礦權(quán)：從爭(zhēng)奪走向合作

□ 文/本刊記者 李天星

靳洋/供圖

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)之所以發(fā)展緩慢，歸納起來(lái)，原因是多方面的，其中，礦權(quán)之爭(zhēng)是重要制約因素之一。對(duì)此，中央企業(yè)與地方政府往往是各執(zhí)一詞，可謂是公說(shuō)公有理，婆說(shuō)婆有理。國(guó)家不同的職能部門(mén)也是說(shuō)詞各異，使中央企業(yè)和地方政府無(wú)所適從。

礦權(quán)之爭(zhēng)此起彼伏

煤炭和煤層氣雖然是同一儲(chǔ)層相伴共生的礦產(chǎn)資源，但在我國(guó)卻是礦業(yè)權(quán)分置，炭與氣分屬兩個(gè)主體。

1996年，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)組建中聯(lián)煤層氣有限責(zé)任公司，并賦予其對(duì)外合作開(kāi)采煤層氣資源專(zhuān)營(yíng)權(quán)。到2000年，我國(guó)設(shè)置的煤層氣礦業(yè)權(quán)56個(gè)，面積6.57萬(wàn)平方公里，沒(méi)有與煤炭礦業(yè)權(quán)的重疊問(wèn)題。2003年以后，因能源礦產(chǎn)供應(yīng)緊張，煤炭產(chǎn)品大幅漲價(jià)，礦業(yè)開(kāi)發(fā)投資高漲，煤炭探礦權(quán)增加迅猛，淺部資源供應(yīng)緊缺，只能向已登記煤層氣的礦業(yè)權(quán)區(qū)域推進(jìn)，重疊設(shè)置煤炭礦業(yè)權(quán)，從而出現(xiàn)煤炭、煤層氣礦業(yè)權(quán)重疊問(wèn)題。

有媒體報(bào)道，山西晉煤集團(tuán)和中聯(lián)公司的施工隊(duì)伍曾多次持械對(duì)峙，雙方多次上書(shū)、或訴至地方法院，都未能解決。晉煤也曾違規(guī)開(kāi)采原屬于中國(guó)石油的區(qū)塊，并因此被排除在國(guó)家擴(kuò)大煤層氣開(kāi)采對(duì)外合作專(zhuān)營(yíng)權(quán)試點(diǎn)范圍之外。盡管如此，晉煤集團(tuán)不僅沒(méi)有停止采氣的步伐，還從沁水修了一條管道通往晉城市，運(yùn)輸煤層氣。國(guó)土資源部地勘司工作組多次赴山西協(xié)調(diào)，化解了多個(gè)地區(qū)氣權(quán)與礦權(quán)沖突的矛盾。2010年5月，晉煤集團(tuán)成功獲得成莊和寺河（東區(qū)）區(qū)塊煤層氣采礦許可證，據(jù)稱(chēng)就是國(guó)土資源部協(xié)調(diào)的結(jié)果。

氣權(quán)與礦權(quán)的重疊，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議難解，而且致使“先采氣、后采煤，采煤采氣一體化”的戰(zhàn)略方針無(wú)法順利實(shí)施。我國(guó)煤層氣礦權(quán)由國(guó)土資源部統(tǒng)一授予，2007年起我國(guó)就不再批準(zhǔn)新的探礦權(quán)。據(jù)介紹，截至2007年底，全國(guó)98個(gè)煤層氣探礦權(quán)中，有86個(gè)煤層氣探礦權(quán)與1406個(gè)煤炭礦業(yè)權(quán)重疊，重疊面積12534平方公里。由此造成煤層氣開(kāi)發(fā)與煤炭開(kāi)采相脫節(jié)，越界勘探開(kāi)發(fā)引起沖突不斷，煤層氣企業(yè)與煤炭企業(yè)存在信息難溝通、關(guān)系難協(xié)調(diào)、矛盾沖突難化解、協(xié)調(diào)合作機(jī)制難形成等問(wèn)題，直接影響了煤炭工業(yè)的發(fā)展和煤層氣產(chǎn)業(yè)興起。

應(yīng)該說(shuō)，氣權(quán)與礦權(quán)重疊的沖突，嚴(yán)重影響了我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)化的進(jìn)程，是制約我國(guó)煤層氣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。

