論城市危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制的完善

張鵬

[摘要]危機(jī)管理能力是檢驗(yàn)一個(gè)城市現(xiàn)代化程度的重要標(biāo)準(zhǔn)，防患于未然是城市危機(jī)管理的根本之道。2012年夏北京發(fā)生的特大暴雨洪災(zāi)事件暴露出我國城市危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制方面的諸多問題。本文就洪災(zāi)中出現(xiàn)的危機(jī)管理意識淡薄、缺乏危機(jī)教育和演練、缺乏協(xié)調(diào)聯(lián)動機(jī)制等問題進(jìn)行分析。就完善城市危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制提出：學(xué)習(xí)借鑒古今中外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)、重視與媒體和科研機(jī)構(gòu)的合作、完善危機(jī)管理的相關(guān)預(yù)案、理順危機(jī)管理主體間的關(guān)系等解決方案。

[關(guān)鍵詞]城市危機(jī)管理；預(yù)防機(jī)制；暴雨；洪災(zāi)

[中圖分類號]D29[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1672—2426（2012）10—0067—03

一、暴雨洪災(zāi)再次為城市危機(jī)管理敲響警鐘

2012年7月21日，北京遭遇了61年來最強(qiáng)的暴雨，全市受災(zāi)人口達(dá)160.2萬人，77人遇難，成災(zāi)面積47.9萬畝，停產(chǎn)企業(yè)761家，56處道路塌陷，橋梁受損，直接經(jīng)濟(jì)損失超過110億元。此次災(zāi)害再次給“逢雨必澇”的北京敲響了警鐘，也為城市的危機(jī)管理敲響了警鐘。

城市危機(jī)，是指由于各種自然因素和社會因素相互作用而產(chǎn)生，使得城市在一定時(shí)間和空間內(nèi)喪失正常運(yùn)轉(zhuǎn)和協(xié)調(diào)的功能，影響城市中人民生命財(cái)產(chǎn)和生存發(fā)展環(huán)境的各種現(xiàn)象和過程。城市危機(jī)除了具有公共危機(jī)的一般特點(diǎn)，如突發(fā)性、緊急性、不可預(yù)測性、不確定性、危害性外，還具有系統(tǒng)性和復(fù)雜性，而且具有更大的破壞性，往往會形成漫長的災(zāi)害鏈。城市危機(jī)管理是指城市的政府和社會各方面力量，對可能發(fā)生的城市危機(jī)制定應(yīng)急和處理的方案、辦法與措施，以應(yīng)對城市危機(jī)的全部控制過程，是城市政府等危機(jī)管理主體對危機(jī)的一種主動積極的干預(yù)，其主旨在于化“?！睘椤皺C(jī)”。而要更好地應(yīng)對各種突發(fā)事件，實(shí)現(xiàn)化“?！睘椤皺C(jī)”，就必須有一套科學(xué)合理和行之有效的處置辦法和制度安排，這就是城市危機(jī)管理機(jī)制。完善的城市危機(jī)管理機(jī)制包括三大部分：城市危機(jī)發(fā)生前的預(yù)防機(jī)制、危機(jī)爆發(fā)時(shí)的處置機(jī)制和危機(jī)發(fā)生后的善后恢復(fù)機(jī)制。危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制是城市危機(jī)管理機(jī)制的重點(diǎn)和難點(diǎn)，也是建設(shè)城市危機(jī)管理長效機(jī)制的關(guān)鍵所在。

暴雨是古今中外很常見的一種自然災(zāi)害，可在中國現(xiàn)代文明的代表地——首都北京，一場暴雨，就能剝奪數(shù)十條生命，造成超百億的直接經(jīng)濟(jì)損失，卻不由得我們不進(jìn)行反思，面對日益頻繁的極端天氣災(zāi)害，我們該怎么辦？北京對暴雨事件的應(yīng)對力不從心，暴露出市政建設(shè)的不足，但市政建設(shè)問題的背后反映出的卻是危機(jī)管理意識的淡薄，是城市危機(jī)預(yù)防管理諸方面的不足。本文試以北京的暴雨洪災(zāi)暴露出的問題為例，分析并提出完善城市危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制的相關(guān)思考和建議。

二、洪災(zāi)暴露出城市危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制的漏洞

城市危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制主要包括：危機(jī)預(yù)案的制定與實(shí)施，日常的危機(jī)宣傳、教育與演練，危機(jī)預(yù)警等。

