資源依賴視域下政府與慈善組織關(guān)系研究

徐頑強(qiáng)

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074）

資源依賴視域下政府與慈善組織關(guān)系研究

徐頑強(qiáng)

（華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074）

社會治理主體多元化發(fā)展趨勢下，政府與慈善組織的關(guān)系問題成為公共組織關(guān)系研究的重要議題。政府與慈善組織作為兩種不同的組織類型，各自掌握和提供了對方生存與發(fā)展所需的特定資源，二者是一種共生關(guān)系。政府與慈善組織資源依賴的程度存有差異，慈善組織對政府資源存在定向索求，政府對慈善組織資源存在多向選擇，在行政集權(quán)體制路徑依賴和慈善環(huán)境尚不成熟的情況下，慈善組織需要向政府定向索求合法性、資金等資源；政府對公共服務(wù)承接對象具有選擇性，政府既可以在慈善組織與其他非政府組織間選擇，也可以在不同慈善組織間選擇。慈善組織索求依賴與政府選擇依賴的共存，使得兩者處于一種資源互動且不能拆分的非對稱性共生關(guān)系中，這種非對稱共生關(guān)系顯然不利于我國慈善事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，急需對現(xiàn)有的非對稱共生關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化。政府需要從登記管理、捐贈激勵方面著手為慈善組織的培育和成長讓渡更多的自主空間；慈善組織則需要通過學(xué)習(xí)與建立組織運(yùn)行機(jī)制提升自治能力，為自己爭取承擔(dān)更多公共服務(wù)活動的機(jī)會。不斷完善登記管理制度、捐贈激勵機(jī)制、慈善監(jiān)督機(jī)制以及提高慈善組織自治能力，最終保證政府與慈善組織各取所需實(shí)現(xiàn)利益共贏以及國家——社會關(guān)系趨向平衡穩(wěn)定。

資源依賴；政府組織；慈善組織；非對稱共生

慈善組織作為我國非政府組織的重要類型，在公益活動、社會生活與慈善服務(wù)中扮演了重要角色，社會轉(zhuǎn)型引發(fā)的諸多問題更是凸顯了其在調(diào)劑貧富差距、緩和社會矛盾、維系社會和諧穩(wěn)定中的優(yōu)勢地位。社會治理主體多元化發(fā)展趨勢需要充分發(fā)揮慈善組織在社會管理中的作用，逐漸促成黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局?！秶窠?jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》已明確提出“要加快發(fā)展慈善事業(yè)，增強(qiáng)全社會慈善意識，積極培育公益慈善組織，落實(shí)并完善公益性捐贈的稅收優(yōu)惠政策?！迸c政府相比，慈善組織具有其獨(dú)特的組織優(yōu)勢，這種優(yōu)勢與政府在社會管理中的有限能力恰恰構(gòu)成了兩者的共生基礎(chǔ)。那么，政府與慈善組織間的共生關(guān)系究竟有何特點(diǎn)？對此，筆者以資源依賴為視角，為這一問題的解答提供理論框架與分析路徑，認(rèn)為：政府與慈善組織間特殊的資源依賴情況使得兩者呈現(xiàn)出一種非對稱共生關(guān)系，且這種非對稱共生關(guān)系并不利于我國慈善組織的可持續(xù)發(fā)展。為此，筆者又嘗試構(gòu)建了政府與慈善組織非對稱共生關(guān)系優(yōu)化的簡單模型。

一、資源依賴?yán)碚撓抡c慈善組織非對稱共生關(guān)系的凸顯

（一）資源依賴?yán)碚摰闹饕^點(diǎn)

資源依賴?yán)碚撘环矫嬲J(rèn)為組織生存的關(guān)鍵是具備獲取和維持資源的能力，但沒有任何一個組織能夠自給自足，也不可能實(shí)現(xiàn)對資源的完全控制，因此，為了獲取所需要的資源，組織必將與其外部環(huán)境進(jìn)行交換，組織與組織間就不可避免地形成依賴關(guān)系；另一方面認(rèn)為組織間的依賴關(guān)系并不是一成不變的，組織會采取積極主動的行為進(jìn)行調(diào)試，以此來減少對外部組織的依賴①。資源依賴?yán)碚撝胤治龅氖墙M織間關(guān)系，組織的生存必然需要一定的資源，資源是連接組織與組織的重要因素。同時，該理論指出組織間的資源互賴程度取決于三種決定性因素：（1）資源對于組織維持運(yùn)營和生存的重要程度；（2）持有資源的組織對資源進(jìn)行分配和使用程度；（3）可替代性資源的存在程度。

