新時期我國非政府組織發(fā)展存在的問題及對策

蔣冬青

[摘要]隨著改革開放的不斷深化，我國非政府組織得以迅猛發(fā)展，并在教育、社會服務(wù)、科研、衛(wèi)生、體育等領(lǐng)域發(fā)揮著積極作用。然而我國非政府組織的發(fā)展仍然面臨著非政府組織官辦色彩濃重、非政府組織發(fā)展缺乏獨立性、非政府組織發(fā)展的不平衡等問題。導(dǎo)致這些問題的主要原因是我國非政府組織發(fā)展的自身能力不足、政府管理環(huán)境的制約、現(xiàn)行法律制度的制約以及社會環(huán)境的制約。為此，需要從提高非政府組織自身的能力、創(chuàng)新非政府組織的管理理念和制度、健全非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)體系、培育有利于非政府組織發(fā)展的社會環(huán)境等方面促進我國非政府組織的發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]非政府組織；獨立性；雙重管理；政府

[中圖分類號]D36[文獻標識碼]A[文章編號]1672—2426（2012）10—0070—04

改革開放以來，我國政治體制改革不斷深化，我國非政府組織得以迅猛發(fā)展。非政府組織以其獨特性在政府和市場所不能發(fā)揮作用的領(lǐng)域發(fā)揮著重要作用，有效地彌補了政府和市場失靈。目前，非政府組織已經(jīng)成為我國政府與公民之間進行溝通交流的重要中介。非政府組織在穩(wěn)定社會、促進社會發(fā)展方面起到了積極的作用。隨著社會主義和諧社會建設(shè)，非政府組織有了越來越大的發(fā)展空間，非政府組織必將成為當(dāng)代中國社會中重要的社會力量。但是，非政府組織在發(fā)展過程中也會存在失靈現(xiàn)象，如違背國家法律法規(guī)、非法集資、非法牟利、以權(quán)謀私、貪污腐敗、財務(wù)管理混亂等。尤其是近些年來，一些公益腐敗、公益低效和公益異化問題愈發(fā)突出。這不僅嚴重損害了非政府組織自身的形象，而且給經(jīng)濟社會發(fā)展造成了損害。所以，如何克服非政府組織發(fā)展中存在的問題，更好地促進非政府組織的發(fā)展就成為我國政府當(dāng)前迫切需要加以解決的。在此背景下，本文擬就新時期我國非政府組織的發(fā)展進行探討和分析。

一、非政府組織的含義與特征

（一）非政府組織的含義

目前，國際上關(guān)于非政府組織的界定有三個方面的代表：一是戰(zhàn)略意義上的非政府組織。這方面以保爾·羅默和羅伯特·盧卡斯的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略理論為代表。在他們看來，非政府組織就是為了解決政府和市場失靈的，這是非政府組織發(fā)展的戰(zhàn)略意義。二是資金來源意義上的非政府組織。這方面以聯(lián)合國的國家收入統(tǒng)計系統(tǒng)為代表。這類觀點認為，非政府組織收入的主要來源不是市場價格銷售的商品和服務(wù)，而是來源于組織內(nèi)部成員所繳納的會費和社會捐款。三是“結(jié)構(gòu)——運作”意義上的非政府組織。這方面以美國約翰·霍普金斯大學(xué)非政府組織比較研究中心為代表。它們認為只要滿足組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性的組織都是非政府組織。總的來看，非政府組織是介于政府與企業(yè)之間，具有正式的組織形式，不以營利為目的，從事社會公益事業(yè)，實現(xiàn)服務(wù)社會、促進社會穩(wěn)定與發(fā)展的社會公共部門。