在我國(guó)，煤層氣屬于國(guó)家一級(jí)管理礦種，由國(guó)土資源部管理；而大部分煤炭資源的探礦權(quán)和采礦權(quán)卻由所在地方政府管理。由于利益驅(qū)動(dòng)，以及政策水平等原因，一些地方政府在設(shè)置煤炭礦權(quán)時(shí)，往往不考慮煤層氣礦權(quán)，最終導(dǎo)致“重煤輕氣”、“以煤搶氣”等矛盾，也為安全生產(chǎn)埋下了隱患。

礦權(quán)之爭(zhēng)緣何而起

央企與地企“有競(jìng)無(wú)合”。據(jù)了解，目前全國(guó)已有25家企業(yè)擁有煤層氣采氣權(quán)。這些企業(yè)以中聯(lián)公司、中國(guó)石油、中國(guó)石化3家央企和一批地方國(guó)有企業(yè)為主。其中3家央企占據(jù)了大部分開(kāi)采資源，而山西本地企業(yè)占據(jù)著地域優(yōu)勢(shì)。央企和地方企業(yè)各行其是，很難形成“統(tǒng)一開(kāi)發(fā)”的局面。

而山西人認(rèn)為，這些年央企在煤層氣領(lǐng)域幾乎無(wú)所作為。央企只想爭(zhēng)地盤(pán)、做老大，沒(méi)有合作的習(xí)慣。“他們更多地關(guān)注開(kāi)發(fā)煤層氣的實(shí)際收益，并不能從煤、氣協(xié)調(diào)發(fā)展的角度考慮落實(shí)采煤采氣一體化。”但此種說(shuō)法難免有過(guò)激、片面之嫌。

采煤權(quán)和采氣權(quán)相分離。采氣權(quán)是由國(guó)土資源部審批，而采煤權(quán)（年產(chǎn)120萬(wàn)噸以下）各省就能審批。這就造成拿到采氣權(quán)的未必能拿到采煤權(quán)，而拿到采煤權(quán)的未必能有采氣權(quán)?！案魇∈性趯徟?20萬(wàn)噸以下礦井的時(shí)候，可能沒(méi)注意到國(guó)家已經(jīng)在這些礦區(qū)設(shè)置了煤層氣礦權(quán)；或者是國(guó)家在批準(zhǔn)煤層氣礦權(quán)的時(shí)候，沒(méi)注意到省里面已經(jīng)設(shè)置了煤炭礦權(quán)。煤炭企業(yè)由于未取得采氣權(quán)，在落實(shí)國(guó)家‘先抽后采’和采煤采氣一體化規(guī)劃過(guò)程中又處處受阻。”晉城煤業(yè)集團(tuán)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展局副局長(zhǎng)何輝說(shuō)。一份來(lái)自山西境內(nèi)煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的調(diào)研報(bào)告指出，氣是中央的，煤是地方的，兩權(quán)主體分置，同時(shí)缺乏有效的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。這無(wú)疑是形成煤層氣開(kāi)采無(wú)序、各自為戰(zhàn)、資源浪費(fèi)嚴(yán)重的重要原因。

此外，在國(guó)家政策層面，煤礦安全監(jiān)察部門(mén)要求地方煤炭企業(yè)先進(jìn)行地面煤層氣抽采才能采煤，但國(guó)土資源部門(mén)的規(guī)定則不允許這樣做。

雖然全國(guó)煤層氣分布廣泛，但目前適合開(kāi)采的區(qū)塊主要有兩個(gè)，一個(gè)是沁水盆地，一個(gè)是鄂爾多斯盆地東緣。這兩個(gè)地方現(xiàn)在已探明儲(chǔ)量比較大，從經(jīng)濟(jì)上適合于開(kāi)采。目前開(kāi)發(fā)煤層氣主要集中在沁水南部，因?yàn)樗淖匀粭l件優(yōu)越，所以沁水是唯一能夠進(jìn)入商業(yè)化運(yùn)營(yíng)的地區(qū)。