（二）政府與慈善組織的非對稱共生

資源依賴?yán)碚撛谝欢ǔ潭壬峡梢越忉屨c慈善組織關(guān)系的發(fā)生機(jī)制和發(fā)生方式，不少學(xué)者已經(jīng)利用它來分析政府與非政府組織間的關(guān)系。薩德爾（Saidel）認(rèn)為，政府與非政府組織間的關(guān)系并不完全是單方面的順從與服從的關(guān)系，而是相互依賴的關(guān)系，由于政府與非政府組織各自掌握并向?qū)Ψ教峁Ψ缴媾c發(fā)展至關(guān)重要的資源，因此形成了資源上的相互依賴②；虞維華以資金為關(guān)鍵性資源分析政府與非政府組織之間的相互依賴關(guān)系，并指出不同的非政府組織之間差異很大，因此不能將非政府組織作為一個同質(zhì)性的分析對象整體對待③；張杰華從資源依賴角度探討了我國政府與非政府組織之間的合作關(guān)系④。本文認(rèn)為我國政府與慈善組織之間存在一種非對稱共生關(guān)系。政府擁有公權(quán)力，行政集權(quán)體制的路徑依賴和政府變革的成本導(dǎo)致政府在權(quán)力關(guān)系上呈現(xiàn)出支配性，權(quán)力的支配性勢必表現(xiàn)為對資源的支配與管控；慈善組織是志愿性、非營利性組織，體現(xiàn)的是財富的委托與代理關(guān)系以及財富的重新分配與轉(zhuǎn)移，是除了政府、市場主導(dǎo)分配社會資源外的第三種分配形式，并非一種參與博弈的權(quán)力主體⑤。政府與慈善組織在權(quán)力支配上的非對稱必將導(dǎo)致二者在資源依賴上的非對稱。盡管慈善組織是提供公共服務(wù)的重要載體，但政府仍處于資源互動中的強(qiáng)勢位置，導(dǎo)致慈善組織需要從政府那里索求特定資源才能生存；隨著對公共利益的選擇導(dǎo)向，政府也離不開慈善組織在社會管理方面的積極參與，慈善組織在資源互動中的弱勢地位以及慈善組織本身自治能力的問題導(dǎo)致政府對慈善組織存在著選擇依賴，兩者之間是一種非對稱共生關(guān)系。

資源依賴視域下可以構(gòu)建出政府與慈善組織資源依賴的程度函數(shù)：慈善組織對政府資源（X資源）的依賴程度＝F（X1，X2，X3），X1代表政府擁有的特定資源對慈善組織的重要程度；X2代表政府對特定資源的分配、使用程度；X3代表可替代資源的存在程度。同理，政府對慈善組織資源（Y資源）的依賴程度＝F（Y1，Y2，Y3），Y1代表慈善組織擁有的特定資源對政府的重要程度；Y2代表慈善組織對特定資源的分配、使用程度；Y3代表除了慈善組織外，政府從其他組織那里獲取這種資源的難易程度。國內(nèi)學(xué)者康曉光構(gòu)建了民間組織對政府依賴的七個方面的分析框架，分別是資金、組織體系、官方媒體、登記注冊、活動許可、政府領(lǐng)導(dǎo)人資源、組織決策的機(jī)會與權(quán)利⑥。此外，蘭花、胡曉認(rèn)為慈善組織在參與政府決策，影響國家政策方面發(fā)揮著一定作用。本文選取合法性資源、資金資源說明慈善組織對政府資源的索求依賴，選取公共服務(wù)資源說明政府對慈善組織的選擇依賴，以此反映出兩者的非對稱共生關(guān)系。

二、慈善組織對政府資源的索求依賴

目前，我國慈善組織在登記管理、慈善立法、資金籌集渠道和捐款激勵機(jī)制等方面的現(xiàn)狀，導(dǎo)致慈善組織在合法性資源、資金資源上需要向政府索求。盡管慈善資金渠道還包括民間捐贈和國際捐贈，但志愿失靈與我國當(dāng)前捐贈激勵機(jī)制的缺失加強(qiáng)了慈善組織對政府的資金索求。