1.預(yù)案體系存在的問題。北京的預(yù)案體系還是比較健全的，不但有《北京市突發(fā)事件總體應(yīng)急預(yù)案》，各區(qū)縣也基本都制定了相應(yīng)級別的預(yù)案。各類專項(xiàng)預(yù)案也已基本出臺，如在防汛方面，制定了專門的《北京市防汛應(yīng)急預(yù)案》，恰在今年7月初，暴雨洪災(zāi)發(fā)生之前還做了一次修訂。這次災(zāi)害發(fā)生后，北京各級各部門迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，對積極應(yīng)對危機(jī)起到了重要的作用。預(yù)案雖然較為全面，但是在具體操作層面仍存在著一定的問題。具體表現(xiàn)在：對城市現(xiàn)有應(yīng)急能力與城市的脆弱性分析不足，預(yù)案中有關(guān)權(quán)利、責(zé)任及各應(yīng)急模塊功能的界定不夠清晰準(zhǔn)確，包括分級響應(yīng)和應(yīng)急指揮在內(nèi)的運(yùn)作程序缺乏標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定，缺乏對應(yīng)急教育、演練的強(qiáng)制性規(guī)定等。

2.缺乏危機(jī)管理意識。暴雨事件暴露出北京市政建設(shè)在應(yīng)對危機(jī)方面的不足，折射出的卻是市政等部門危機(jī)管理意識的薄弱。臺灣名人龍應(yīng)臺曾說：“檢驗(yàn)一座城市或一個(gè)國家是不是夠現(xiàn)代化，一場大雨足矣?；蛟S有錢去建高樓大廈，卻還沒有心力去發(fā)展下水道；高樓大廈看得見，下水道看不見。你要等一場大雨來才能看出真面目來?！蹦壳氨本┦袇^(qū)防洪標(biāo)準(zhǔn)多采用一年一遇的標(biāo)準(zhǔn)。對于北京來說，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)實(shí)在是太低了。試想，如果北京有優(yōu)良的排水、蓄水系統(tǒng)，這場暴雨給北京帶來的，將是大量的淡水儲備和未來幾天的好空氣。果真如此，這場暴雨還稱得上是“自然災(zāi)害”嗎？這次暴雨事件中，房山區(qū)雨量最大，山區(qū)平均降水達(dá)313毫米。而在房山，居住于山谷的村民不在少數(shù)，許多居民的家門就正對著河水，在暴雨事件中險(xiǎn)情不斷。房山區(qū)因采礦造成的采空區(qū)很大，居民之所以選擇在山谷居住，是因擔(dān)心崩塌等地質(zhì)災(zāi)害，但卻不得已忽視了暴雨洪災(zāi)等地質(zhì)災(zāi)害。居民長期居住于危險(xiǎn)之地，從另外一個(gè)角度也折射著各管理主體危機(jī)管理意識的欠缺。

3.缺乏常規(guī)化城市危機(jī)教育和演練。此次暴雨事件暴露出的另一個(gè)更關(guān)鍵的問題是，危急時(shí)刻能夠保命的應(yīng)急教育和培訓(xùn)未能在平時(shí)得到普及。在因暴雨遇難的77人中，有46人是溺水而亡，其中竟有相當(dāng)一部分是因被困車內(nèi)，不知如何逃生而失去了生命?！侗本┦蟹姥磻?yīng)急預(yù)案》中明確規(guī)定：市、區(qū)縣防汛抗旱應(yīng)急指揮部辦公室制定應(yīng)對防汛突發(fā)事件的教育培訓(xùn)計(jì)劃，增強(qiáng)市民防汛意識。對危舊房、低洼院落、地下空間、庫壩地區(qū)、泥石流易發(fā)區(qū)、采空區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域的居民加強(qiáng)針對性宣傳教育，掌握應(yīng)急避險(xiǎn)基本技能。但以前文提到的那些居住于山谷的村民為例，在因暴雨被困的危險(xiǎn)情況下，竟都不知如何向外界求救，是不是要撥打110，后來發(fā)現(xiàn)信號全無之后就更加茫然失措……這些事例充分暴露出城市在危機(jī)教育、演練的常規(guī)化、普及化方面存在著嚴(yán)重不足。

4.危機(jī)管理機(jī)制尚未理順。危機(jī)管理不是技術(shù)問題而是體制問題。我國原有的城市危機(jī)管理機(jī)構(gòu)呈分散狀態(tài)，在分災(zāi)種、分部門、分地區(qū)管理機(jī)制下，各部門所擁有的資源出現(xiàn)“同構(gòu)”，在使用時(shí)，資源只能是簡單地相加而無法產(chǎn)生協(xié)同作用，甚至互相干擾。現(xiàn)在，國內(nèi)許多城市都建立了統(tǒng)一的危機(jī)管理系統(tǒng)，危機(jī)發(fā)生后，政府的主要應(yīng)急反應(yīng)業(yè)務(wù)被統(tǒng)一到一個(gè)指揮系統(tǒng)和作業(yè)平臺上，大大提高了各部門的協(xié)同程度和應(yīng)急反應(yīng)速度？熏但上述問題仍沒有得到根本解決，許多體制上的沖突，如指揮關(guān)系與權(quán)力、責(zé)任的沖突，仍需進(jìn)一步理順。當(dāng)前我國已成立了許多民間性的應(yīng)急組織，其中某些還具有相當(dāng)?shù)膶I(yè)性。危機(jī)發(fā)生時(shí)，他們樂于參與并對救災(zāi)工作發(fā)揮著一定的作用，如這次暴雨事件中的“藍(lán)天救援隊(duì)”。但由于對這類組織還缺乏科學(xué)的管理和指導(dǎo)，危機(jī)發(fā)生時(shí)其能力及作用的發(fā)揮仍非常有限。

