāo)并軌、政策并軌、建設(shè)并軌、對(duì)象并軌、補(bǔ)貼方式并軌、資金并軌、騰退并軌、管理并軌”八個(gè)并軌。

1.目標(biāo)并軌

由于現(xiàn)有保障住房供給分類供應(yīng)體系的問題導(dǎo)向性，其目標(biāo)也隨之具有多重性。除了給低收入人群提供一定的保障住房供給水平之外，還包括調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)過高的房?jī)r(jià)，擴(kuò)大內(nèi)需，補(bǔ)償安置城市改造的拆遷家庭等等。這些多重目標(biāo)從根本上決定了現(xiàn)有保障住房供給制度的內(nèi)部割裂，使得保障住房供給體系的發(fā)展成為一種補(bǔ)漏性質(zhì)的補(bǔ)丁式擴(kuò)張，缺乏整體性的有機(jī)整合可能。因此，保障住房供給并軌改革首先需要對(duì)保障住房供給目標(biāo)進(jìn)行統(tǒng)一。這樣才能保證在統(tǒng)一的目標(biāo)下，改變問題導(dǎo)向特征，形成具有內(nèi)在有機(jī)聯(lián)系的保障住房供給體系。國(guó)家“十二五”規(guī)劃綱要明確提出，構(gòu)建以“住有所居”的可持續(xù)發(fā)展的公共保障住房供給體系。這無疑為我國(guó)保障住房供給目標(biāo)的統(tǒng)一指明了改革的方向。

2.政策并軌

當(dāng)前我國(guó)現(xiàn)有保障住房供給體系中的經(jīng)濟(jì)適用住房制度、廉租住房制度、限價(jià)商品住房制度等各有其相關(guān)政策法規(guī)，其保障條件、保障政策等各不相同，同時(shí)相互之間割裂，平行實(shí)施，難以對(duì)接，沒有可以統(tǒng)領(lǐng)各項(xiàng)保障住房供給制度的上位政策法規(guī)，無法協(xié)調(diào)統(tǒng)籌。這使得各項(xiàng)保障住房供給政策各自為政，使得保障住房供給體系成為一個(gè)機(jī)械的松散的政策組合，缺乏整體性有機(jī)整合的可行路徑。因此，保障住房供給并軌改革必須要求制定統(tǒng)一的保障住房供給法規(guī)。這既有利于實(shí)現(xiàn)保障住房供給的公平，也有利于保障住房供給的發(fā)展。

3.建設(shè)并軌

現(xiàn)有的經(jīng)適房、廉租房、限價(jià)房等不同的保障住房供給類型，在建設(shè)過程中，其資金融集各有渠道，其土地供給互有不同，其房源籌集互不相通。這造成社會(huì)保障資源流向保障住房供給領(lǐng)域時(shí)呈多頭趨勢(shì)，使得資源的利用難以協(xié)調(diào)，難以管理。建設(shè)并軌就是要?jiǎng)?chuàng)新融資機(jī)制，統(tǒng)一土地出讓方式，統(tǒng)一房源籌集，將多股力量匯集在一個(gè)平臺(tái)，變保障資源為一個(gè)口子進(jìn)入，將割裂分散的公共資源化零為整，從而有利于保障資源的高效利用和有機(jī)協(xié)調(diào)。2010年11月，財(cái)政部、發(fā)改委與住建部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于保障性安居工程資金使用管理有關(guān)問題的通知》，其中明確提出，各地可將從土地出讓凈收益中安排不低于10%的廉租保障住房供給資金統(tǒng)籌用于發(fā)展公共租賃住房。這也成為建設(shè)并軌逐漸起步的信號(hào)與標(biāo)志。