（一）合法性資源依賴

高丙中將社團(tuán)合法性分為社會合法性、法律合法性、政治合法性和行政合法性。我國慈善思想源遠(yuǎn)流長，早在先秦時期就產(chǎn)生了以諸子百家為代表的慈善思想體系⑦。普遍存在的“行善積德”、“賞善罰惡”的樸素社會觀念和古代一大批“善人”、“義莊”的出現(xiàn)均說明了慈善組織有其深厚的社會發(fā)展基礎(chǔ)?？v觀整個中國慈善史，除了在解放初期，極左思潮的影響和姓資姓社的爭論嚴(yán)重束縛人們的價值觀念，將慈善看作是“假仁假義”和“資產(chǎn)階級偽善”外，從古至今，我國慈善事業(yè)呈現(xiàn)出從國家慈善到宗族宗教慈善再到社會慈善的歷史發(fā)展軌跡，人們認(rèn)同和支持慈善組織的存在與發(fā)展，它們的社會合法性毋庸置疑；對于慈善組織的法律合法性，首先我國至今尚未建立起一部系統(tǒng)的、完整的慈善法，有關(guān)慈善組織的登記管理、捐贈、稅收優(yōu)惠等法律制度主要分散在《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國紅十字會法》、《中華人民共和國公益事業(yè)捐贈法》、《基金會管理?xiàng)l例》、《中華人民共和國個人所得稅法》以及《中華人民共和國企業(yè)所得稅法》中，但關(guān)于慈善組織的登記注冊，我國法律已提出嚴(yán)苛的條件。1998年出臺的《社團(tuán)登記管理?xiàng)l例》規(guī)定社會團(tuán)體采用登記管理機(jī)關(guān)和業(yè)務(wù)主管機(jī)關(guān)共同管理的雙重管理體制，“申請成立社會團(tuán)體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意，由發(fā)起人向登記管理機(jī)關(guān)申請籌備?！雹啵淮壬平M織的政治合法性是要求組織的宗旨、組織章程、開展的活動要與國家推崇的主流價值、國家目標(biāo)以及國家政策保持高度一致，要對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展與穩(wěn)定和諧有益無害，一般情況下如果組織的活動被黨委系統(tǒng)接受，也就意味著可以獲得政治上的合法性；與前三種合法性相比，行政合法性更像是一種形式上的合法性，其基礎(chǔ)是官僚體制的程序和慣例，且包含多種多樣的獲得形式，主要包括機(jī)構(gòu)文書、領(lǐng)導(dǎo)人的同意、機(jī)構(gòu)的符合（如名稱、標(biāo)志）和儀式（如授予的錦旗）等⑨。而這些形式的獲得無一例外地離不開與政府的密切關(guān)系。

結(jié)合慈善組織對政府資源（X資源）依賴程度函數(shù)＝F（X1，X2，X3），以合法性為特定資源分析慈善組織對政府的依賴情況。不難發(fā)現(xiàn)，政府擁有的合法性資源對慈善組織的生存發(fā)展至關(guān)重要（X1），如果沒有來自政府的法律、政治與行政力量上的支持與認(rèn)可，僅有的社會合法性根本無法保證慈善組織健康有序地開展活動；就X2而言，政府對合法性資源具有近乎壟斷的分配使用權(quán)，這種權(quán)力足以決定是否賦予或取締慈善組織合法性，單單從雙重管理體制來看，如果慈善組織找不到對口且愿意接收它的業(yè)務(wù)主管單位，慈善活動的合法性將受到質(zhì)疑，慈善組織的生存與發(fā)展受到了來自政府的嚴(yán)格的法律限制；排除社會合法性不看，政府是國家唯一的公權(quán)力組織，因而也就不可能存在合法資源的可替代資源，X3表示的可替代資源的存在程度為零。綜上所述，政府的合法性資源對慈善組織來說是獨(dú)一無二的，合法性資源有且只能向政府索求。