（二）非政府組織的特征

非政府組織作為與企業(yè)、政府相對獨立的社會組織，其組織特征也與它們不同。其一般特征有：（1）非營利性。這是非政府組織區(qū)別于企業(yè)的根本屬性。非政府組織存在的根本宗旨是不以營利為目的，不進行利潤的分配或分紅，并不得以任何形式將組織的財產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺素敭a(chǎn)。（2）非政府性。非政府性是非政府組織區(qū)別于政府部門的根本屬性。非政府組織不是政府的附屬機構(gòu)，而是非政府的社會組織。非政府組織有獨立自主的判斷、決策的能力，是一種自治組織；非政府組織是自下而上的民間組織，依靠的是廣大民眾和社會資源。（3）志愿性或公益性。非政府組織內(nèi)在的驅(qū)動力是不以利潤為動機的，而是以志愿性為根本的互助主義。非政府組織所使用的是全社會的公共資源，提供的是社會公共物品，它的運作全過程都是向社會公開的。

二、新時期我國非政府組織發(fā)展存在的問題

（一）非政府組織官辦色彩較濃

由于我國非政府組織自身能力比較薄弱，我國現(xiàn)有的非政府組織大多數(shù)借助于政府的力量自上而下建立起來。因此，我國非政府組織的官辦色彩就非常之濃，這主要表現(xiàn)為如下幾個方面：（1）非政府組織的工作方式和工作作風(fēng)具有行政性。這主要是因為我國非政府組織掛靠在政府部門。在實際工作中，經(jīng)常是一套人馬兩份業(yè)務(wù)。非政府組織除了要接受民政部門的領(lǐng)導(dǎo)之外，還必須接受主管單位的監(jiān)督管理。所以，我國非政府組織要接受雙重管理。（2）非政府組織經(jīng)濟缺乏獨立性，嚴重依賴于政府。我國非政府組織的經(jīng)費主要依靠政府撥款或支持。（3）非政府組織負責(zé)人基本上都是來自于政府。大部分非政府組織的負責(zé)人都是公務(wù)員。在我國，絕大部分人都把非政府組織作為政府部門分流富余人員的一個好去處。由此，導(dǎo)致非政府組織的行為方式具有很濃的“政府”色彩。

（二）非政府組織發(fā)展獨立性不夠

盡管非政府組織的范圍有大有小，我國成立非政府組織的初衷是為了公益。但是，在非政府組織的發(fā)展過程中，由于非政府組織的結(jié)構(gòu)和人員往往難以逃脫官僚化的傾向，所以我國非政府組織發(fā)展過程不可避免地會缺乏獨立性，也就偏離了原來的發(fā)展目標。美國著名學(xué)者薩拉蒙教授從五個方面（非政府性、非營利性、自治性、志愿性、組織性）界定了非政府組織的特征。根據(jù)這五個方面，我國的非政府組織表現(xiàn)得還很欠缺，主要原因就是我國非政府組織缺乏獨立性。主要表現(xiàn)為：（1）非政府組織賴以存在和發(fā)展的資源被政府控制著，這就導(dǎo)致非政府組織的工作缺乏主動性。（2）非政府組織接受的是雙重領(lǐng)導(dǎo)，所以極容易受到政府部門的限制和干涉。（3）我國非政府組織大都是依附于相應(yīng)的政府部門而建立的，而公民自發(fā)組建的非政府組織則非常少，由此導(dǎo)致這些非政府組織在觀念、組織、職能以及各個方面要深受政府的影響。

（三）非政府組織發(fā)展極不平衡

我國非政府組織發(fā)展不平衡，主要表現(xiàn)為如下幾個方面：（1）城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡。相比于農(nóng)村，城市作為區(qū)域經(jīng)濟中心，吸引了更多的非政府組織。所以，在城市非政府組織有更好的資源優(yōu)勢，同時發(fā)展也比較迅速。但是在廣大的農(nóng)村地區(qū)，真正的非政府組織很少。加之社會對農(nóng)村的非政府組織缺乏關(guān)注與支持，也使得農(nóng)村非政府組織少之又少。（2）東西部發(fā)展不平衡，內(nèi)地和沿海發(fā)展不平衡。根據(jù)民政部2010年年底的統(tǒng)計，山東的民間組織數(shù)量最多，達到了49531個，最少的是西藏，只有306個。直轄市當(dāng)中，上海最多，達到了8643個，最少的是天津，4019個。東部與西部相比，西部非政府組織發(fā)展比較緩慢。內(nèi)地與沿海相比，內(nèi)地的非政府組織發(fā)展較為緩慢。（3）領(lǐng)域之間的不平衡。非政府組織較多地聚集于那些門檻較低，資源相對豐富的領(lǐng)域，而那些存在大量社會問題，迫切需要非政府組織參與的，比如失業(yè)與就業(yè)、社會保障等領(lǐng)域，非政府組織則很少介入。

