面臨挑戰(zhàn)的福利國家理論與實踐

丁東紅

[摘要]經(jīng)濟全球化使福利國家體制受到嚴重挑戰(zhàn)，如何正確看待這種危機已經(jīng)成為一個重要的理論與實踐問題。本文不僅闡述了西方各發(fā)達國家的應對性政策調整，而且進一步以希臘為例分析了歐洲債務危機的真正根源，從而將福利國家體制從政治腐敗的深淵中剝離出來。通過對歷史與現(xiàn)實的梳理，重新強調了福利國家的價值基礎與核心理念，指出中國民生問題的解決，有賴于制度化公共福利體制的建立。

[關鍵詞]福利國家；公共福利體制；社會保障

[中圖分類號]B0[文獻標識碼]A[文章編號]1672—2426（2012）10—0011—09

一、福利國家遭遇全球化浪潮

自20世紀80年代以來，全球化浪潮以洶涌之勢席卷世界，給所有的國家都帶來了巨大沖擊。世界經(jīng)濟活動沖破國家和地域的界限，產(chǎn)生了跨國界流動，通過對外貿易、資本流動、技術轉移、服務擴延而形成全球范圍相互依存、相互聯(lián)系的超大市場和跨國經(jīng)濟實體，進而波及到政治、文化、科技、軍事、安全、意識形態(tài)、生活方式、價值觀念等各個領域，全面影響著人類的生存狀態(tài)。全球化原本是一個逐漸推進的進程，但是在最近二三十年加快了速度，引起人們的廣泛關注和熱議。按照英國學者戴維·赫爾德的說法：“全球化是一個體現(xiàn)社會關系和交易的空間組織變革的過程”。[1]這種變革將各個國家和地區(qū)的經(jīng)濟活動全部納入一個巨大的網(wǎng)絡，進而改變了人們的社會關系結構和生活面貌，挑戰(zhàn)著以往的各項制度。盡管全球化涉及到多領域多層次，但經(jīng)濟全球化始終是它的核心。約翰·格雷將經(jīng)濟全球化的過程表述為：“由不受限制的資本流動和不加束縛的自由貿易所促進的工業(yè)生產(chǎn)和新技術的世界性擴展。”[2]這段話簡明扼要地點出了經(jīng)濟全球化的本質：工業(yè)生產(chǎn)和新技術的確得到了推進，但其代價是資本肆無忌憚的橫行。資本在全球范圍的無限擴張，使資本的核心價值——最大程度地降低成本，最大程度地獲取利潤——被發(fā)揮到了極至。有人說，“大政府”的時代已經(jīng)成為歷史，“大公司”正在覬覦世界歷史舞臺的中心位置。

經(jīng)濟全球化一方面極大地提高了經(jīng)濟效率和跨國交往的頻率，另一方面也對各民族國家的自主權力和社會政策形成了巨大沖擊，特別是對以國家財力為基本支撐的社會福利政策造成了沖擊。這種狀況說明，在市場、政治力量與公民社會三者的博弈中，市場領域的無限擴張不斷侵蝕著國家領域和公共領域，從根本上削弱著各項福利政策得以實施的經(jīng)濟基礎和政治基礎，西方發(fā)達國家以往成功運作并被視為成功典范的福利國家制度受到了嚴重挑戰(zhàn)。

經(jīng)濟全球化的影響首先反映為國家在社會政策方面的功能弱化。由于資本的跨國界流動和世界大市場的形成，使得人們對國家功能的要求更多地集中于經(jīng)濟目標上，這就削弱甚至掩蓋了國家治理更為根本的目標和意義。比如社會福利的提供，戰(zhàn)后各國福利制度體系的構建本是社會進步的重大成果，但在經(jīng)濟全球化的單純成本視角下卻成了執(zhí)政者的包袱。全球化削弱了民族國家的社會治理功能，各國政治決策者在權衡各種政策的制定和公共財政支出的比例時，不得不優(yōu)先考慮經(jīng)濟目標而削減社會福利和公共設施的開銷，這對公民通過國家渠道獲得福利保障構成了巨大的隱患。

市場領域的急劇擴張和競爭性文化的普遍盛行不僅直接對社會福利政策構成威脅，而且也對社會福利政策賴以生存的公民社會和公民的權利意識起著侵蝕作用。在極度擴張的國際資本面前，公共領域出現(xiàn)了萎縮的趨勢。這種萎縮表現(xiàn)為公共意識的淡化、公民參與的缺失以及政治社會的消逝。在全球資本瘋狂控制人類生活各個領域的過程中，公共領域本身也由于市場化的運作而面臨衰落的可能，這將直接威脅到公民權利的實現(xiàn)。