4.對(duì)象并軌

盡管現(xiàn)有保障住房供給的覆蓋面在不斷擴(kuò)大，但復(fù)雜多樣的準(zhǔn)入條件還是將相當(dāng)部分的住房困難居民排斥在保障住房供給對(duì)象之外。這使得當(dāng)前的保障住房供給呈現(xiàn)為跳躍式的覆蓋，其違背了保障住房供給的本質(zhì)內(nèi)涵，即保障我國(guó)居民基本住房權(quán)利。為此，對(duì)象并軌要求以住房條件為主要依據(jù)構(gòu)建統(tǒng)一的準(zhǔn)入條件，以同一標(biāo)準(zhǔn)將當(dāng)前不同的受保障對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)一的歸并，從而真正實(shí)現(xiàn)全覆蓋的“應(yīng)保即保”式的保障住房供給。要實(shí)現(xiàn)國(guó)家在“十二五”規(guī)劃中提出的，到2015年實(shí)現(xiàn)保障住房覆蓋面達(dá)到20%的要求，保障對(duì)象并軌勢(shì)在必行。

5.補(bǔ)貼方式并軌

從當(dāng)前的保障住房供給補(bǔ)貼方式看，主要是面向廉租住房對(duì)象的租金補(bǔ)貼，以及面向經(jīng)濟(jì)適用住房和限價(jià)商品住房對(duì)象的實(shí)物補(bǔ)貼，但現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，實(shí)物補(bǔ)貼的保障福利往往遠(yuǎn)高于租金補(bǔ)貼的保障福利。這既使得我國(guó)保障住房供給成為一種斷層式的保障，也造成我國(guó)保障住房供給福利的倒置，即收入較高的居民獲得保障住房供給福利反而高于收入較低的居民。因此可以通過貨幣化配租的補(bǔ)貼方式將現(xiàn)有的不同補(bǔ)貼方式統(tǒng)一起來。其基本思路是政府向住房困難的受保障對(duì)象提供統(tǒng)一籌集的公共住房，并收取市場(chǎng)租金，再按受保障對(duì)象的不同收入水平給予相對(duì)應(yīng)的分類租金補(bǔ)貼，收支兩條線。這既能減少實(shí)物補(bǔ)貼對(duì)政府造成的巨大負(fù)擔(dān)，也可以減少貨幣補(bǔ)貼造成的保障住房供給資源的泄漏。同時(shí)，將連續(xù)變化的收入條件作為保障住房供給福利發(fā)送的參考標(biāo)準(zhǔn)，有助于建立起連續(xù)的具有垂直公平的公共保障住房供給體系。

6.資金并軌

目前，保障性住房財(cái)政資金主要有中央財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)助資金、省級(jí)財(cái)政配套資金及地方政府財(cái)政資金。中央財(cái)政資金主要包括廉租住房建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助（400元/平方米）、公租房建設(shè)補(bǔ)貼資金、城市棚戶區(qū)（舊城）改造補(bǔ)貼資金（5000元/戶）、工礦棚戶區(qū)改造補(bǔ)貼資金（15000元/戶）及租賃補(bǔ)貼的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金。由于保障性住房財(cái)政資金是與其保障供給體系相對(duì)應(yīng)的，其保障資金是嚴(yán)格按其對(duì)象“各歸其位”，一一對(duì)應(yīng)，?？顚Ｓ茫Ｕ闲宰》控?cái)政資金相當(dāng)分散，這種政策導(dǎo)致一方面住房保障資金嚴(yán)重短缺，另一方面是大量的財(cái)政資金由于受政策的限制而閑置未用，難以發(fā)揮財(cái)政資金的作用。因此，必須將現(xiàn)有的分散的保障性住房財(cái)政資金進(jìn)行整合，充分發(fā)揮財(cái)政促進(jìn)住房保障可持續(xù)發(fā)展的杠桿引導(dǎo)作用。將現(xiàn)有中央財(cái)政安排的各類保障性住房建設(shè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金、省級(jí)及地方政府配套的資金、住房公積金增值收益、國(guó)有土地出讓凈收益的10%、保障住房出售的回籠資金進(jìn)行整合，設(shè)立住房保障基金，形成穩(wěn)定規(guī)范的、統(tǒng)一的住房保障財(cái)政資金。地方政府根據(jù)住房保障年度目標(biāo)和財(cái)政能力，將保障住房的補(bǔ)貼資金納入財(cái)政預(yù)算支出，建立有利于住房保障良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展的財(cái)政保障機(jī)制。