三、新時期我國非政府組織發(fā)展問題的成因

（一）非政府組織發(fā)展自身能力不足

一是缺乏明確的目標定位。一直以來，我國非政府組織都是定位于政府的附屬物。有的非政府組織被當(dāng)成政治組織，過多參與政治。這樣就失去了其原本的設(shè)置原則。有的非政府組織自主性很差，一般只是執(zhí)行政府決策。有的非政府組織甚至背離了其基本功能，而變成了營利組織。在實際運作過程中，成了為個人或小集體謀取私利的組織。二是組織人才的極度缺乏。優(yōu)秀人才是非政府組織發(fā)展的根本保障。非政府組織發(fā)展的人力資源包括政府的專業(yè)工作人員和志愿者。我國的非政府組織目前存在一個普遍的問題，即組織人才的極度缺乏。一方面表現(xiàn)為人力不足，另一方面表現(xiàn)在非政府組織的工作人員缺乏專業(yè)知識和技術(shù)，缺乏創(chuàng)新的觀念和能力。因此，要想促進非政府組織的發(fā)展，就必須吸納更多更好的高素質(zhì)人才。三是缺乏足夠的資金支持。我國發(fā)展所需要的資金主要是政府援助的，但是我國非政府組織的社會捐助嚴重匱乏。

（二）政府管理環(huán)境的制約

一是政府管理理念跟不上形勢的發(fā)展。政府由于受到計劃經(jīng)濟思維的影響，已經(jīng)習(xí)慣了那種從頭到腳的大政府管理模式。所以，政府認為非政府組織的發(fā)展需要政府來插手。這一錯誤的觀念使得非政府組織發(fā)展所需的自主性嚴重缺乏，導(dǎo)致非政府組織活力明顯不夠。二是雙重管理、分級管理等制約了非政府組織的發(fā)展。從非政府組織的登記管理機關(guān)來看，主要是各級人民政府的民政管理部門。但是，我國民政部門面臨一個比較突出的問題，即職能較多而人員不足的巨大壓力。民政部門不僅要處理非政府組織的登記和管理，還要負責(zé)對非政府組織的年檢報告進行審查。這需要民政部門有充足的人力資源支持。這與我國目前民政部門的實際情況是嚴重不符的，所以導(dǎo)致民政部門無法對非政府組織實施有效監(jiān)管。很多監(jiān)管手段都淪為形式，沒有真正發(fā)揮監(jiān)管作用。另一方面，從業(yè)務(wù)主管部門來看，業(yè)務(wù)主管部門也存在著任務(wù)重而人力、財力等監(jiān)管資源不足問題。這些問題導(dǎo)致了業(yè)務(wù)主管部門對非政府組織的監(jiān)管不夠。