全球化浪潮還削弱了實施社會福利政策的經(jīng)濟基礎。公民社會福利的保障是以國家對所取得的經(jīng)濟成果進行二次分配為基礎的。隨著全球生產(chǎn)網(wǎng)絡的形成，民族國家在與資本的對壘中處于越來越不利的地位，政府不斷喪失對于本國投資、利率和公共支出水平等關鍵經(jīng)濟管理領域的控制力?？鐕驹谑澜绶秶鷥葘ふ覄趧恿Τ杀咀畹汀⒍愔婆c市場監(jiān)管制度對它們最有利的地域，資本、生產(chǎn)和知識的迅速轉移使福利國家的稅源大受影響。而且，各國政府為了吸引外來投資又不得不采取降低稅率的政策，使國家的稅收進一步減少。國家對投資控制力的減弱和稅收的降低，動搖了福利國家的經(jīng)濟基礎。

為應對全球化潮流而做出社會政策和福利體制的調整，已經(jīng)成為各福利國家迫不得已的選擇。一系列改革措施紛紛出臺，如發(fā)展性的福利國家、生產(chǎn)性的福利國家、建立福利的準市場機制和政府購買福利，等等。發(fā)展性的福利國家指的是，國家通過向可持續(xù)發(fā)展項目投資，向公共基礎福利設施建設投資，來促進福利事業(yè)的發(fā)展；生產(chǎn)性的福利國家則把培訓勞動力，促進生產(chǎn)力和科技創(chuàng)新水平的提高作為新的關注點；再就是建立一些準市場機制來發(fā)展福利事業(yè)，比如引進服務的專業(yè)化、技術化和內部市場化管理措施推動福利事業(yè)的發(fā)展，然后由政府出資購買福利產(chǎn)品分配給公民。采取這些措施無非是為了在日趨激烈的國際競爭中，既能夠提高本國的生產(chǎn)效率，同時又能夠將福利政策維持下去。

歐洲是典型的福利國家聚集地，也是世界上社會福利水平最高的地區(qū)。隨著全球化浪潮的不斷推進，歐洲一體化的步伐也隨之加快，在歐洲統(tǒng)一大市場的基礎上，建立一體化的社會保障和福利制度已經(jīng)成為歐盟繼續(xù)發(fā)展的必要條件。從目前歐盟及其成員國的基本情況看，要達到社會保障一體化的目標至少應該具備兩個基本條件。首先，歐盟社會保障一體化需要建立在統(tǒng)一的公民權的基礎上。要將原來成員國各自的公民權體系統(tǒng)一于歐盟，建立起“歐盟公民權”的政治、法律和社會體系。其次，歐盟社會保障一體化涉及到各成員國內部的權力變化。統(tǒng)一的社會保障體系必須建立在統(tǒng)一的決策權和行政管理權的基礎上，因此，需要有一個具有決策能力和行政權力的跨國組織機構。歐盟作為這樣的一個機構對各成員國的社會政策進行了越來越具體的指導，從建立社會救助的共同標準到在統(tǒng)一歐洲層面上進行社會目標和社會政策的協(xié)調，以及為跨國服務和跨國社會保障金的發(fā)放規(guī)定共同的行為規(guī)范和準則。歐盟在對經(jīng)濟政策和社會政策進行調整的過程中向世人宣告，歐洲所需要的社會模式是適應全球化發(fā)展的雙層結構模式，這種模式既要保留福利國家的原則和傳統(tǒng)特色，又要在共同市場中尋求經(jīng)濟增長和社會公平之間的新的平衡。在這種情況下，一些超國家的社會機構相繼建立，如歐盟委員會、歐洲社會政策專家委員會、歐洲法院、歐洲議會等。決定福利國家的政治因素由原來僅限于國內政黨和利益集團擴大到整個歐盟的范圍。歐盟一方面制定了新的約束各成員國的社會政策，另一方面取消了一些不利于單一市場發(fā)展的帶有民族國家特征的制度，這些對傳統(tǒng)福利國家的社會管理、社會控制、社會保護等權利領域都有所觸動，使福利國家的發(fā)展出現(xiàn)了一些新的不可預知因素。