（二）資金資源依賴

清華大學(xué)NGO研究2000年進(jìn)行的全國非營利組織的抽樣調(diào)查（有效樣本1564個）顯示，缺乏資金是非營利組織面臨的諸多困難之首⑩。Weisbrod認(rèn)為，非營利組織不像政府那樣具有強(qiáng)制性權(quán)力，但又提供公共物品，理所當(dāng)然會遇到財政問題?。約翰霍普金斯政策研究所對8個國家（美、英、法、德、日、意、瑞典、匈牙利）的非營利組織收入情況分析得出私人慈善捐贈占全部非營利收入的平均比例僅有10%，而41%來自政府。根據(jù)我國《2009年慈善捐贈報告》顯示，58.45%的捐贈資金來源于企業(yè)，30.40%來源于個人，來自政府與事業(yè)單位的僅占8.4%左右，但實(shí)際上，該報告中出現(xiàn)的企業(yè)絕大多數(shù)是國有企業(yè)或與政府有密切關(guān)聯(lián)的企業(yè)，來自企業(yè)黨委部門的行政勸捐很大程度上影響著捐款數(shù)額的多少。2011年6月民政部最新發(fā)布的《2010年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計報告》中顯示，善款流向民政部等政府部門或官辦慈善組織的總量明顯高于民間組織，政府部門吸納善款的能力強(qiáng)于民間組織的現(xiàn)實(shí)狀況從某種程度上也說明了慈善組織要想吸納更多的慈善資金，離不開與政府的良好關(guān)系。從資金來源上看，政府在資金支持的絕對數(shù)額上雖沒有體現(xiàn)出慈善組織對其的強(qiáng)依賴關(guān)系，但從善款資金流向考慮，慈善組織善款的獲取需要依賴與政府的密切關(guān)系。

稅收政策在某種程度上也反映著慈善組織在資金資源上對政府的依賴事實(shí)。政府在慈善活動方面制定的一系列稅收優(yōu)惠政策實(shí)質(zhì)上是政府的一種慈善激勵機(jī)制，體現(xiàn)的是政府對慈善組織和慈善事業(yè)的間接支持與資助。自1999年起，我國財政部、國家稅務(wù)總局相繼下發(fā)通知，中國紅十字會、中華慈善總會等23家慈善機(jī)構(gòu)享受全額免稅優(yōu)惠待遇?，其他中小型慈善組織可享受部分稅收優(yōu)惠或是不具備稅收優(yōu)惠資格。這一規(guī)定的出臺很大程度上影響和決定了民間善款更多的流向規(guī)模較大的官辦慈善組織，因而也就逼迫一些民間慈善組織極力與政府搞好關(guān)系，爭取更多的資金資源。2008年修改實(shí)施的《企業(yè)所得稅法》中規(guī)定“企業(yè)發(fā)生的公益性捐贈指出，在年度利潤總額12%以內(nèi)的部分，準(zhǔn)予在計算應(yīng)納稅所得額時扣除?！奔{稅所得額扣除比例的大小決定了企業(yè)捐贈在慈善善款中的占有比例?？梢?，政府在慈善領(lǐng)域的稅收政策對慈善資金的來源和流向產(chǎn)生了直接的影響。

結(jié)合慈善組織對政府資源（X資源）依賴程度函數(shù)＝F（X1，X2，X3），以資金為特定資源分析慈善組織對政府的依賴情況。雖然目前國內(nèi)在政府對慈善組織的資金支持方面缺乏一個權(quán)威詳盡的數(shù)據(jù)統(tǒng)計，但從慈善捐贈的流向以及慈善稅收政策不難看出慈善組織要想獲得足夠的活動資金，需要與政府建立密切關(guān)系，在資金資源上，政府對慈善組織的生存發(fā)展非常重要（X1）；政府擁有充分的控制能力來權(quán)衡是否向慈善組織提供和如何分配資金（X2）。現(xiàn)今，我國政府對慈善組織的資金支持主要包括委托項(xiàng)目撥款、官辦基金撥付、政府政策性撥款和獎勵，即便拋開政府來源不看，來自民間捐款的流向絕大多數(shù)要受政府支配和影響，而對于慈善捐贈起到激勵作用的稅收政策也有且只能由政府制定、實(shí)施；X3代表的是政府資金資源的可替代程度，慈善組織的資金來源渠道除了政府外，還有私人、企業(yè)甚至海外，這說明政府的資金資源具有可替代性。但鑒于我國慈善組織的發(fā)展背景，當(dāng)前慈善組織活動資金的來源還主要依賴政府，且政府對慈善組織的資助是不可缺少的，原因是慈善組織之短正是政府部門所長。作為強(qiáng)制力的唯一合法組織，政府可以憑借其對強(qiáng)制力的壟斷來貫徹自己的意志，與慈善組織的這個區(qū)別，使政府在動員資源上占據(jù)著極大的優(yōu)勢?。因此，慈善組織在資金資源方面對政府呈現(xiàn)出高度的依賴特性。

