論城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督檢查

薛晨璽

(呂梁市建設(shè)局城市規(guī)劃監(jiān)督處，山西呂梁 033000)

0 引言

為了加強(qiáng)對城鄉(xiāng)規(guī)劃實施的監(jiān)督，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》專門設(shè)立了“監(jiān)督檢查”一章，強(qiáng)化了人大、公眾以及行政機(jī)關(guān)對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的監(jiān)督檢查，以及具體的各項監(jiān)督檢查措施。其目的就是從法律上明確城鄉(xiāng)規(guī)劃的監(jiān)督管理制度，進(jìn)一步強(qiáng)化城鄉(xiāng)規(guī)劃對城鄉(xiāng)建設(shè)的引導(dǎo)和調(diào)控作用，促進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)健康有序發(fā)展。

1 城鄉(xiāng)規(guī)劃的法制監(jiān)督

1.1 人民代表大會對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的監(jiān)督

人民代表大會及其常委會對政府和法院、檢查院的工作進(jìn)行監(jiān)督，這是憲法和法律明確規(guī)定的各級人大及其常委會的重要職權(quán)?？h級以上各級人民代表大會常務(wù)委員會行使的主要職權(quán)之一是對本級人民政府的工作進(jìn)行監(jiān)督?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》第五十二條，明確規(guī)定了地方各級人民政府應(yīng)當(dāng)向人大或及其常委會報告規(guī)劃實施情況和接受其監(jiān)督的法律責(zé)任。地方各級人民政府對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作要進(jìn)行專題報告，同時也可以根據(jù)實際需要主動進(jìn)行報告。

1.2 行政機(jī)關(guān)自我對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的監(jiān)督

行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的層級監(jiān)督，是指對城鄉(xiāng)規(guī)劃編制、審批、實施、修改等執(zhí)行情況，由縣級以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對下一級政府及相關(guān)部門進(jìn)行監(jiān)督。

城鄉(xiāng)規(guī)劃的層級監(jiān)督包括:

1)對城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門的具體行政行為進(jìn)行檢查。如省級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門會同地方政府對省級政府審批的城鄉(xiāng)規(guī)劃的實施情況進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督檢查。

2)檢查城鄉(xiāng)規(guī)劃管理制度是否健全，例如規(guī)劃許可程序是否合法，是否建立了規(guī)劃公示制度，城鄉(xiāng)規(guī)劃是否實行集中統(tǒng)一管理等等。

1.3 公眾對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的監(jiān)督

城市規(guī)劃是重要的公共政策之一，它關(guān)乎國計民生，是社會輿論的焦點。因此，在城鄉(xiāng)規(guī)劃法中，明確了城鄉(xiāng)規(guī)劃公開制度和公眾參與制度。城鄉(xiāng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性體現(xiàn)在已經(jīng)批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃必須遵守和執(zhí)行，公眾監(jiān)督是保障城鄉(xiāng)規(guī)劃嚴(yán)肅性的重要途徑。按照《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的規(guī)定，行政機(jī)關(guān)的自我監(jiān)督，比如縣級以上人民政府及其城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門對下級政府及規(guī)劃部門的監(jiān)督檢查，人民代表大會對城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的監(jiān)督，比如縣級以上地方各級人民代表大會常務(wù)委員會及鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會對同級人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃工作方面的監(jiān)督檢查，并依法公開監(jiān)督檢查過程中發(fā)現(xiàn)的情況和最后的處理結(jié)果，便于公眾查閱和監(jiān)督。但同時《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》也規(guī)定，遇到涉及國家秘密和商業(yè)秘密等按照相關(guān)法律規(guī)定不得公開的情形，則不能公開。

2 城鄉(xiāng)規(guī)劃的行政監(jiān)督檢查

2.1 城鄉(xiāng)規(guī)劃行政監(jiān)督檢查的內(nèi)涵

城鄉(xiāng)規(guī)劃行政監(jiān)督檢查，又稱行政執(zhí)法監(jiān)督。是指城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法對建設(shè)單位或個人是否遵守城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)或規(guī)劃行政許可所做的強(qiáng)制性檢查的具體行政行為。城鄉(xiāng)規(guī)劃行政監(jiān)督檢查，是對建設(shè)單位或個人的建設(shè)活動是否符合城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督檢查;并對違反城鄉(xiāng)規(guī)劃的行為進(jìn)行查處。即通常所說的對管理相對人的監(jiān)督檢查。