作為“兵家必爭(zhēng)之地”的沁南，目前有近3000口井。據(jù)資料披露，從2005年至今，中國(guó)石油在山西沁水盆地和內(nèi)蒙古鄂爾多斯盆地已鉆1000余口煤層氣井。目前已經(jīng)在山西沁水建成我國(guó)第一個(gè)整裝煤層氣田商業(yè)化運(yùn)營(yíng)項(xiàng)目—數(shù)字化煤層氣田示范工程。而另一家行業(yè)巨頭—中聯(lián)公司，在沁水盆地經(jīng)營(yíng)區(qū)塊的產(chǎn)能達(dá)到了4.5億立方米，占了將近一半。

利益驅(qū)使。“但由于現(xiàn)在煤價(jià)高挺，煤炭公司急著采煤，并不急于采氣，所以導(dǎo)致采氣進(jìn)度緩慢。”一位知情人士透露。近年來(lái)，煤炭?jī)r(jià)格持續(xù)走高，煤炭產(chǎn)品供不應(yīng)求，尤其是到了冬季，更是緊俏熱銷(xiāo)；相反，煤層氣則開(kāi)采難度大，技術(shù)要求高，投入大，成本高，效益低。由此可知，礦權(quán)重疊的問(wèn)題之所以一直存在，主要是因?yàn)椴蓺馀c采煤的經(jīng)濟(jì)效益相差太大，導(dǎo)致煤炭企業(yè)沒(méi)有內(nèi)在動(dòng)力去熱衷煤層氣的開(kāi)發(fā)。

我們知道，礦權(quán)重疊是個(gè)長(zhǎng)期困擾煤層氣開(kāi)采和煤炭開(kāi)采的棘手問(wèn)題。有專(zhuān)家認(rèn)為，中國(guó)是個(gè)以煤炭為支柱的能源消費(fèi)大國(guó)，煤炭在一次能源消費(fèi)中的比例，15年內(nèi)不會(huì)低于50%。因此，有官員認(rèn)為，如果發(fā)生礦權(quán)沖突，在沒(méi)有設(shè)立煤層氣礦業(yè)權(quán)的情況下，煤層氣應(yīng)該讓位于煤炭開(kāi)發(fā)，保證煤炭的開(kāi)發(fā)需要。然而，這一觀點(diǎn)顯然是短視的，從增加清潔能源消費(fèi)、減少高污染能源消費(fèi)的角度出發(fā)，擴(kuò)大煤層氣開(kāi)發(fā)、控制煤炭生產(chǎn)是必然選擇。

煤層氣的資源爭(zhēng)奪戰(zhàn)，多年來(lái)一直未能得以解決。隨著煤層氣“十二五”規(guī)劃的出臺(tái)，一場(chǎng)利益爭(zhēng)奪戰(zhàn)是否還將繼續(xù)？業(yè)內(nèi)外人士都在拭目以待。

“先氣后煤”次序莫亂

那么，煤與氣之爭(zhēng)，究竟有沒(méi)有辦法解決呢？回答是肯定的，有！那就是“先采氣、后采煤”。理清順序，遵循規(guī)則，顧全大局，就會(huì)做到煤與氣兼顧、央企與地企共同發(fā)展。

國(guó)家倡導(dǎo)“先采氣、后采煤，采氣采煤一體化”，意在最大限度地發(fā)揮資源優(yōu)勢(shì)。

瓦斯不除，礦無(wú)寧日?！跋炔蓺狻⒑蟛擅骸蹦Ｊ饺绻苈涞綄?shí)處，煤炭公司則有動(dòng)力抽采煤層氣，并顧及后續(xù)煤炭開(kāi)發(fā)。

“壓力最大的還是煤炭安全生產(chǎn)”。目前國(guó)內(nèi)能源結(jié)構(gòu)中70%是煤炭，但是，有煤炭的地方就有瓦斯，導(dǎo)致礦難時(shí)有發(fā)生，政府也很頭疼，想盡辦法解決這一問(wèn)題，而“先采氣、后采煤”就是解決這些問(wèn)題的最有效模式。

據(jù)山西方面的說(shuō)法，山西希望推進(jìn)采煤、采氣一體化，把屬于國(guó)家一級(jí)管理、由國(guó)土資源部支配的煤層氣礦權(quán)審批權(quán)拿到地方，允許省內(nèi)煤礦企業(yè)優(yōu)先開(kāi)采煤層氣。這恐怕只是一廂情愿之事，難以?xún)扇涿馈?/p>