5.危機(jī)預(yù)警的普及性不夠。暴雨的預(yù)報(bào)是一個(gè)世界性的難題，預(yù)警的準(zhǔn)確性、及時(shí)性并非人力能及，問題的關(guān)鍵在于預(yù)警的普及性。目前短時(shí)預(yù)警的發(fā)布一般只能提前2—3小時(shí)，這樣的時(shí)間雖不能保證物資的完全轉(zhuǎn)移，但是人員的及時(shí)撤離還是可以保證的。重要的是如何在這么短的時(shí)間內(nèi)將預(yù)警信息通過通訊手段及時(shí)傳播出去。以這次暴雨的重災(zāi)區(qū)房山區(qū)為例，政府方面稱其早在7月20日就收到強(qiáng)降雨的通知，并在21日下午將四級應(yīng)急響應(yīng)提升到一級并通過群發(fā)短信、區(qū)電視臺發(fā)布通告、正式公文的方式，向各級防汛部門發(fā)布消息。然而，居住在房山區(qū)最危險(xiǎn)區(qū)域的幾戶村民卻未接到任何災(zāi)情訊息，并且對一級應(yīng)急響應(yīng)一無所知，他們沒有接到轉(zhuǎn)移通知，也沒有村領(lǐng)導(dǎo)來組織疏散轉(zhuǎn)移。而且，他們的家都距108國道不遠(yuǎn)，并不偏僻。這一事例足以說明，北京的城市危機(jī)預(yù)警系統(tǒng)在普及性方面還存在著嚴(yán)重不足。

三、對完善城市危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制的建議

1.增強(qiáng)城市危機(jī)管理預(yù)案體系的可操作性。如今，雖說很多城市在構(gòu)建突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案體系方面已具有一定基礎(chǔ)，但許多突發(fā)事件應(yīng)急處理制度的可操作性不強(qiáng)，重點(diǎn)應(yīng)從兩方面加以完善：一是加強(qiáng)城市政府與危機(jī)管理研究力量的交流與合作，借助專家團(tuán)隊(duì)的專業(yè)力量，對城市現(xiàn)有應(yīng)急能力與城市的脆弱性進(jìn)行具體分析，進(jìn)一步明確預(yù)案中各機(jī)構(gòu)部門的責(zé)任與各應(yīng)急模塊的功能，完善運(yùn)作程序的標(biāo)準(zhǔn)性規(guī)定等。二是對城市危機(jī)教育和演練加入某些強(qiáng)制性的規(guī)定，對方式、內(nèi)容和頻率等做出硬性規(guī)定，嚴(yán)格考查教育演練的實(shí)際效果，并將這項(xiàng)工作納入到各級各部門的績效考核體系。

2.學(xué)習(xí)國內(nèi)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，加強(qiáng)市政硬件設(shè)施建設(shè)。就像北京一樣，以前東京的地下排水系統(tǒng)，也是這座繁華都市不愿提及的隱痛。痛定思痛，1992年日本開始大興土木，建設(shè)了巨型分洪工程，該工程堪稱世界最先進(jìn)的排水系統(tǒng)，它全程使用計(jì)算機(jī)遙控，并在中央控制室進(jìn)行全程監(jiān)控。雖然工程的投資和耗時(shí)都十分驚人，但卻使東京原本脆弱不堪的城市排水系統(tǒng)變得無比堅(jiān)強(qiáng)。綜觀國外大城市的排水系統(tǒng)，東京最先進(jìn)，倫敦歷史最久能治污，巴黎、柏林、鹿特丹各有千秋，就連我國古代的紫禁城，都有值得借鑒的地方。其中最值得我們學(xué)習(xí)的有以下幾點(diǎn)：一是城市建設(shè)要先考慮地下、后完善地上，打好下水道基礎(chǔ)；二是建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)要超前，為以后的發(fā)展和負(fù)荷增長留出足夠的空間；三是下水道建設(shè)和管理要統(tǒng)一，水、電、氣、信等全市干道地下建設(shè)由一家單位負(fù)責(zé)、管理。