2.2 規(guī)劃行政監(jiān)督檢查的建設(shè)工程的具體內(nèi)容

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》規(guī)定，規(guī)劃行政監(jiān)督檢查的城鄉(xiāng)建設(shè)工程包括須辦理《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的各類建設(shè)工程、地下工程以及改變建筑物外形和色彩、設(shè)置雕塑、戶外廣告等城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工程，和須辦理《鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證》的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、鄉(xiāng)村公共設(shè)施及公益事業(yè)建設(shè)、農(nóng)村村民住宅建設(shè)等鄉(xiāng)、村莊規(guī)劃區(qū)內(nèi)的工程。

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十條規(guī)定，主要把建設(shè)工程劃分為建筑工程、道路交通工程、市政管線工程三大工程及其他工程。

1)建筑工程。

按照建筑類型來分，建筑工程又包括工業(yè)建筑、民用建筑(居住建筑、公共建筑)、構(gòu)筑物和農(nóng)村建筑等。

2)道路交通工程。

道路交通工程又分為對外交通和城鄉(xiāng)道路廣場等內(nèi)容。

3)市政管線工程。

市政管線工程則包括地上和地下的供水排水、電力通信、熱力燃?xì)?、專用管線等內(nèi)容和管線綜合。

此外，其他工程還包括環(huán)境工程、防災(zāi)工程等工程建設(shè)內(nèi)容(見圖1)。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十三條，明確規(guī)定了要開發(fā)和利用地下空間，必須要符合城市規(guī)劃，辦理規(guī)劃審批手續(xù)。

《山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第三十三條規(guī)定，城市的地下空間要開發(fā)利用，必須符合城市規(guī)劃的要求，并且需辦理相關(guān)的規(guī)劃審批手續(xù)。工程建設(shè)項目中如果包括地下工程，那么在辦理規(guī)劃許可時不僅要辦理地上工程的規(guī)劃許可還必須辦理該部分地下工程的規(guī)劃審批手續(xù)。

須向城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門申請辦理規(guī)劃許可手續(xù)的地下工程包括:單獨開發(fā)的地下交通、能源、通信、商業(yè)、倉儲、人防工程、管線等建設(shè)項目。

《山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十二條，規(guī)定了必須到當(dāng)?shù)爻青l(xiāng)規(guī)劃主管部門申請辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證的另外一種情形，即在城市、鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)對建筑物的外形和色彩進(jìn)行改變并在規(guī)劃區(qū)內(nèi)設(shè)置戶外廣告、雕塑等情況，都須辦理建設(shè)工程規(guī)劃許可證。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條，規(guī)定了核發(fā)鄉(xiāng)村規(guī)劃許可證的工程類型、程序和發(fā)證部門以及村民住宅建設(shè)的管理辦法等。

圖1 建設(shè)工程具體內(nèi)容

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十一條中涉及的名詞作解釋如下:

鄉(xiāng)村公共設(shè)施，系指由人民政府、村民委員會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及其他企事業(yè)單位、社會組織建設(shè)的用于鄉(xiāng)村社會公眾使用的或享用的公共服務(wù)設(shè)施。比如鄉(xiāng)村文化教育設(shè)施、鄉(xiāng)村醫(yī)療衛(wèi)生防疫設(shè)施、鄉(xiāng)村文藝娛樂設(shè)施、鄉(xiāng)村體育設(shè)施、鄉(xiāng)村社會福利與保障設(shè)施、鄉(xiāng)村商業(yè)金融服務(wù)設(shè)施、鄉(xiāng)村行政管理與社會服務(wù)設(shè)施等，也就是為鄉(xiāng)村人口和社會服務(wù)的公共建筑設(shè)施。

鄉(xiāng)村公益事業(yè)建設(shè)，系指直接或者間接地為鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會活動和鄉(xiāng)村居民生產(chǎn)、生活服務(wù)的公益公用事業(yè)建設(shè)。比如鄉(xiāng)村公路與道路交通設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村自來水生產(chǎn)建設(shè)、鄉(xiāng)村電力供應(yīng)系統(tǒng)建設(shè)、鄉(xiāng)村通信與通信設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村防災(zāi)減災(zāi)設(shè)施建設(shè)、鄉(xiāng)村生產(chǎn)與生活供應(yīng)系統(tǒng)建設(shè)等，也就是支持和維持鄉(xiāng)村健康發(fā)展的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