目前，山西正在推行“氣化山西”的改革，其“十二五”規(guī)劃綱要提出，山西要優(yōu)化氣源布局，加快管網(wǎng)建設(shè)，推進(jìn)煤層氣、焦?fàn)t煤氣、煤制天然氣和過(guò)境天然氣“四氣合一”。人們注意到，煤層氣已被排在了山西的“四氣”之首。

對(duì)此，國(guó)土資源部?jī)?nèi)部人士卻認(rèn)為，山西并不是真想加大煤層氣發(fā)展力度?！吧轿鲹碛写罅康拿禾刻降V權(quán)和采礦權(quán)，但很多企業(yè)也不搞煤層氣。但是，央企去當(dāng)?shù)兀瑢⒁恍┟旱V企業(yè)聯(lián)合起來(lái)，這些企業(yè)非常愿意央企替他們采氣。采完氣后，他們接著采煤。這說(shuō)明煤礦企業(yè)本身不愿意采氣，希望借助外部力量實(shí)現(xiàn)兼顧采氣的愿望。

山西是煤層氣資源大省，煤層氣資源量約10萬(wàn)億立方米，占全國(guó)資源總量的1/3。山西國(guó)土資源廳資料顯示，全省范圍內(nèi)設(shè)置的煤層氣探礦權(quán)面積已達(dá)約3萬(wàn)多平方公里，幾乎覆蓋全省所有煤炭國(guó)家規(guī)劃礦區(qū)。這些煤層氣礦業(yè)權(quán)主要?dú)w中聯(lián)公司、中國(guó)石油、中國(guó)石化等非煤企業(yè)所有。由于煤炭礦業(yè)權(quán)一般比較小，而煤層氣礦業(yè)權(quán)較大，以至于使當(dāng)?shù)孛禾啃袠I(yè)誤以為是煤層氣企業(yè)在壟斷市場(chǎng)。

先采氣后采煤，既符合加快發(fā)展清潔能源的環(huán)境需求，也符合煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)的現(xiàn)實(shí)愿望。擁有采氣權(quán)的企業(yè)是不會(huì)去采煤的，煤炭資源終究是擁有煤炭礦業(yè)權(quán)企業(yè)的，只要摒棄急功近利之念，問(wèn)題就會(huì)迎刃而解。

合作之路越走越寬

為解決礦權(quán)糾紛問(wèn)題，加快煤層氣發(fā)展，國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門(mén)已經(jīng)采取一些對(duì)策措施，并出臺(tái)了一些文件。2010年11月2日，國(guó)務(wù)院副總理張德江在全國(guó)瓦斯防治工作電視電話(huà)會(huì)議上明確指出，“將煤層氣和煤炭的采礦權(quán)合二為一，煤炭開(kāi)采企業(yè)和煤層氣抽采企業(yè)組建聯(lián)合公司，走合作開(kāi)發(fā)的路子?！钡鲜稣卟](méi)有得到很好地貫徹和落實(shí)，目前為止這一問(wèn)題仍然沒(méi)有得到有效解決。

因此，專(zhuān)家建議國(guó)家有關(guān)部門(mén)盡快研究制定并出臺(tái)相關(guān)政策，從根本上解決這一問(wèn)題，理順煤炭礦權(quán)和煤層氣礦權(quán)的關(guān)系，大力推進(jìn)采煤采氣一體化，支持煤炭開(kāi)采企業(yè)和煤層氣抽采企業(yè)走合作開(kāi)發(fā)共贏之路，盡早實(shí)現(xiàn)“氣隨煤走、兩權(quán)合一”。

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)證明，石油和煤炭公司在開(kāi)采煤層氣上展開(kāi)合作是最佳的模式。