此外，各福利國家也在反省的基礎上盡力做出了許多內部政策的適應性調整，這些調整可以通過社會民主黨在福利國家改革問題上的若干共識體現(xiàn)出來。歐洲各國的社會民主黨對福利國家改革的戰(zhàn)略問題達成以下共識：一是就業(yè)政策仍然是福利國家政策的重點，實現(xiàn)男女平等且充分的就業(yè)，是當前就業(yè)政策的關鍵。二是隨著社會的發(fā)展，社會風險的形式和種類也在不斷發(fā)生著變化。要以積極的預防態(tài)度來對待社會的核心風險，除了“社會支出”之外，福利國家還應當參與“社會投資”。三是必須增加低技能工人的工資或通過向雇主提供補貼的方法補貼低技能工人，并增加對他們進行教育和培訓的投資。四是提供津貼只是為達到公平分配負擔與利益的一種手段。對社會政策的評價應當以長期的社會效益和政治效益為主，在政治上要設法贏得多數(shù)人的支持，而他們認為公正的社會在于分配工作。從以上共識可以看出，各福利國家正在通過積極的改革來應對全球化浪潮帶來的挑戰(zhàn)，并盡力維護原有的福利體制。但不同模式的國家所采取的措施和著力的方向還是有所不同。以社會民主模式為主的斯堪的納維亞國家總體上仍遵循福利國家的擴大就業(yè)戰(zhàn)略，而自由主義模式的國家則主張在一定程度上削弱以往的福利政策，傳統(tǒng)模式的歐洲大陸國家則盡量控制勞動力數(shù)量，同時基本保持現(xiàn)行的社會保障標準。總之，各福利國家政策調整的總體趨勢是從資源調整轉向社會關系調整。如果說，以往的福利政策是與經(jīng)濟政策相分離而進行的社會財富再分配，那么當前福利國家的發(fā)展趨向則是，在一攬子的經(jīng)濟政策中體現(xiàn)機會與能力的再分配，社會政策與經(jīng)濟政策之間的聯(lián)系更為緊密了。

這些福利政策的改革與調整究竟效果如何？目前還不能作最終的判斷。對于福利國家制度的堅守能否挽救公民的社會權利于千鈞？或者在全球化經(jīng)濟大潮的席卷下福利政策只能無奈地退縮？歷史正在迫使每一個福利國家以至每一項福利政策交出自己的答卷。

二、歐洲國家的債務危機是福利制度造成的嗎？

肇始于美國的世界性金融危機已經(jīng)持續(xù)了數(shù)年，盡管還有中國等少數(shù)國家仍然維持著較高的經(jīng)濟增長速度，但全球經(jīng)濟大勢舉步維艱，受其影響爆發(fā)的歐洲債務危機幾乎導致幾個國家的破產(chǎn)。頹勢之下，歐洲一些福利國家不得不采取削減社會福利開支的政策，這導致了民眾的不滿和抗議，進而誘發(fā)多起社會騷亂。在恐慌情緒蔓延的空氣中，我們再次聽到對福利國家的質疑之聲，甚至有人提出：就是高福利政策導致了發(fā)達國家的經(jīng)濟危機。鑒于此，理論界尤其是正在大力建設社會保障網(wǎng)的中國理論界，有必要做出冷靜分析，以便弄清前車之鑒的是非曲直，堅定自己前進的步伐。

出現(xiàn)世界性的經(jīng)濟危機、金融危機、債務危機，原因是極其復雜的。我們且以近期最吸引人們眼球的希臘為例作一點分析。

希臘從2000年起的七八年內，曾經(jīng)出現(xiàn)一個經(jīng)濟高速增長時期，年經(jīng)濟增長率為4.2%，在歐元區(qū)國家中名列前茅。這使得希臘政府不顧原本高筑的債臺，在國際上更加輕易地大舉借債；更為可怕的是，這些債務并沒有用于生產(chǎn)性投資，而是直接拿來分配、消費甚至揮霍浪費。結果可想而知，希臘很快走上赤字經(jīng)濟的道路。根據(jù)希臘政府的統(tǒng)計，希臘社會保障基金目前已經(jīng)有45億歐元的虧空，公立醫(yī)院的負債達到65億歐元。至2011年2月份，希臘的債務高達2940億歐元，按希臘人口1100萬左右計算，人均負債2.67萬歐元左右。

在這樣的經(jīng)濟條件之下，希臘政府不得不試圖削減福利開支，這就導致了社會動亂。細分析，希臘的福利制度本身的確存在許多弊病。一是盲目高投入，雖然希臘長期靠舉債度日，但仍與歐盟中的發(fā)達國家攀比，每年的社會福利投入占到國民收入的26%。二是分配比例不合理，投入社會福利的資金至少90%被用在發(fā)放退休金或退養(yǎng)金，而用于醫(yī)療、失業(yè)、家庭和社會救助等方面的資金只占3.2%左右。三是福利制度的“碎片化”，即社會上的不同行業(yè)、不同群體擁有各自不同的養(yǎng)老金和社會保障，甚至法定退休年齡也不一致。①福利制度本身不統(tǒng)一，使不同社會群體間的福利水平存在較大差異，遠未達到以福利制度維護社會公平的目的。