三、政府對慈善組織資源的選擇依賴

我國政治文化傳統(tǒng)的歷史特質(zhì)決定了慈善組織是在政府職能轉(zhuǎn)變過程中根據(jù)實(shí)際社會需要由政府選擇的結(jié)果，實(shí)質(zhì)上也就是政府主動讓渡邊緣空間?。政府對慈善組織的資源依賴最主要體現(xiàn)在公共服務(wù)的資源依賴上，韋斯布羅德（Burton A.Weisbrod）認(rèn)為，非營利組織是專門提供集體類型物品的部門?。我國政府對慈善組織在公共服務(wù)資源上的依賴呈現(xiàn)出一定的選擇性：一是政府在慈善組織與其他組織中選擇慈善資源。隨著經(jīng)濟(jì)社會的飛速發(fā)展，社會大眾對公共服務(wù)的需求呈現(xiàn)出多樣化、層次化，政府有限的財政和服務(wù)能力已經(jīng)無法滿足無限增長的公共服務(wù)要求。過去一直由公共事業(yè)單位涉足的醫(yī)療教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，也將隨著慈善組織、民辦非企業(yè)單位等非政府組織的出現(xiàn)呈現(xiàn)一定的競爭格局。慈善組織在提供公共服務(wù)方面有著自身獨(dú)特的優(yōu)勢，但政府能否將公共服務(wù)項(xiàng)目委托其進(jìn)行，還取決于慈善組織的公共服務(wù)能力；二是政府在慈善組織之間選擇慈善資源。不同的慈善組織的成熟程度和自身治理的能力是不同的，尤其是具有濃厚官辦色彩的大型慈善組織與來自民間的中小型慈善組織，不可置否的是前者的自治能力與開辦慈善活動的資源獲得與經(jīng)驗(yàn)積累都要遠(yuǎn)遠(yuǎn)強(qiáng)于草根慈善組織，這也是影響政府選擇有誰來承擔(dān)公共服務(wù)項(xiàng)目的一個重要考量標(biāo)準(zhǔn)。

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要：2001－2010》在“十一五”扶貧工作的基本思路中提出鼓勵和支持中介組織、民間組織參與扶貧項(xiàng)目的實(shí)施；2002年國家艾滋病防治社會動員項(xiàng)目設(shè)立專項(xiàng)資金，每年招標(biāo)支持社會組織參與艾滋病防治工作。這些政策意見都說明政府已經(jīng)將部分公共財政用于社會組織公共服務(wù)的參與。但目前我國政府公共服務(wù)購買還處于初級階段，社會各界普遍認(rèn)識不足，且配套的法律制度不完善。依據(jù)購買公共服務(wù)的定義，服務(wù)購買應(yīng)該有明確的公共服務(wù)標(biāo)的、契約雙方主體獨(dú)立，這是服務(wù)購買的必要條件?。但在我國，目前還很難做到這一點(diǎn)，政府對慈善組織具有較強(qiáng)的選擇性，非獨(dú)立性購買和非競用性購買的情況普遍，多數(shù)情況下是政府根據(jù)自身的管理職能和服務(wù)需要設(shè)立非營利組織且以項(xiàng)目或是其他形式給予一定資金和資源，國內(nèi)一些大型慈善活動承辦單位絕大多數(shù)是來自政府有關(guān)部門設(shè)立的官辦慈善組織，與政府的親密關(guān)系成為這些官辦慈善組織在慈善開展中的巨大優(yōu)勢。我國主要官辦慈善組織、對應(yīng)的業(yè)務(wù)主管部門以及承擔(dān)的主要公益項(xiàng)目情況，見表1。從中國青少年發(fā)展基金會官方網(wǎng)站還了解到其項(xiàng)目合作伙伴幾乎是中國人口福利基金會、中國宋慶齡基金會、中國扶貧基金會等官辦慈善組織，來自民間的慈善組織幾乎不可能參與到這種大型慈善項(xiàng)目中來。