3.強(qiáng)化危機(jī)教育和演練。目前，國內(nèi)許多大城市都逐步認(rèn)識到了公共危機(jī)教育的重要性并開展了一些這方面的教育活動，但危機(jī)教育和演練大多流于形式，危機(jī)教育和演練的內(nèi)容也過于陳舊，且總量不多，覆蓋面和效果仍十分有限。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，76%的中國公民沒有受過任何相關(guān)的培訓(xùn)，94%的受訪者希望接受相關(guān)培訓(xùn)。政府各危機(jī)管理機(jī)構(gòu)平時(shí)就應(yīng)負(fù)責(zé)任地開展危機(jī)教育。機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社區(qū)、村委會等基層組織應(yīng)經(jīng)常舉辦危機(jī)知識普及講座，組織開展應(yīng)急演練，要將其視為日常工作的一個(gè)重點(diǎn)，常抓不懈。要有一定的強(qiáng)制性，必要時(shí)可以納入公民道德體系或立法予以保證。危機(jī)演練的內(nèi)容要有針對性，針對各地區(qū)各類危機(jī)發(fā)生的概率逐次開展，訓(xùn)練的目標(biāo)是強(qiáng)化民眾的危機(jī)參與意識，使公眾在危機(jī)來臨時(shí)鎮(zhèn)定、不慌亂，知道如何自救、互救及如何配合危機(jī)指揮者的工作。

4.完善城市危機(jī)管理聯(lián)動機(jī)制。城市危機(jī)管理聯(lián)動機(jī)制是一種對城市的各種相關(guān)資源進(jìn)行整合的高度集成的危機(jī)管理協(xié)調(diào)機(jī)制。有效的危機(jī)管理聯(lián)動機(jī)制可以把個(gè)體的力量轉(zhuǎn)化為整體的力量，從而發(fā)揮出整體的最大優(yōu)勢。完善城市危機(jī)管理聯(lián)動機(jī)制，應(yīng)進(jìn)一步明確政府各危機(jī)管理主體的職責(zé)權(quán)限，在危機(jī)管理過程中介入的方式和程度，經(jīng)常組織各個(gè)危機(jī)管理部門負(fù)責(zé)人員進(jìn)行交流，以提高城市危機(jī)管理的效率。還應(yīng)構(gòu)建政府與市民、民間組織之間的聯(lián)動機(jī)制，建立非政府組織及市民參與的危機(jī)管理社會網(wǎng)絡(luò)，動員全體市民參與危機(jī)管理，建立政府與市民和民間組織之間責(zé)任共擔(dān)的機(jī)制，做到群策群力，改變政府在重大危機(jī)中孤軍作戰(zhàn)的局面。

5.加強(qiáng)城市政府與科研力量和媒體的交流與合作。應(yīng)對城市危機(jī)需要依靠科學(xué)的理論指導(dǎo)和科研人員的辛勤勞動，因此，城市政府必須加強(qiáng)與危機(jī)管理研究部門的交流與合作：首先，要為危機(jī)管理研究部門提供充足的設(shè)備和經(jīng)費(fèi)，為危機(jī)管理研究的展開提供支持。其次，多與科研部門溝通交流，并在制定城市發(fā)展規(guī)劃時(shí)向其進(jìn)行咨詢。第三，在統(tǒng)一的危機(jī)管理指揮機(jī)構(gòu)中，應(yīng)有專業(yè)的應(yīng)對危機(jī)管理人員，以便在危機(jī)發(fā)生時(shí)隨時(shí)咨詢，提高預(yù)警信息的準(zhǔn)確性，以利于科學(xué)的反應(yīng)和決策。同時(shí)，信息平臺是政府控制和解決危機(jī)的重要途徑，信息平臺的建設(shè)和完善離不開媒體。政府和媒體的聯(lián)合互動，不僅可以提高預(yù)警信息發(fā)布的及時(shí)性和普及性，還可增加政府管理的透明度、穩(wěn)定局勢，樹立政府在市民中的威信與良好形象。

總之，我國現(xiàn)有的城市危機(jī)預(yù)防機(jī)制還很不完善，但歷史和現(xiàn)實(shí)都在不斷的告誡我們危機(jī)預(yù)防機(jī)制的重要性和緊迫性。從某種意義上說，危機(jī)的預(yù)防甚至比危機(jī)的應(yīng)急和救治更加重要。政府應(yīng)高度重視，積極采取有效措施，切實(shí)完善城市危機(jī)管理預(yù)防機(jī)制，提升城市危機(jī)管理水平，營造和維護(hù)安全的城市環(huán)境。

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責(zé)任編輯侯琦