福利制度如此混亂、低效，遭到人們的詬病是必然的。但一個弊病叢生的福利制度只是問題的表面，如果簡單地把整個國家的債務危機歸因于福利制度的存在，將會掩蓋真正的問題之所在。換句話說，就算希臘能夠成功地縮減社會福利開支，也不可能徹底擺脫目前的危機狀況，因為真正的病根還沒有去除。造成希臘經(jīng)濟困境、社會動亂的根本原因，是政治腐敗、政府低效、社會不公，這些才是導致危機的深層原因。

希臘的問題首當其沖是政府的問題，龐大而低效率的政府部門，成了社會的沉重負擔和經(jīng)濟發(fā)展的絆腳石。由政府發(fā)放工資的公務人員，大約占了希臘就業(yè)人口的四分之一，而且他們的工資待遇和福利還要高出私營部門將近一倍。如此消耗社會資源的昂貴政府，卻是一個職能低下、管理不到位的政府。且看普遍而嚴重的偷稅漏稅，在希臘，不向政府納稅、不為職工辦理任何保險、無法納入正常經(jīng)濟統(tǒng)計數(shù)字的“影子經(jīng)濟”約有1000億歐元，占希臘國內生產(chǎn)總值的37%，而這對政府意味著180億到200億歐元的稅收白白流失掉了。與企業(yè)大規(guī)模逃避稅收的“吝嗇”相反，政府花錢反倒顯得很“大方”。比如，在希臘經(jīng)濟高速發(fā)展的年頭，只要向政府報告說要開辦一個工廠，就可以輕易得到大量貸款或補貼。至于這些企業(yè)運行情況如何，是否有效益，是否向政府納稅，就無人問津了。

數(shù)十年來，希臘政治體系中一直充斥著無恥的欺騙行為，許多高層毫無愧疚地把公眾的錢用于自己的特殊利益，比如政府從大宗土地交易中獲取暴利，之后還能堂而皇之地通過法律程序逃脫懲罰。匯通網(wǎng)2010年5月12日披露，希臘前財政部副部長杜卡斯在他所批準的一宗修道院與政府交換土地的案件中就使國家蒙受了1億歐元的損失，而在當權者的包庇下，他反而譏笑對他的指控是無稽之談。上行下效，希臘的公務員上班不遲到就可以領取獎金，有人還把這種公然攫取社會財富的做法說成是應得的“福利”，這簡直是對福利制度的褻瀆和對公眾良知的挑戰(zhàn)。

希臘政界的腐敗之風也深深地侵蝕著社會肌體，近30年來形成的“賄賂文化”遍及各行各業(yè)。公民雖享受免費醫(yī)療，但為了得到更及時、更盡力的醫(yī)治，往往要給醫(yī)生送“紅包”。此外，給稅務官“紅包”即可少交稅，給車輛管理部門“紅包”以逃避年檢，給建筑主管部門“紅包”來取得建筑許可，這些幾乎都成了常態(tài)。非政府組織“透明國際”已經(jīng)將希臘列為歐元區(qū)最腐敗的國家，難怪希臘95%以上的民眾不信任政黨。

上述希臘的狀況清楚地表明，歐洲一些國家的債務危機，歸根結底是由長期以來的政治腐敗引起的政治危機，政客們的貪婪妄為、玩忽職守，葬送了國家經(jīng)濟發(fā)展的機遇和人民應享的福利。如果說希臘過高的社會福利對危機起了推波助瀾的作用，那也不是福利制度正常運作的后果，而是掌握福利決策的人濫用職權、背離福利國家宗旨造成的惡果。福利國家作為一種制度究竟有沒有存在的合理性，要看它的價值基礎和基本理論是否站得住腳，要看它的實踐是否具有積極的歷史作用。

三、福利國家的價值基礎與核心理論

建設福利國家體制，實施面向全體公民的社會福利政策，這到底是癡人說夢的烏托邦，還是社會發(fā)展的大趨勢？我們可以從理論與實踐、歷史與現(xiàn)狀各個角度來做一點探討。

作為一種主導性社會政策甚至作為一種國家形態(tài)，福利國家本質上是一種對個人、市場和國家之間責任關系的界定，以及在這種界定基礎上對社會財富的二次分配，因此它是對公民的社會權利的制度性保障。福利國家的產(chǎn)生離不開國家與公民的互動過程，從一定意義上說，福利國家產(chǎn)生的歷史就是公民在國家領域和公共領域中不斷爭取社會權利的歷史。