在山西煤層氣礦業(yè)權(quán)分配中占據(jù)主導(dǎo)地位的中聯(lián)公司、中國(guó)石油和中國(guó)石化均為央企，山西曾試圖拿回被央企登記的一些煤層氣區(qū)塊。因此，山西省爭(zhēng)取煤氣礦權(quán)改革的訴求被某些方面認(rèn)為是“地方膨脹”。在中國(guó)石油煤層氣重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的四大區(qū)域中，山西就占了三個(gè)，分別是沁水盆地、臨汾地區(qū)和山西黃河邊三角地區(qū)。中國(guó)石油已經(jīng)宣布，計(jì)劃在未來(lái)幾年內(nèi)投資超過(guò)100億元，用于擴(kuò)大煤層氣產(chǎn)能。按照中國(guó)石油煤層氣公司的規(guī)劃，“十二五”末，煤層氣產(chǎn)量要占到全國(guó)的50%以上，到“十三五”，要占到全國(guó)的75%以上?？梢灶A(yù)見(jiàn)，山西省內(nèi)區(qū)塊將為中國(guó)石油產(chǎn)能目標(biāo)貢獻(xiàn)主要力量。除了中國(guó)石油，在山西擁有多數(shù)煤層氣區(qū)塊的中聯(lián)公司也計(jì)劃到2020年將煤層氣產(chǎn)能提高到百億立方米。

為保證我國(guó)煤層氣發(fā)展戰(zhàn)略的順利實(shí)施，加快煤層氣的產(chǎn)業(yè)化、商業(yè)化步伐，我們要以積極的態(tài)度去解決和處理這些矛盾和爭(zhēng)端，而合作開(kāi)發(fā)、互利共贏是上策。

我們看到，目前采氣、采煤企業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的模式和經(jīng)驗(yàn)正在得到不斷推廣，越來(lái)越多的煤炭企業(yè)開(kāi)始積極與煤層氣企業(yè)開(kāi)展互利合作，央企與地方合作發(fā)展煤層氣的模式值得提倡和借鑒。

據(jù)了解，煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)之間通過(guò)簽訂安全生產(chǎn)合作共贏協(xié)議，已解決重疊的煤層氣探礦權(quán)54個(gè)，面積共3.4萬(wàn)平方公里，分別占煤層氣探礦權(quán)總個(gè)數(shù)的52%、總面積的60%。在山西三交地區(qū)，國(guó)土資源部鼓勵(lì)中國(guó)石油和山西潞安集團(tuán)、焦煤集團(tuán)等煤炭企業(yè)合作。雙方通過(guò)交換資料，共同規(guī)劃煤層氣開(kāi)發(fā)和煤炭生產(chǎn)，銜接煤炭、煤層氣勘查開(kāi)采方案，基本解決了礦業(yè)權(quán)的重疊問(wèn)題。

在山西晉城地區(qū)，為了支持晉煤集團(tuán)煤炭發(fā)展的后備資源和煤炭、煤層氣一體化發(fā)展的示范工程，中國(guó)石油將部分已探明的煤層氣儲(chǔ)量和煤層氣采礦權(quán)劃轉(zhuǎn)晉煤集團(tuán)；雙方在其他礦業(yè)權(quán)重疊區(qū)域，按照“先采氣、后采煤”原則，簽訂合作共贏協(xié)議，銜接煤炭、煤層氣的勘查開(kāi)采，解決礦權(quán)重疊問(wèn)題。

中聯(lián)公司本著“尊重歷史、考慮現(xiàn)實(shí)、積極協(xié)商、合作雙贏”的原則，先后與煤炭企業(yè)簽署了67個(gè)礦權(quán)沖突解決協(xié)議，與14家煤炭企業(yè)簽訂了“內(nèi)內(nèi)聯(lián)合，一致對(duì)外”的對(duì)外合作開(kāi)采煤層氣的內(nèi)部協(xié)議，解決礦權(quán)沖突面積2173平方公里，為支持地方煤炭企業(yè)的發(fā)展，主動(dòng)退出煤層氣礦業(yè)權(quán)面積達(dá)1254平方公里。

2009年5月，中聯(lián)公司與華晉焦煤公司簽署《關(guān)于聯(lián)合抽采煤層氣的合作框架協(xié)議》，該協(xié)議的簽署不僅成功解決了礦權(quán)疊置沖突，同時(shí)落實(shí)了采煤采氣一體化方針，有力地支持了地方煤礦生產(chǎn)。

煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)只要樹(shù)立大局意識(shí)，著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，兼顧協(xié)同發(fā)展，合作共贏之路定會(huì)越走越寬。