政策措施助推發(fā)展

□ 文/本刊記者 由然

2010年6月4日，我國首個(gè)獲得聯(lián)合國瓦斯利用CDM項(xiàng)目的企業(yè)-淮北礦業(yè)集團(tuán)不斷加大礦井瓦斯治理、開發(fā)利用力度，先后分別建成5000立方米和10000立方米儲(chǔ)氣罐各4座，把礦井高濃度瓦斯抽采到地面通過供氣管道輸送到家家戶戶。劉武修 東方IC/供圖

我國2006年發(fā)布的《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》，是首次將煤層氣列入發(fā)展規(guī)劃。之后，我國相繼出臺(tái)了《關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》、《關(guān)于煤層氣價(jià)格管理的通知》等多項(xiàng)政策規(guī)定，包括設(shè)計(jì)礦權(quán)、稅收、補(bǔ)貼、定價(jià)、對外合作等諸多方面。應(yīng)該說，“十一五”期間，在國家政策措施的扶持下，我國煤層氣勘探開發(fā)取得了重大進(jìn)展。

政策措施相繼出臺(tái)

在上世紀(jì)80年代煤層氣產(chǎn)業(yè)起步的初期，國家并無實(shí)質(zhì)性的鼓勵(lì)政策或資金投入。直到2006年以后，陸續(xù)出臺(tái)了一系列政策措施和規(guī)定，而且呈現(xiàn)扶持力度不斷加大的趨向。

2006年我國首次制定的《煤層氣（煤礦瓦斯）開發(fā)利用“十一五”規(guī)劃》，第一次將煤層氣作為一個(gè)專項(xiàng)納入發(fā)展規(guī)劃，并著力加快推進(jìn)。

同年6月，中央政府又下發(fā)了《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快煤層氣（煤礦瓦斯）抽采利用的若干意見》，提出了強(qiáng)制性“先采氣，后采煤”的措施。

隨后，國家還推出了一攬子利于煤層氣發(fā)展的優(yōu)惠政策和措施，包括：財(cái)政按0.2元/立方米對煤層氣開采企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；煤層氣發(fā)電上網(wǎng)給予0.25元/千瓦時(shí)的財(cái)政補(bǔ)貼；煤層氣抽采企業(yè)將享受增值稅先征后退政策；煤層氣企業(yè)進(jìn)口設(shè)備免征關(guān)稅和進(jìn)口環(huán)節(jié)增值稅；政府每年提供30億元國債資金用于煤礦安全技術(shù)改造項(xiàng)目，其中大部分資金用于煤礦煤層氣治理等等。

后來，煤層氣跟隨天然氣一塊提價(jià)0.23元/立方米，這是對煤層氣開發(fā)的強(qiáng)有力的支持。這些政策措施，對我國煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。

優(yōu)惠政策尚有差距

在一些業(yè)內(nèi)人士看來，目前的優(yōu)惠政策和促進(jìn)措施還不足以推動(dòng)煤層氣產(chǎn)業(yè)健康快速發(fā)展。煤層氣項(xiàng)目投資動(dòng)輒上億元，即便是中聯(lián)公司也是靠這些年引進(jìn)40多億元的外資，來解決資金困境的。

國家在稅收方面的補(bǔ)貼，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能彌補(bǔ)這方面的投入。截至“十一五”末，整個(gè)煤層氣行業(yè)幾乎全部處于虧損的狀況。而據(jù)了解，從上世紀(jì)80年代初開始，美國政府先后投入了60多億美元進(jìn)行煤層氣勘探開發(fā)活動(dòng)，有力地促進(jìn)了煤層氣的快速發(fā)展。

業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，在中國現(xiàn)有體制下，如果國家投入不足或者沒有一個(gè)進(jìn)入商業(yè)開發(fā)的項(xiàng)目作為示范，很難吸引其它資金大量地、長期投入在煤層氣勘探上。因此，在煤層氣發(fā)展的現(xiàn)階段，我國應(yīng)該給予更優(yōu)惠的政策，并投資扶持幾個(gè)成功商業(yè)開發(fā)的項(xiàng)目作為示范，這樣才能吸引其它資金進(jìn)入煤層氣領(lǐng)域，推動(dòng)和扶持煤層氣加快發(fā)展。

國家能源局局長劉鐵男曾指出，目前煤層氣的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)已顯得偏低。國家雖然頒布了一系列煤層氣經(jīng)濟(jì)扶持政策，但與美國相比差距明顯，因此，建議加大煤層氣產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)扶持力度，每開采和利用1立方米煤層氣，財(cái)政補(bǔ)貼從目前的0.2元增至0.4元以上。國務(wù)院副總理張德江也曾對煤層氣產(chǎn)業(yè)提出“加大改革扶持力度”的要求。

與美國在煤層氣產(chǎn)業(yè)開發(fā)的初期相比，我國煤層氣產(chǎn)業(yè)國家的投資支持力度明顯不足。美國制定的《能源以外獲利法》規(guī)定，稅收返還和補(bǔ)貼額約占煤層氣售價(jià)比51%—52%；直接投資方面，直接投入基礎(chǔ)研究經(jīng)費(fèi)4億美元，勘探開發(fā)資金60億美元；定價(jià)方面，煤層氣與常規(guī)天然氣一樣實(shí)行市場價(jià)格體制，生產(chǎn)最高補(bǔ)貼4.4美分/立方米，發(fā)電補(bǔ)貼2美元/度。而中國在先后出臺(tái)的《煤層氣(煤礦瓦斯)開發(fā)利用”十一五”規(guī)劃》和《關(guān)于加快煤層氣(煤礦瓦斯)抽采利用的若干意見》中規(guī)定，稅收返還和補(bǔ)貼額約占煤層氣售價(jià)比33%；直接投資方面，年投資2000萬—3000萬人民幣；價(jià)格方面，煤層氣價(jià)格由供需雙方協(xié)商，國家不限價(jià)，生產(chǎn)補(bǔ)貼0.2元/立方米補(bǔ)貼，發(fā)電補(bǔ)貼0.25元/度。