表1 我國主要官辦慈善組織與主要公益項(xiàng)目情況

結(jié)合政府對慈善組織資源（Y資源）的依賴程度函數(shù)＝F（Y1，Y2，Y3），以公共服務(wù)為特定資源分析政府對慈善組織的依賴情況。Y1表示慈善組織公共服務(wù)資源對政府的重要程度，我們知道，慈善組織在公共服務(wù)提供上的優(yōu)勢可以彌補(bǔ)政府有限能力和財力的缺陷，來自慈善組織的公共服務(wù)資源對于職能轉(zhuǎn)變中的政府來說是必需的，但由于政府管理觀念、公共服務(wù)購買制度建設(shè)以及慈善組織自身治理方面的問題，導(dǎo)致政府還無法對慈善組織的公共服務(wù)能力具備高度信賴和完全放手，只能依據(jù)具體情況選擇性地將部分公共服務(wù)委托給少數(shù)慈善組織完成；Y2代表了慈善組織對自身公共服務(wù)資源的分配控制程度，目前我國的慈善環(huán)境決定了慈善組織，尤其是民間草根慈善組織對于政府是否購買自身的公共服務(wù)基本沒有控制力，原因是完善的制度環(huán)境建設(shè)、新型政府管理理念的形成以及慈善組織的自身成長都還需要時間，同時基于政府維護(hù)社會穩(wěn)定的政治目標(biāo)，政府不會輕易將公共服務(wù)項(xiàng)目交在慈善組織手中；Y3代表了慈善組織公共服務(wù)資源的替代資源存在程度，在整個社會體系中，政府、營利性組織、非營利組織都可以提供公共服務(wù)，國內(nèi)慈善環(huán)境不成熟，慈善組織自身治理有問題，致使慈善組織的公共服務(wù)資源存在很大的替代性。因此，目前我國政府在公共服務(wù)資源上對慈善組織的依賴程度較低。

綜上所述，慈善組織在合法性、資金資源上對政府的索求依賴與政府在公共服務(wù)資源上對慈善組織的選擇依賴決定了F（X資源）＝F（X1，X2，X3）＞F（Y資源）＝F（Y1，Y2，Y3），兩者的資源依賴程度是不對稱的，因此，政府與慈善組織之間是一種非對稱共生關(guān)系。

四、政府與慈善組織非對稱共生關(guān)系的優(yōu)化

根據(jù)資源依賴的理論，兩個獨(dú)立自主的組織間的資源依賴關(guān)系并不是一成不變的，且最終應(yīng)是實(shí)現(xiàn)一種對等依賴關(guān)系。但由于我國慈善組織發(fā)展的特殊背景，慈善組織目前很難以獨(dú)立自主的身份與政府進(jìn)行資源交換，政府與慈善組織之間是一種資源互賴且不可拆分的非對稱共生關(guān)系。然而，慈善事業(yè)發(fā)展中存在的問題恰恰為這種非對稱共生關(guān)系的優(yōu)化創(chuàng)造了空間。圖1是構(gòu)建的政府與慈善組織非對稱共生關(guān)系的優(yōu)化模型（實(shí)線1，2分別代表優(yōu)化前的慈善組織對政府、政府對慈善組織的資源依賴情況；虛線3，4分別代表優(yōu)化后的慈善組織對政府、政府對慈善組織的資源依賴情況）。