7.騰退并軌

我國(guó)現(xiàn)有保障住房供給體系中，經(jīng)濟(jì)適用住房等產(chǎn)權(quán)式保障方式通過出售收回投資，沒有退出機(jī)制；而租賃式保障的騰退方式主要是要求不符合條件的保障對(duì)象退出，通過保障對(duì)象“人”的退出，實(shí)現(xiàn)保障住房“物”的循環(huán)。但這種騰退方式不利于保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。因此，應(yīng)統(tǒng)一到可以按保障住房供給實(shí)際需要，動(dòng)態(tài)調(diào)整保障住房“物”的退出或者保障對(duì)象“人”的退出，實(shí)現(xiàn)保障住房供給資源的循環(huán)。這就要求構(gòu)建共有產(chǎn)權(quán)式保障住房供給，將騰退的方式統(tǒng)一到“可租可售、宜租則租、宜售則售、租售并舉”上來，打通由“租”到“有”的產(chǎn)權(quán)通道，創(chuàng)新公共租賃住房流轉(zhuǎn)機(jī)制，建立“建設(shè)—收益”良性循環(huán)機(jī)制，促進(jìn)保障住房供給資源的可持續(xù)發(fā)展。

8.管理并軌

當(dāng)前保障住房供給制度條塊分割的分類管理現(xiàn)狀，加大了政府管理的成本，造成了管理的混亂，甚至造成新的不公平。為此，管理并軌要求建立統(tǒng)一的管理機(jī)構(gòu)，將所有的保障性住房（包括各類政府直管公房）納入統(tǒng)一的管理體系，用統(tǒng)一的管理標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一的管理，從而實(shí)現(xiàn)保障住房運(yùn)行的簡(jiǎn)化與規(guī)范，提高管理效率，也便于政府和民眾的監(jiān)管。

五、保障住房并軌改革的實(shí)施

我國(guó)保障住房供給并軌改革的最終目標(biāo)是通過八個(gè)并軌建立如前文所述的公共保障住房供給體系，但從現(xiàn)有的保障住房供給體系向公共保障住房供給體系轉(zhuǎn)變的過程，應(yīng)遵循合理可行的改革路徑，以循序漸進(jìn)為基本原則，逐步推進(jìn)我國(guó)保障住房并軌改革，以確保并軌改革的平穩(wěn)過渡，減少制度變遷的交易成本。

我們認(rèn)為宜選擇“漸進(jìn)式”的方式實(shí)施保障住房供給體系并軌，其基本思路是將保障住房供給并軌分為兩個(gè)階段（見圖1）。

圖1 我國(guó)保障住房供給并軌改革的實(shí)施方案

注：經(jīng)適房A指一部分戶型較小的經(jīng)濟(jì)適用住房；經(jīng)適房B指戶型較大的經(jīng)濟(jì)適用住房；限價(jià)房A指套建筑面積較小的限價(jià)商品住房；限價(jià)房B指面向舊城改造中拆遷戶、棚改戶的限價(jià)商品住房；限價(jià)房C指面向國(guó)有企事業(yè)單位、大專院校供給的限價(jià)商品住房。

第一階段，分類并軌，指根據(jù)現(xiàn)有住房保障體系中的不同住房保障類型的相似性，或者不同住房保障類型中保障對(duì)象支付能力的相似性，進(jìn)行分類歸并。其主要內(nèi)容是將廉租住房、公共租賃住房、經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房），以及部分限價(jià)商品住房并入公共租賃住房，主要提供租賃式住房保障；將針對(duì)舊城改造、危房改造和棚戶區(qū)改造，以及面向國(guó)有企事業(yè)單位（包括大專院校）提供的住房，目前繼續(xù)實(shí)行限價(jià)商品住房，過渡一定時(shí)期后，將其并入普通住房市場(chǎng)體系中，政府給予住房購(gòu)買貼息、稅收政策上的支持。該階段的主要任務(wù)是逐漸從現(xiàn)有的以經(jīng)濟(jì)適用住房為主的產(chǎn)權(quán)式住房保障向以公共租賃住房為主的租賃式住房保障過渡轉(zhuǎn)換。