在西方傳統(tǒng)中，社會福利原本是教會的工作，是具有宗教色彩的慈善事業(yè)。民族國家誕生以后，近代思想家關于人類自然權利及其與國家之間契約關系的思想廣泛傳播，促使政治統(tǒng)治者逐漸接管了原屬于教會的慈善事業(yè)，國家開始介入社會領域，承擔社會職責。在這一過程中，公共領域的存在和廣大底層民眾的吁求依然是國家福利制度產(chǎn)生與完善的主要動力源泉，這在歐洲集中體現(xiàn)為工人階級力量的壯大、工會的出現(xiàn)以及工人政黨的產(chǎn)生?？梢哉f，工人階級對于人權與平等的政治訴求及其廣泛開展的階級斗爭，是歐洲福利國家產(chǎn)生的根本性原因。此外，各種社區(qū)服務中心的形成對國家社會政策的專業(yè)化也起到了重要作用。正如恩格斯所說，男性普選權的實行，加速了工人階級的成熟，他們選舉自己的代表，推行自己的主張，進而組織獨立黨派，謀求無產(chǎn)階級自己的利益，自己解放自己，這會給工業(yè)化國家?guī)砩羁痰恼谱兓?。這里所說的政制變化，顯然包括福利體制的建立。的確，社會民主主義的工人運動在利用國家機器彌補市場弊病的努力中，就是把社會保險事業(yè)作為他們自己的事業(yè)為之奮斗的。20世紀初期歐洲各國《社會保險法》（包括失業(yè)、養(yǎng)老、國民健康等法案）的出臺，都離不開社會民主黨人的斗爭和工人運動的促成，或者說，他們才是福利國家制度建設最基礎、最主要的政治推動力量。

福利國家的價值基礎自第二次世界大戰(zhàn)以后，經(jīng)歷了一次重要的轉變，即由施恩濟貧的倫理訴求轉向了社會公正的政治目標。原本建立在統(tǒng)治者慈善之心基礎上的社會救濟政策，轉變成為廣大公民對于保障自身權利的要求；即使是統(tǒng)治者履行道義責任，也要納入相應的制度性軌道。慈悲仁政轉變?yōu)橹贫裙?，個人行為轉變?yōu)樯鐣\動，這的確是一種根本性的轉變。連西方思想家都說，社會保障體系已經(jīng)制度化為一系列社會權利，而這些變化都離不開社會主義思潮的深刻影響。

制度的公正性是由它的產(chǎn)生程序、具體內容和實施效果來判斷的，而這些因素又要求公開性和公共性，因此遠不是統(tǒng)治者的個體行為所能夠達到的。制度本身即帶有程序化、規(guī)范化、律法化的特征，福利制度也不例外，這種制度化的邁進有著新的價值理念作為支撐。

新的福利國家理念的基本價值體現(xiàn)為權利觀、平等觀、整體觀和普享觀。

權利觀：獲取社會福利已經(jīng)成為現(xiàn)代國家中公民的一項重要社會權利，無論職業(yè)、身份、貧富和政治傾向，每一個公民均有此權利。這一權利是不可剝奪、不可侵犯、不容漠視的。正因為社會福利保障涉及到基本人權的落實，所以社會福利問題實質上是一個涉及全體公民權利的政治問題。

平等觀：當社會上的某些人群還不能滿足基本的生存需求，而另一些人卻可以無限制地追求物質享受、揮霍財富時，國家與社會有責任對這樣的現(xiàn)象做出調整性反應，即以收入再分配的方式進行干預，支撐這種干預行為的是平等理念。正如哈佛大學經(jīng)濟學教授阿瑪?shù)賮啞ど粲醯?，人類社會在享受福利、獲取消費品和能力的擁有上，要把平等作為標準，以改進生活質量為目的，反對純粹的GDP追逐。

整體觀：即把全社會視為一個共同體，共同承擔責任，共同分享福利。地區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間、民族之間都應該以同一個大家庭的成員相待，社會各階級、階層的團結與和諧，全社會力量的整合，應該是福利國家的又一個理論立足點。

普享觀：既然享有社會福利是全體公民的基本權利，那么所實施的福利政策就應該具有普遍覆蓋的特征，不僅覆蓋到每一個公民，而且覆蓋到人的一生的每一個階段，覆蓋到人生的各個基本需求領域。每一個公民都有權利獲得同等的福利待遇，而不會以各種理由在福利問題上被邊緣化，也不致因獲取福利的差異而遭受歧視。

以上權利觀、平等觀、整體觀和普享觀四個觀念是相互聯(lián)系、不可分割的，它們共同構成福利國家的意識形態(tài)：以惠及全體公民、體現(xiàn)社會公正為旨歸的基本價值，支撐這一基本價值的核心理論就是合作主義。①我們可以從以下四個方面來理解合作主義。