（三）法律環(huán)境的制約

非政府組織的發(fā)展迫切需要完備的法律作為保障，但是我國現(xiàn)行法律制度仍存在著諸多的缺陷和不足：（1）立法方面的制約。我國非政府組織的管理方面，缺乏一部根本大法，所以導(dǎo)致無法對非政府組織進行全面引導(dǎo)和管理。（2）監(jiān)管制度方面的制約。一方面是民政部門和業(yè)務(wù)主管部門對非政府組織的指導(dǎo)和監(jiān)督嚴重不足，另一方面就是有的業(yè)務(wù)主管部門對非政府組織管理得過死，沒有給予應(yīng)有的自主性。（3）法律配套扶持方面的制約。我國的《民法通則》關(guān)于社團法人的規(guī)定是比較粗糙的。由于對非政府組織的法律主體資格缺乏明確界定，使得其發(fā)展中問題重重。還比如在《破產(chǎn)法》方面，我國關(guān)于非政府組織的破產(chǎn)條例是相當(dāng)滯后的。由于非政府組織破產(chǎn)方面沒有很好的適應(yīng)性，缺乏可操作性，也導(dǎo)致很多問題。再比如社會保險法方面，我國的行政法規(guī)并沒有將非政府組織納入全面的社會保險范疇中。

（四）社會環(huán)境的制約

我國社會環(huán)境對非政府組織的制約表現(xiàn)為：一是我國傳統(tǒng)的社會文化的制約。由于我國歷史上長期受到儒家文化的影響，人們對政府過于服從和信賴。民眾認為政府對社會的集中領(lǐng)導(dǎo)就能很好地解決一切問題。由于社會公眾對非政府組織的了解不夠，再加上政府的權(quán)威性，就導(dǎo)致非政府組織發(fā)展的社會根基比較淺。二是缺乏足夠的社會認同。近些年，我國非政府組織雖然取得了一定的社會認同，但是認同程度依然不高。一方面非政府組織在爭取社會認同方面的努力還不夠，另一方面政府對非政府組織的管理方面也存在不足，尤其是缺乏對社會的引導(dǎo)和鼓勵，使得非政府組織的社會認同度不高。三是社會監(jiān)督力度較弱。在我國大政府治理模式下，非政府組織的監(jiān)管主體主要就是政府。所以，相對而言，社會公眾對非政府組織的監(jiān)管就較弱，甚至被忽視，沒有發(fā)揮其作用。

四、新時期促進我國非政府組織發(fā)展的對策

（一）提高非政府組織自身的能力

1.非政府組織要明確宗旨。在現(xiàn)有的法律框架下，非政府組織應(yīng)該通過多種渠道和方式與政府進行積極溝通，并積極配合政府的工作。另外，非政府組織應(yīng)該關(guān)注政府作用發(fā)揮不足的領(lǐng)域，尤其是那些對我國經(jīng)濟社會發(fā)展影響較大但是政府作用不夠的問題，比如計劃生育、基礎(chǔ)教育、扶貧以及生態(tài)環(huán)境的保護等。這些問題的解決急需要政府發(fā)揮作用，但是目前政府在這些方面還嚴重不足，有待于非政府組織積極投身于這些事業(yè)，以彌補政府作用的缺失。

2.要加強規(guī)范化建設(shè)，提高人員素質(zhì)。非政府組織應(yīng)在強化自律機制上下工夫。所謂自律機制，是指非政府組織通過自身的努力加強對自身行為的監(jiān)督和約束。強化自律機制意識，就需要非政府組織進一步健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，加強自我約束。也需要非政府組織建立健全各種規(guī)則制度，以保證日?；顒佑姓驴裳＿€需要非政府組織逐步完善相互配套的各種管理制度，以保證制度的系統(tǒng)性和完備性。最后，還需要非政府組織建立一套道德行為標準，這樣可以對組織成員進行有效管理，從而進一步規(guī)范非政府組織的行為。

（二）創(chuàng)新非政府組織的管理理念和制度

1.要創(chuàng)新管理理念。推動非政府組織的管理理念要做好如下幾個方面：（1）推動政府與社會組織的分開。非政府組織領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)該杜絕黨政干部兼任，以防止公共權(quán)力對非政府組織的控制。（2）建立政府與非政府組織的合作伙伴關(guān)系。為了促進我國非政府組織的發(fā)展，政府應(yīng)該加大對非政府組織的資金支持。同時，也要確保非政府組織的獨立性和自主性。在確保非政府組織的獨立性時，還需要加強非政府組織與政府的合作，建立一種高效的平等合作機制。（3）轉(zhuǎn)變政府職能。政府部門要轉(zhuǎn)變職能，為非政府組織的發(fā)展營造良好的外部環(huán)境。