第二階段，整合并軌，指從公共租賃住房向公共住房在住房保障產(chǎn)品層面上進(jìn)行深度整合。其主要內(nèi)容是將公共租賃住房逐漸整合為救助性公共住房，將共有產(chǎn)權(quán)的公共租賃住房逐漸整合為援助性公共住房，將限價(jià)商品住房逐漸整合為互助性公共住房，其主要目標(biāo)是逐步形成以公共租賃住房為主的租賃式住房保障體系，以實(shí)現(xiàn)中低收入及低收入人群“住有所居”的目標(biāo)，最終構(gòu)建符合國(guó)情的可持續(xù)的公共住房保障體系，從而實(shí)現(xiàn)住房保障公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

兩段式的并軌方案，首先要按照現(xiàn)有住房保障體系中的保障類型或者保障對(duì)象的相似性進(jìn)行分類歸并。這不但能降低不同住房保障供給類型并軌的制度摩擦，增加相互并軌的融合性，進(jìn)而減少并軌改革引起的制度變遷成本，確保并軌改革過程中社會(huì)各相關(guān)利益群體的和諧穩(wěn)定，還能通過對(duì)原有的住房分類供應(yīng)保障體系的保障方式、保障對(duì)象、保障目標(biāo)進(jìn)行分類梳理，有利于住房保障從當(dāng)前的產(chǎn)權(quán)式保障向租賃式保障轉(zhuǎn)變，同時(shí)為住房保障產(chǎn)品的進(jìn)一步深度整合打下基礎(chǔ)。其次將現(xiàn)有住房保障類型逐漸歸并到公共租賃住房的基礎(chǔ)上，在第二階段則進(jìn)一步將公共租賃住房在體制層面上逐漸向更為統(tǒng)一的公共住房轉(zhuǎn)換。之所以如此，就是為了強(qiáng)調(diào)當(dāng)前的公共租賃住房并不是住房保障并軌改革的終點(diǎn)。因?yàn)楝F(xiàn)有的公租房仍是問題導(dǎo)向設(shè)計(jì)的產(chǎn)物，是為彌補(bǔ)現(xiàn)行住房保障缺陷而推出帶有補(bǔ)位性質(zhì)的住房保障。其在制度設(shè)計(jì)以及實(shí)際運(yùn)行中仍存在較大的局限性，無法承擔(dān)并軌改革的任務(wù)，即以單一的住房保障產(chǎn)品滿足不同城鎮(zhèn)居民住房多元化需求，故需要向最終的公共住房保障體系進(jìn)一步轉(zhuǎn)化。

從“漸進(jìn)式統(tǒng)一”的保障住房供給并軌實(shí)施路徑來看，現(xiàn)階段保障住房并軌的政策銜接，主要是第一階段分類并軌中，將現(xiàn)有保障住房供給分類供應(yīng)體系中的不同保障住房供給類型根據(jù)相似性進(jìn)行歸并，構(gòu)建統(tǒng)一的公共租賃住房保障體系。

住房保障供給體系的改革，涉及到保障利益的調(diào)整與重構(gòu)，必須把握好“新、舊政策”的銜接。一是現(xiàn)階段不同保障住房供給體系并軌實(shí)行“新房新政策，老房老政策”。廉租住房并入公共租賃住房體系后，仍實(shí)行低租實(shí)物配租、貨幣配租或提高貨幣補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)；原經(jīng)濟(jì)適用住房（含部分限價(jià)商品住房）申請(qǐng)家庭，并入公共租賃住房體系后，實(shí)行梯度差別化租金補(bǔ)貼政策。二是對(duì)原經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，明晰購(gòu)買人和政府的產(chǎn)權(quán)比例。以2012年為界限，在2012年年底之前仍沿用原有的住房保障政策。但對(duì)原經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定，明晰購(gòu)買人和政府的產(chǎn)權(quán)比例；同時(shí)，嚴(yán)格限定經(jīng)濟(jì)適用住房（含集資建房、合作建房）上市交易的時(shí)間，居住不滿5年的，不得直接上市交易，購(gòu)房人因特殊原因確需轉(zhuǎn)讓的，由政府以原購(gòu)買價(jià)格考慮房?jī)r(jià)上漲、物價(jià)上漲因素回購(gòu)其部分產(chǎn)權(quán)；居住滿5年購(gòu)房人上市轉(zhuǎn)讓的，按其持有產(chǎn)權(quán)的比例向政府補(bǔ)繳土地出讓金，其轉(zhuǎn)讓的增值收益按產(chǎn)權(quán)比例分享，在同等條件下，政府享有優(yōu)先購(gòu)買權(quán)。政府回購(gòu)的經(jīng)濟(jì)適用住房納入公共租賃住房體系。三是清理在建或已立項(xiàng)的經(jīng)濟(jì)適用住房、集資合作建房項(xiàng)目，并進(jìn)行分類處理。對(duì)在建的經(jīng)濟(jì)適用住房項(xiàng)目，優(yōu)先出售給現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)適用住房持證家庭，剩余部分全部轉(zhuǎn)化為公共租賃住房；已立項(xiàng)未開工的經(jīng)濟(jì)適用住房、集資合作建房和在建的集資建房項(xiàng)目，全部轉(zhuǎn)化為公共租賃住房。自2013年起，停建經(jīng)濟(jì)適用住房和集資合作建房，將保障性住房供給產(chǎn)品統(tǒng)一為公共租賃住房，實(shí)行保障性住房供給體系并軌運(yùn)行。