建設(shè)工程規(guī)劃許可證是經(jīng)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門依法審定修建性詳細(xì)規(guī)劃、建設(shè)工程方案以及建設(shè)工程施工圖，從而確認(rèn)建設(shè)工程與規(guī)劃要求相符的法律憑證?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》明確賦予了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證實施規(guī)劃行政許可的權(quán)限。有沒有、按沒按建設(shè)工程規(guī)劃許可證的要求進(jìn)行工程建設(shè)，是區(qū)分合法建設(shè)和非法建設(shè)的判斷標(biāo)準(zhǔn)。建設(shè)單位或者個人如果在工程開工前沒有取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者在施工時違反了建設(shè)工程規(guī)劃許可證所規(guī)定的內(nèi)容，應(yīng)根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第六十四條的規(guī)定承擔(dān)法律責(zé)任。

2.3 規(guī)劃行政監(jiān)督檢查的內(nèi)容

建設(shè)工程從開工到竣工是一個連續(xù)的建設(shè)過程，對于建設(shè)單位在建設(shè)活動中是否嚴(yán)格遵守規(guī)劃許可的要求，城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門有必要進(jìn)行全過程的監(jiān)督檢查，包括建設(shè)用地坐標(biāo)、面積，建設(shè)工程的坐標(biāo)、標(biāo)高、平面布局等與證件是否相符，以及工程竣工后的規(guī)劃核實等，其中建設(shè)工程竣工后的規(guī)劃核實(也稱竣工規(guī)劃驗收)，是城市規(guī)劃實施監(jiān)督檢查中最重要、不可忽視的環(huán)節(jié)。竣工規(guī)劃驗收是在建設(shè)項目竣工后城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門進(jìn)行的建設(shè)工程是否符合規(guī)劃許可的檢驗，主要是對建設(shè)工程是否按建設(shè)工程規(guī)劃許可證及其附件、附圖確定的內(nèi)容進(jìn)行建設(shè)現(xiàn)場審核。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十五條規(guī)定，建設(shè)工程竣工后，各級城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門必須要對其是否符合規(guī)劃條件進(jìn)行核實，沒有核實或者核實后與規(guī)劃條件不符的，建設(shè)單位不能組織竣工驗收。《山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》第四十八條規(guī)定，建設(shè)工程竣工后，市、縣人民政府城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門要對建設(shè)工程實施的情況進(jìn)行規(guī)劃條件核實。經(jīng)核實，與規(guī)劃條件相符的，核發(fā)建設(shè)工程竣工規(guī)劃認(rèn)可證，反之則按照本條例第六十三條的規(guī)定處罰。建設(shè)單位或個人如果沒有取得建設(shè)工程竣工規(guī)劃認(rèn)可證，該工程不得組織竣工驗收，也不得辦理權(quán)屬登記與交易手續(xù)。

2.4 規(guī)劃行政監(jiān)督檢查的方法和措施

在進(jìn)行監(jiān)督檢查時可以采取執(zhí)法檢查、案件調(diào)查、不定期抽查、接受群眾舉報等方法。

《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第五十三條，明確規(guī)定了城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門進(jìn)行監(jiān)督檢查時可以采取的措施，包括文件和資料的復(fù)制;要求建設(shè)方就相關(guān)問題做出解釋和說明;同時可以進(jìn)入現(xiàn)場勘測;可以責(zé)令行政相對人停止違法行為等。

2.5 規(guī)劃行政監(jiān)督檢查的程序

城鄉(xiāng)規(guī)劃監(jiān)督檢查人員進(jìn)行監(jiān)督檢查時，必須出示統(tǒng)一印制的執(zhí)法證;實施監(jiān)督檢查時，監(jiān)督檢查人員應(yīng)通知被檢查人在場，檢查必須公開進(jìn)行;從檢查開始到檢查結(jié)束不能超過正常工作時間;檢查人員應(yīng)當(dāng)對檢查結(jié)果承擔(dān)法律責(zé)任。

［1］全國人大常委會法制工作委員會經(jīng)濟(jì)法室，國務(wù)院法制辦農(nóng)業(yè)資源環(huán)保法制司，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部城鄉(xiāng)規(guī)劃司、政策法規(guī)司.中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法解說［M］.北京:知識產(chǎn)權(quán)出版社，2009.

［2］全國城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度管理委員會.城市規(guī)劃管理與法規(guī)［M］.北京:中國計劃出版社，2011.

［3］全國城市規(guī)劃執(zhí)業(yè)制度管理委員會.城市規(guī)劃實物［M］.北京:中國計劃出版社，2011.

［4］謝元水.淺析小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)與管理［J］.山西建筑，2010，36(1):41-42.