由此可見，與美國政府對煤層氣的扶持力度相比，中國還有進(jìn)一步提高的空間。

扶持力度仍需加大

“煤層氣產(chǎn)業(yè)亟需新的政策‘突破口’，來平息市場各類矛盾?！鄙轿髂衬茉垂矩?fù)責(zé)人表示，“目前主要是政策不穩(wěn)定?！薄拔覀円捕荚诘纫粋€(gè)新政策的出臺(tái)?！蓖赓Y公司也認(rèn)為，大家希望能加速煤層氣的發(fā)展，但實(shí)際上國家的很多政策還沒定下來”。從中不難看出，各方都對政策的扶持充滿期待和企盼。

由于政策法規(guī)以及煤層氣產(chǎn)業(yè)的國家配套措施還不夠完善，煤層氣企業(yè)自身沒有足夠的實(shí)力去開發(fā)煤層氣，企業(yè)從自身的利益出發(fā)，不會(huì)去冒險(xiǎn)涉足這種高風(fēng)險(xiǎn)的開發(fā)，這也是中國煤層氣行業(yè)“十一五”目標(biāo)沒能實(shí)現(xiàn)的重要原因。

煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展有利于國家的能源戰(zhàn)略，有利于環(huán)境保護(hù)，有利于社會(huì)安定和諧，其社會(huì)綜合效益遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于它的經(jīng)濟(jì)效益。單靠企業(yè)的投資研究難以解決我國煤層氣產(chǎn)業(yè)化過程中遇到的諸多關(guān)鍵問題。所以煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展不僅需要國家在投資及市場準(zhǔn)入、技術(shù)研究、發(fā)電上網(wǎng)、價(jià)格制定和基礎(chǔ)管道設(shè)施建設(shè)等方面加大巨額投資，而且國家應(yīng)該在財(cái)政稅收上給予強(qiáng)有力的政策支持。

煤層氣企業(yè)呼吁國家對煤層氣的補(bǔ)貼從0.2元/立方米進(jìn)一步提高到0.5元/立方米。車長波指出，煤層氣產(chǎn)業(yè)要有生命力，就必須比天然氣和煤炭兩種資源價(jià)格更有優(yōu)勢，否則將無法帶動(dòng)企業(yè)的積極性。

國家應(yīng)在力所能及的范圍內(nèi)，重點(diǎn)支持煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。政府部門須進(jìn)一步完善煤層氣產(chǎn)業(yè)法規(guī)政策體系，應(yīng)充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源，組織協(xié)調(diào)，修訂和制訂行業(yè)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，制定有利于煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅費(fèi)改革，有利于煤層氣產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的各種補(bǔ)貼措施，善于聽取各方面意見，兼顧煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際需要，加強(qiáng)有關(guān)政策的落實(shí)工作。

國家要從國家能源戰(zhàn)略角度管理煤層氣產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)煤層氣法規(guī)建設(shè)，加大煤層氣補(bǔ)貼措施。國家要從國家能源戰(zhàn)略的角度大力發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)，發(fā)展煤層氣產(chǎn)業(yè)對我國節(jié)能減排指標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)，對我國能源結(jié)構(gòu)的順利轉(zhuǎn)型都有積極的影響。要從煤層氣產(chǎn)業(yè)的宏觀上對煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展指導(dǎo)，要從宏觀政策的角度對煤層氣產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供保障支撐，要積極協(xié)調(diào)好煤炭企業(yè)和煤層氣企業(yè)的關(guān)系。政府部門要從微觀管理走向宏觀管理。要從重審批走向重監(jiān)管，真正抓好服務(wù)和監(jiān)管，不與市場爭權(quán)，不與煤層氣企業(yè)爭利，不搞地方保護(hù)，不搞行政配置，要按市場經(jīng)濟(jì)和科學(xué)規(guī)律辦事，為煤層氣產(chǎn)業(yè)發(fā)展?fàn)I造良好的政策環(huán)境。

應(yīng)該考慮煤炭企業(yè)以及煤層氣企業(yè)的實(shí)際情況，充分保障其在創(chuàng)造社會(huì)效益的同時(shí)得到相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)利益。在這方面，可以結(jié)合我國在稅收政策引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的具體實(shí)踐，有針對性地制定適合煤層氣開發(fā)利用的稅收優(yōu)惠政策：一是利用所得稅研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除、技術(shù)轉(zhuǎn)讓免稅等手段推動(dòng)煤層氣勘探和開發(fā)的技術(shù)創(chuàng)新；二是利用投資抵免所得稅、加速折舊、相關(guān)稅收減免等手段，鼓勵(lì)煤炭企業(yè)先采氣、后采煤，促進(jìn)煤層氣傳輸管網(wǎng)建設(shè)；三是利用所得稅費(fèi)用加計(jì)扣除的手段倡導(dǎo)煤層氣的優(yōu)先和有效利用。

專家建議，“十二五”要實(shí)現(xiàn)煤層氣新的發(fā)展目標(biāo)，政府要進(jìn)行體制機(jī)制創(chuàng)新，制定可操作的煤層氣法規(guī)，出臺(tái)有效經(jīng)濟(jì)扶持和激勵(lì)政策，加強(qiáng)科技研發(fā)，形成煤層氣市場價(jià)格體制和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為煤層氣勘探開發(fā)注入新的生機(jī)和活力。