這樣的基本思路，對(duì)原有的保障對(duì)象而言，其既得利益不要求重新調(diào)整，可以降低其對(duì)保障住房供給并軌改革的抵觸情緒，提高并軌改革的實(shí)施效率，對(duì)新進(jìn)的保障住房供給受保障對(duì)象而言，其保障住房供給水平和保障利益是某特定期限起的在同一標(biāo)準(zhǔn)之下的享受與獲得，具有利益分配上的相對(duì)公平性?？梢?，“新房新政策，老房老政策”的基本思路，既可以減少保障住房供給并軌改革中涉及的多項(xiàng)制度變遷的交易成本，也可以緩解并軌改革中可能出現(xiàn)保障對(duì)象利益重新分配引起的社會(huì)沖突，同時(shí)兼顧公平和效率的統(tǒng)一，有助于保障住房供給并軌改革的穩(wěn)步推進(jìn)。

由于現(xiàn)有的不同保障住房供給類型其保障對(duì)象、保障方式、保障水平各不相同，下面按現(xiàn)有的保障住房供給類型（其中現(xiàn)有公共租賃住房的是第一階段分類并軌的載體，故不再贅述）分別加以論述。

廉租保障住房供給制度的并軌銜接。首先在限期內(nèi)各地政府應(yīng)按照廉租住房建設(shè)規(guī)劃完成未建、在建廉租住房項(xiàng)目的建設(shè)任務(wù)，以增加保障性住房的供應(yīng)量，避免兩房并軌造成保障供給的縮水，隨后將新建與新籌集的廉租住房改為公租房項(xiàng)目，統(tǒng)一納入公共租賃住房建設(shè)。同時(shí)主要解決好現(xiàn)有廉租住房戶向公租房租戶的轉(zhuǎn)變過渡，展開現(xiàn)有廉租房保障對(duì)象的收入核查，為并入公租房后實(shí)行分層分類的租金補(bǔ)貼打下基礎(chǔ)，對(duì)仍符合廉租房保障標(biāo)準(zhǔn)的對(duì)象，改廉租房租賃合同為公租房租賃合同。最后，統(tǒng)一廉租房、公租房對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)，按照公共租賃住房制度的相應(yīng)政策統(tǒng)一住房保障的準(zhǔn)入條件以及配租和騰退管理。

經(jīng)濟(jì)適用保障住房供給制度的并軌銜接。為解決持有購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用住房資格證的家庭的購(gòu)房問題，在過渡期間按照對(duì)應(yīng)的經(jīng)濟(jì)適用住房建設(shè)規(guī)劃完成經(jīng)濟(jì)適用住房的建設(shè)，減少政策過渡帶來的社會(huì)矛盾，期滿后停建經(jīng)濟(jì)適用住房。同時(shí)應(yīng)停止發(fā)放新的經(jīng)濟(jì)適用住房購(gòu)買資格證，改發(fā)公共租賃住房資格證。原符合經(jīng)濟(jì)適用保障住房供給對(duì)象統(tǒng)一納入公共租賃保障住房供給體系，準(zhǔn)入條件以及配租和騰退管理等均按照公共租賃住房制度的相應(yīng)政策處理。