圖1 政府與慈善組織非對稱共生關(guān)系的優(yōu)化模型

如圖顯示，慈善組織的生存發(fā)展需要從政府那里獲取合法性、資金、官方媒體、人力資源等各種資源，政府需要從慈善組織那里獲取公共服務(wù)、政治決策等資源。如前所述，慈善組織對政府合法性與資金資源的依賴尤為明顯。一方面我國政府從法律上嚴(yán)苛限制了慈善組織的自主發(fā)育，大多數(shù)民間慈善組織的合法性問題尚待解決；另一方面無論是從善款籌集還是善款流向考慮，政府在資金方面的干預(yù)嚴(yán)重束縛了慈善組織的獨(dú)立自主與理性成長。政府是社會公共服務(wù)的最主要提供者，但面對民眾不斷復(fù)雜化、多樣化的公共服務(wù)需求，政府承擔(dān)公共服務(wù)的能力是有限的，因而需要借助慈善組織等社會團(tuán)體在公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用。政府培育慈善組織，慈善組織通過動員社會資源承接政府讓渡的部分公共服務(wù)職能，實(shí)際上是滿足了政府的合法性要求。此外，慈善組織在某種程度上對政治決策也產(chǎn)生著影響?，F(xiàn)今，我國政府與慈善組織的共生關(guān)系如實(shí)體箭頭所示，慈善組織在合法性與資金資源方面對政府的索求依賴，致使慈善組織的自主性缺失，政府的觸角延伸到民間組織的自治活動中去（如箭頭1所示）；相應(yīng)地，慈善組織很難進(jìn)入（幾乎只有官辦慈善組織參與）到由政府主導(dǎo)的公共服務(wù)領(lǐng)域發(fā)揮作用，在政府合法性與影響政治決策方面作用也微乎其微（如箭頭2所示）。隨著我國慈善環(huán)境的不斷改善，雙重管理體制改革、慈善監(jiān)督與慈善激勵制度的完善，一方面政府將放寬對慈善組織的嚴(yán)苛法律限制，慈善組織對政府合法性（尤其是慈善組織準(zhǔn)入門檻的降低）的依賴程度減少，善款來源廣泛且善款流向受政府影響的可能性也將降低，最終政府權(quán)力觸角漸漸從慈善組織自治空間里退出（如箭頭3所示），相應(yīng)地，政府會把更多的公共服務(wù)項(xiàng)目交由慈善組織來做，越來越多的慈善組織活躍在各類社會公共服務(wù)活動中；慈善組織所代表的民眾意見對政府決策的影響力也將越來越大（如箭頭4所示），政府與慈善組織非對稱共生關(guān)系的優(yōu)化就如虛體箭頭所示。政府與慈善組織的非對稱依賴關(guān)系在優(yōu)化空間中得以改進(jìn)，政府在慈善組織發(fā)展過程中扮演好培育與合作者的角色，主動讓渡空間，以使慈善組織能夠獨(dú)立自主地在社會管理中。

實(shí)現(xiàn)政府與慈善組織非對稱共生關(guān)系的優(yōu)化目前急需從登記管理制度、捐贈激勵機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制以及慈善組織自身建設(shè)方面做出努力。首先，要逐漸放低慈善組織的登記注冊門檻?，F(xiàn)階段，我國絕大多數(shù)慈善組織是官方機(jī)構(gòu)的衍生物或依附體，嚴(yán)重束縛了慈善組織的自主發(fā)育與理性成長。沒有大量獨(dú)立、自主、自強(qiáng)的慈善組織，就不可能會有發(fā)達(dá)的慈善事業(yè)。政府應(yīng)當(dāng)取消慈善組織與相應(yīng)主管單位掛鉤的規(guī)定，適當(dāng)放低慈善組織的登記注冊門檻，從法律上肯定慈善組織的獨(dú)立法人地位，讓慈善組織在自律與外部監(jiān)管中實(shí)現(xiàn)自我淘汰、自我成長。其次，要確立統(tǒng)一完善的慈善財稅制度。慈善稅收優(yōu)惠政策體現(xiàn)了政府對慈善事業(yè)的支持與資助，是對慈善組織成長、公民參與慈善活動的一項(xiàng)激勵舉措。慈善激勵應(yīng)當(dāng)注重公平，應(yīng)真正實(shí)現(xiàn)個人、企業(yè)等在慈善組織捐贈中享受統(tǒng)一的稅前扣除待遇，并盡可能的簡化財稅優(yōu)惠程序，使慈善激勵更加普遍化、有效化。再次，提高慈善組織自治能力。社會治理主體逐漸朝多元化發(fā)展，政府已經(jīng)意識到自身社會管理能力的有限以及民間力量參與社會管理的意愿與潛力，慈善組織作為最主要的民間力量集合，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)自身建設(shè)，提升自治能力水平。一方面要遵從陽光、公信的原則建立組織運(yùn)行機(jī)制；另一方面要主張不斷學(xué)習(xí)，充實(shí)組織成員的專業(yè)知識、市場經(jīng)濟(jì)知識、管理策劃知識，努力打造出政府依賴、公民信任的強(qiáng)專業(yè)素質(zhì)、強(qiáng)自治能力的慈善組織。最后，要不斷完善慈善監(jiān)督機(jī)制。放低慈善組織準(zhǔn)入門檻，就必須要配以完善的監(jiān)督機(jī)制。完善的監(jiān)督機(jī)制包括政府監(jiān)督、獨(dú)立的第三方監(jiān)督和慈善組織內(nèi)部監(jiān)督。政府需要依法履行監(jiān)督職責(zé)，對無序、違法違規(guī)的慈善活動進(jìn)行取締懲處，政府還應(yīng)建立慈善活動公開制和社會大眾對慈善組織的檢控體系，以增進(jìn)組織活動的透明度與公開度；除政府監(jiān)督外，充分發(fā)揮獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)的監(jiān)督作用，確保社會輿論、公民個人以及社會媒體監(jiān)督渠道的暢通；慈善組織自身還要進(jìn)行內(nèi)部監(jiān)督，慈善組織有必要在組織內(nèi)部建立起自身約束規(guī)則，保證組織工作人員在實(shí)際活動中能夠嚴(yán)格自律，服務(wù)社會。