第一，合作主義是一種制度安排。這種制度安排包括了代表制、契約制、協(xié)商制等多種具體制度。在很多西方學者看來，合作主義已經(jīng)成為政治經(jīng)濟學理論中制度主義的一個分支，因為任何經(jīng)濟的、政治的、社會的行為都不能只根據(jù)個體的選擇和偏好來理解，也不能只根據(jù)公共機構的指令來理解，這其中還有一個重要的組織化因素，即處于國家和市場之間的那些自組織的、半公共性質的團體，它們或是代表雇主的利益，或是代表雇員的利益。在多個利益群體共存的現(xiàn)代社會，要避免利益矛盾沖突化，就必須有一種尋求妥協(xié)和共識的制度化機制，利益各方選出自己的代表，通過一定的程序進行協(xié)商，最后在國家的主導或監(jiān)督之下達成某種契約，形成一個實際的可操作性方案。

合作主義作為一種制度安排最具體的表現(xiàn)就是涵蓋“社會工資”等內容的“社會契約”（social contract）。在20世紀70年代，英國、挪威、瑞典等國家都訂立了以“社會工資”為主要內容的社會契約。訂立社會契約的目的是把社會工資放到總勞動成本中而不是放到“利潤”中，這樣，福利支出的增加就不會影響社會資本的積累。社會契約作為一種制度性安排，一方面可以使社會政策成為整體經(jīng)濟政策的一個附屬部分，另一方面也可以將勞工運動進一步整合到資本主義的社會結構之中。當澳大利亞于1983年簽署了第一個“社會契約”以后，米什拉對其做出了十分積極的評價：這一社會契約本質上講既是一種整合的方法，更是一種形式——即福利資本主義管理混合經(jīng)濟的一種制度安排，這種制度安排具有把經(jīng)濟發(fā)展與社會公正相互兼容的能力。

第二，合作主義是一種利益協(xié)調機制。第二次世界大戰(zhàn)以后，社會經(jīng)濟結構中的合作主義因素發(fā)揮著越來越重要的作用。以合作共存、合作共贏的理念為基礎，由政府機構出面，政府與各個利益群體以及各個利益群體之間通過協(xié)商求得共識或默契，并以契約的方式達成妥協(xié)。在契約中，各群體保留一定的傳統(tǒng)利益并獲得某些特別利益，同時，各利益群體的代表要保證其成員的行為不會影響公共利益。由于契約理念的約束，原本具有明顯差異的各個利益群體在獲得自身利益基本保證的前提下，不但都要遵循一定的行為規(guī)范，而且要對普遍的公共利益懷有虔敬之心。從某種意義上說，合作主義契約在市場失靈和政府失靈頻繁出現(xiàn)的當代，已經(jīng)成為一種協(xié)調各方利益的替代性選擇。

第三，合作主義是以信用為基礎的法律關系。合作主義所強調的國家、雇主、雇員的三方伙伴關系，是一種具有法律效力的關系，因此是一種相對穩(wěn)定的信用關系。工會組織在合作主義的社會政治過程中具有十分重要的地位，因為工會是具有獨立法律地位與廣泛代表性的法人組織，它代表著生產(chǎn)力中最重要的因素勞動者的權利，在建立以信用為基礎的勞資關系的過程中發(fā)揮著不可替代的作用。沒有工會的參與，沒有工會作為社會契約的簽約方，就不可能建立起三方合作關系。當然，如果沒有國家和雇主對于社會契約的承諾和遵守，勞資之間的信任關系也建立不起來。

第四，合作主義是調節(jié)各種社會矛盾的緩沖器。一些西方學者直接將合作主義（三方伙伴關系）看作資產(chǎn)階級與工人階級之間斗爭的一種形式和一個階段，是組織起來的工人階級在資本主義法權框架中維護自身利益的一種手段，是民主的階級斗爭的產(chǎn)物。如果說，合作主義的確是工人運動的成熟和社會民主思潮發(fā)展的結果，那么它的作用就不僅是維持了西方福利制度的運行，同時也是緩和階級矛盾與社會沖突、制衡利益集團、維持社會穩(wěn)定的一個重要機制。

總而言之，合作主義與新保守主義、新自由主義等其他思潮相對，已經(jīng)成為描述和分析當代西方福利制度的一種基本理論工具。有的學者甚至認為，福利國家就是合作主義的現(xiàn)實體現(xiàn)。在理論博弈中，新自由主義與合作主義之間辯論的焦點在于，削減工會勢力是否是促進經(jīng)濟增長的根本原因，也就是說，勞工力量壯大和國際競爭力加強之間是否存在某種內在關聯(lián)性。新自由主義一直認為，二者之間是此消彼長，有“彈性”的勞動力市場（即維持一定的失業(yè)率以刺激勞動力市場的競爭性）是資本積累的必需條件，因此面對全球化浪潮，有必要犧牲一些工會權利和勞動報酬水平，以獲取和保持一個國家的國際競爭力。合作主義則認為，強大的工會勢力已經(jīng)與一系列經(jīng)濟和社會制度結構結為一體，所以保證勞動者的權利不但不會降低國家競爭力，反而會促進經(jīng)濟的增長，二者之間是正相關的關系。這方面最有說服力的例子就是奉行新自由主義的美國與奉行合作主義的德國之間出口商品生產(chǎn)的比較，8200萬德國人生產(chǎn)的出口產(chǎn)品幾乎與2.7億美國人所生產(chǎn)的一樣多，如果按人均計算，奉行合作主義的德國才是世界上最成功的商品出口國。