限價(jià)商品住房政策的并軌銜接。著力解決好已經(jīng)獲得限價(jià)商品住房資格證的保障家庭的購(gòu)房問題，繼續(xù)建設(shè)與之對(duì)應(yīng)的限價(jià)商品住房，同時(shí)對(duì)申請(qǐng)中的限價(jià)商品住房保障對(duì)象進(jìn)行梳理，其中符合保障條件的停發(fā)限價(jià)商品住房購(gòu)房資格證，改發(fā)公共租賃住房共有產(chǎn)權(quán)資格證，允許其申請(qǐng)實(shí)行半租半售的公共租賃住房，其配租和騰退管理等均按照公共租賃住房制度的相應(yīng)政策處理；其中屬于城市改造的拆遷戶、棚改戶、危改戶以及國(guó)有企事業(yè)單位、大專院校單位職工的改發(fā)新的限價(jià)商品住房產(chǎn)權(quán)資格證，獲得產(chǎn)權(quán)后也必須5年后才能上市流轉(zhuǎn)。另一方面對(duì)立項(xiàng)未建、在建的限價(jià)商品住房項(xiàng)目進(jìn)行清理，把其中一部分戶型較小、面積較小的項(xiàng)目改為公租房，使限價(jià)商品住房項(xiàng)目能與限價(jià)商品住房受保障對(duì)象的梳理結(jié)果相匹配。

注釋

①洪波：《租售并舉、以租為主——經(jīng)濟(jì)適用房政策“變臉”進(jìn)入倒計(jì)時(shí)》，《中國(guó)經(jīng)濟(jì)周刊》2006年第42期。

②賈海峰：《地方住房保障重心下移》，《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2008年12月10日，第6版。

③趙沛楠：《加快建設(shè)保障性安居工程 多渠道解決住房困難家庭的住房問題》，《中國(guó)投資》2009年第12期。

④沈衛(wèi)華：《我國(guó)住房保障制度建設(shè)：經(jīng)驗(yàn)、問題與發(fā)展》，《現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討》2009年第10期；曹建海、林甦：《構(gòu)建住房的“大保障”體系研究》，《現(xiàn)代城市研究》2009年第12期；張齊武、徐燕雯：《經(jīng)濟(jì)適用房還是公共租賃房》，《公共管理學(xué)報(bào)》2010年第17期；任俊生、程秀梅：《“有尊嚴(yán)”的城鎮(zhèn)居民住房及其實(shí)現(xiàn)途徑》，《福建論壇》2011年第3期。

⑤鮑家偉：《廉租住房與經(jīng)濟(jì)適用住房銜接問題研究》，《湖北社會(huì)科學(xué)》2008年第7期。

⑥汪利娜：《住房保障需要新思路新舉措》，《中國(guó)建設(shè)信息》2011年第5期。

⑦廖陽、李陳廣、龐欣：《我國(guó)保障性住房融合問題初探》，《商業(yè)時(shí)代》2011年第20期。

⑧曾國(guó)安、張倩：《論發(fā)展公共租賃住房的必要性、當(dāng)前定位及未來方向》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第2期。

⑨《住房最大的腐敗在于制度》，2009年5月19日，http：//blog.qq.com/qzone/622006051/1242717434.htm.

⑩宋偉軒等：《大城市保障性住房空間布局的社會(huì)問題與治理途徑》，《城市發(fā)展研究》2011年第8期。

?陳淮：《建立符合中國(guó)國(guó)情的住房保障體系》，《宏觀經(jīng)濟(jì)管理》2010年第11期。

2012－02－26

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“我國(guó)住房保障問題與改革創(chuàng)新研究”（11＆ZD039）；教育部人文社會(huì)科學(xué)研究規(guī)劃項(xiàng)目“中國(guó)城鎮(zhèn)公共住房政策研究”（10YJA790038）

責(zé)任編輯 張靜