資源依賴視域下，政府與慈善組織資源相互依賴的程度是不同的，慈善組織的索求依賴與政府的選擇依賴使政府與慈善組織呈現(xiàn)出非對稱共生關(guān)系，這種非對稱共生關(guān)系顯然不利于我國慈善事業(yè)的長遠(yuǎn)發(fā)展，急需對現(xiàn)有的非對稱共生關(guān)系進(jìn)行優(yōu)化。政府需要從登記管理、捐贈激勵方面著手為慈善組織的培育和成長讓渡更多的自主空間；慈善組織則需要通過學(xué)習(xí)與建立組織運(yùn)行機(jī)制提升自治能力，為自己爭取承擔(dān)更多公共服務(wù)活動的機(jī)會。總之，優(yōu)化后的政府與慈善組織非對稱共生關(guān)系應(yīng)更趨向相對對等的資源依賴關(guān)系，政府積極培育慈善組織，充分調(diào)動了社會資源，使國家——社會關(guān)系趨向平衡與穩(wěn)定，同時也為自己贏得了更廣闊的政治空間；慈善組織通過政府的培育以及自身治理能力的提高，活躍了整個社會網(wǎng)絡(luò)，使自己成為政府和民眾充分信任的社會管理參與者。

注釋

①杰弗里·菲佛、杰勒爾德·R·薩蘭基克：《組織的外部控制——對組織資源依賴的分析》，北京：東方出版社，2006年，第2頁。

②SAIDEL J，“Resource Interdependence：the Relationship between State Agencies and Nonprofit Organizations，”Public Administration Review，vol.51，no.6，1991.

③虞維華：《非政府組織與政府的關(guān)系——資源相互依賴?yán)碚摰囊暯恰?，《公共管理學(xué)報》2005年第2期。

④張杰華：《空間需求與資源依賴：政府與非政府組織的合作關(guān)系》，《黨政干部學(xué)刊》2010年第2期。

⑤謝志平：《關(guān)系、限度、制度——轉(zhuǎn)型中國的政府與慈善》，博士學(xué)位論文，復(fù)旦大學(xué)，2007年，第133－137頁。

⑥康曉光、鄭寬：《NGO與政府合作策略框架研究》，《公共管理與政策評論》2007年第1期。

⑦謝忠強(qiáng)：《中國古代慈善事業(yè)的發(fā)展特點(diǎn)》，《中國石油大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版）》2011年第2期。

⑧《社會團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》（1998年10月25日國務(wù)院令第250號發(fā)布），http：//www.chinapo.gov.cn.

⑨高丙中：《社會團(tuán)體的合法性》，《中國社會科學(xué)》2000年第2期。

⑩?王紹光：《促進(jìn)中國民間非營利部門的發(fā)展》，《管理世界》2002年第8期。

??Weisbrod，Burton，“Toward a Theory of the Voluntary Nonprofit Sector in Three－Sector Economy，”in E.Phelps.eds.，Altruism Morality and Economic Theory，New York：Russel Sage，1974.

?《慈善捐贈稅收優(yōu)惠政策》，http：//www.gxzf.gov.cnzjgxshgy/jzzcfg201105/t20110513_321151.htm.

?薩拉蒙：《公共服務(wù)中的伙伴——現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系》，北京：商務(wù)印書館，2008年，第110頁。

?蘇明、賈西津、孫潔、韓俊魁：《中國政府購買公共服務(wù)研究》，《財政研究》2010年第1期。

2011－10－05

湖北省哲學(xué)社會科學(xué)基金項(xiàng)目“非政府組織參與湖北新農(nóng)村建設(shè)問題研究”（［2010］221）

責(zé)任編輯 王敬堯