以瑞典和德國作為推行“合作主義”的典型代表，我們可以看到這一理論所帶來的實際效果。在資本國際化加速之前，它們就比較成功地將保護工人權利同持續(xù)的經(jīng)濟增長和生活水準的普遍提高結合了起來，這從工作時間、勞動保險、再培訓權利、福利供給、收入平等以及工人階級的購買力等社會經(jīng)濟指標中都可以得到證實。瑞典是世界上勞工組織力量最為強大的國家之一，瑞典合作主義政制有三個主要支柱：一是集中的工資談判和有序的勞資關系；二是指向明確的“勞動市場政策”；三是對福利制度的普遍共識。其實說到底，這三個支柱就是“三方伙伴主義”的具體表現(xiàn)。德國最典型的例子就是兩德統(tǒng)一，東部德國的300多萬退休人員一下子全部納入國家養(yǎng)老體系，同時又為100多萬失業(yè)者發(fā)放救濟金，如此巨大的福利開支，如果沒有強大的社會保障體系，如果沒有牢固的合作理念，很難想象兩德統(tǒng)一后會出現(xiàn)什么情況。

在福利國家的發(fā)展道路上，質疑之聲一直沒有中斷過，特別是來自新自由主義的抨擊，曾經(jīng)一度使某些國家采取了削弱福利體制、聽任市場安排的政策取向，他們認為這樣就可以減輕公共財政的負擔，給企圖坐享其成的懶漢以懲戒，并能夠大幅度提高生產(chǎn)效率。但事實證明，新自由主義這種過分迷信市場、貶抑政府功能的主張，在經(jīng)濟危機來臨的緊要關頭，卻造成了全球經(jīng)濟史上史無前例的巨大損失。2008年，始于美國進而席卷全球的金融危機和經(jīng)濟危機，給幾乎所有的國家都帶來了災難性的影響。相對比之下，歐洲福利國家的社會保障體系于風雨飄搖之中顯示了抗風險的社會穩(wěn)定器作用。諾貝爾獎得主克魯格曼在《一個自由主義者的良知》中說道：美國的不平等與兩極分化在加劇，這受到了制度、規(guī)范與政治權利變化的直接影響。美國從未像北歐和英國那樣，建立過全民的醫(yī)療服務體系。他們也有醫(yī)療保險、殘疾保險，但都是雇主等支付的私人保險。克魯格曼一針見血地點破了時任總統(tǒng)里根不提倡建立社會保障制度的原因：社會福利制度要救濟的都是窮人，而窮人多是有色人種和移民。倘若建立全民醫(yī)療保險體制，將迫使南方醫(yī)院對所有人開放，而這是他最不情愿看到的。因此寧肯犧牲貧困白人的利益，也不能讓有色人種共享同等福利。

與其相對照，北歐的全民社會福利不僅提供了危機時刻的避風港，使社會生活維持了正常節(jié)奏，而且以戰(zhàn)略眼光看，社會福利的投入實際上是一種遠期投資，它已經(jīng)成為經(jīng)濟、社會長久穩(wěn)定發(fā)展的基礎性因素。福利國家發(fā)達的社會政策盡管提高了勞動力成本，但也催生了通過擴大投資提高生產(chǎn)力的強烈動因，而且較高水平的福利政策能夠在很大程度上緩解社會矛盾，使企業(yè)得以擺脫階級沖突造成的巨大代價成本。同時，完善的社會保障制度還可以源源不斷地提供健康的、有良好技能的勞動力。由此可見，高度發(fā)展的社會福利政策與經(jīng)濟效率之間存在著和諧共生的關系。

福利國家的建設是一個國家社會化程度日益提高的體現(xiàn)，是社會發(fā)展落實于民生的成果。福利國家既是一種社會資源的配置方法，也是現(xiàn)代經(jīng)濟運行方式中的構成性因素；既是一種緩和社會矛盾的手段，也是一種社會治理途徑。特別是作為福利國家最高價值理念的“一體化”（integrated）和“團結”（solidarity）這兩個概念，集中體現(xiàn)了福利國家的基本精神和運作原則。在全球化時代，不僅每一個國家都不是孤立的存在，不可能做到完全的“潔身自好”，而且每一個公民都生活在整體化的社會網(wǎng)絡之中，他們必須彼此承擔無可推卸的責任和義務，福利國家從體制上保證了全體公民的團結和互助。