2.要創(chuàng)新管理制度。（1）調(diào)整雙重管理體制。針對我國非政府組織的管理體制不健全，我國應(yīng)該有針對性的改善。對那些專業(yè)要求較高的，應(yīng)該由業(yè)務(wù)部門對其進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。而對于那些專業(yè)要求較低的，應(yīng)該建立非政府組織的監(jiān)督委員會，通過監(jiān)督委員會對這類非政府組織進行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)。（2）創(chuàng)新登記制度。我國政府對非政府組織的管理方面，存在門檻高、準入難的問題。所以，我國應(yīng)該改變這一現(xiàn)象。對那些重要領(lǐng)域的非政府組織，應(yīng)該嚴格控制，而對于非特殊的非政府組織則應(yīng)該降低門檻，以保證非政府組織更好地服務(wù)于社會大眾。

（三）健全非政府組織發(fā)展的法律法規(guī)體系

1.要加強立法和對現(xiàn)有法律體系的修改完善。我國對非政府組織的管理法律體系方面，主要問題就是法律地位低和法律缺位。目前關(guān)于非政府組織管理的法規(guī)如《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會管理條例》等都屬于行政法規(guī)。而我國對非政府組織的管理卻存在很多空白。比如對境外的非政府組織成立、非政府組織的稅制以及志愿者服務(wù)方面就沒有具體規(guī)定。所以，為了促進非政府組織的進一步發(fā)展，需要我國加緊這方面的立法。同時，還要建立健全相關(guān)的法律法規(guī)，以保證我國非政府組織的管理法規(guī)的針對性和操作性。

2.要建立健全對非政府組織監(jiān)管的法律制度。為了促進我國非政府組織的發(fā)展，需要我國給予完備的法律法規(guī)保障。同時，還需要給予強有力的監(jiān)管。既要加強政府對非政府組織的監(jiān)管，也要加強社會公眾對非政府組織的監(jiān)管，更需要加強非政府組織的自我監(jiān)督管理，這樣才能保證非政府組織作用的發(fā)揮。另外，還應(yīng)該轉(zhuǎn)變我國政府對非政府組織的管理方式。政府現(xiàn)在對非政府組織還談不上管理，僅僅作一下登記而以。至于發(fā)展如何，還是自生自滅，幾乎順其自然罷了。所以應(yīng)該重點對非政府組織通過加強監(jiān)督和受理公眾投訴管理等方式，來加強管理。

（四）培育有利于非政府組織發(fā)展的社會環(huán)境

1.培養(yǎng)公民的社會公共意識。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化，我國已經(jīng)逐步從計劃經(jīng)濟體制轉(zhuǎn)變到了市場經(jīng)濟體制。在市場經(jīng)濟條件下，公民的競爭意識、市場意識和商品意識等都得到了較大的提高。與此相適應(yīng)的是，公民對自身的價值也逐步認可。這些都為公民參與政治生活提供了重要的保障。但是，相較于發(fā)達國家，我國公民的公共意識還很欠缺。所以，急需要進一步培養(yǎng)公民的社會公共意識，進一步推動公民積極從事參政、議政、選舉、監(jiān)督等政治活動。

2.完善我國的民主參與機制。我國非政府組織的發(fā)展必須要有良好的外部環(huán)境。所以，必須通過完善民主參與機制來完善良好的外部環(huán)境。通過民主參與機制的完善，來促使非政府組織為社會提供更好的公共服務(wù)。在完善民主參與機制方面，還應(yīng)該大力激發(fā)公民的積極性和主動性。一方面是要求公民切實轉(zhuǎn)變思想觀念，提高參與意識，利用廣泛的參與機會參與到政治生活之中，另一方面是要求政府加強公民民主意識的培育，促進公民民主觀念的提升。

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責(zé)任編輯侯琦