盡管福利國家需要改革，但任何改革的目的都應該有助于社會福利體制的存在而不是摧毀它。無論經(jīng)濟效率對于市場有多么重要，它都不能沖破讓每一個公民過有尊嚴的生活的底線。對于社會的發(fā)展模式和人們的生活方式，應該允許有更多的選擇，但在任何情況下，與人權相聯(lián)系的人們的最低生活保障和基本福利都是不能允許被剝奪的。

德國社會民主黨理論家托馬斯·邁爾明確指出：福利國家所進行的改革是否具有意義，要看它是否拋棄了對社會保障所做的保證，如果背離這種保證，“不僅會損害社會民主主義已廣為人所接受的認同感，否認它所認可的基本價值，而且還將導致社會的分裂，最終，社會民主黨將不得不為此付出政治代價。”他還清醒地看到：“在努力重塑福利國家時一定要尊重這樣一個事實，即不僅存在著經(jīng)濟全球化對福利國家的限制，福利國家也同樣限制全球化的進程。”[3]

英國教授威爾丁在他的著作《捍衛(wèi)福利國家》中表達過這樣的見解：福利國家是道德的。2009年初，溫家寶總理訪英時曾在劍橋大學發(fā)表演講，同樣明確地從道德上闡述了經(jīng)濟學的真諦：“真正的經(jīng)濟學理論，決不會同最高的倫理道德準則發(fā)生沖突。經(jīng)濟學說應該代表公正和誠信，平等地促進所有的人、包括最弱勢人群的福祉?！?/p>

全民義務教育、全民醫(yī)療保障、全民養(yǎng)老保障，這些社會福利目標與社會主義理想是一致的，是在市場經(jīng)濟大潮中必須堅守的公民基本權利和政府基本職責。公共福利體制的建立是人類社會進步的成果，是通向更加美好未來的奠基石，任何動搖和倒退都是沒有出路的。

四、福利國家體制與中國民生問題的解決

自貝弗里奇報告發(fā)表以來的大半個世紀，福利國家的理論和制度模式經(jīng)歷了探索推廣、發(fā)展興盛、反思教訓和改革重建的曲折過程。但無論多么艱難復雜，建立福利國家的理想從來沒有消失過，在發(fā)達國家和發(fā)展中國家，各種改革的設想和舉措依然層出不窮。那么，作為一種體制存在的福利國家，對于當前中國民生問題的解決有些什么啟示呢？或者說，建設中國式福利國家是可能的嗎？

中國這30多年來經(jīng)濟發(fā)展速度之快和社會變化程度之深在世界歷史上是空前的。當然，快速發(fā)展過程中產(chǎn)生的各種社會問題也是空前的，如失業(yè)與再就業(yè)、貧富差距過大、教育公平、醫(yī)療服務、住房保障、養(yǎng)老保險、殘疾人救助等諸多問題。中國社會科學院社會學所于2006年3月至7月在全國進行了一次“社會和諧穩(wěn)定問題全國抽樣調查”。[4]在調查的17個社會問題中，根據(jù)城鄉(xiāng)居民的看法，排在前7位的社會問題依次為：“看病難、看病貴”，“就業(yè)失業(yè)問題”，“收入差距過大、貧富分化問題”，“貪污腐敗問題”，“養(yǎng)老保障問題”，“教育收費問題”，“住房價格過高”，其中有關民生的問題占了6個。

如何解決發(fā)展過程出現(xiàn)的社會問題，為可持續(xù)發(fā)展鋪平道路，已經(jīng)成為當前政策關注的焦點。如果沒有以經(jīng)濟建設為中心的發(fā)展，想解決民生問題只能是無米之炊。但在經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)取得顯著成就之時，如果不重視民生問題的解決，勢必會影響經(jīng)濟的發(fā)展前景。關于社會政策與經(jīng)濟政策的同步協(xié)調問題，歐盟經(jīng)濟和社會委員會主席堅金斯說得好：“社會保護能夠幫助促進和推動經(jīng)濟運行?！鐣Ｗo削弱會轉換為糟糕的經(jīng)濟運行。反之亦然。從而形成消極和每況愈下的輪流惡化，形成低消費和人民被迫減少需求，反過來又造成企業(yè)裁減人員，經(jīng)濟發(fā)展緩慢或倒退?！蔽覈壳暗纳鐣Ｕ纤竭€不高，因此在經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展的今天，建立完善的社會福利保障網(wǎng)已刻不容緩，這是為社會主義經(jīng)濟建設保駕護航的戰(zhàn)略之舉、根本之舉。

說到這里，我們要重提幾個曾經(jīng)在新聞報道中出現(xiàn)的場景：2003年7月，溫家寶總理在江蘇宿遷農村考察，在一個農婦家中聽她述說生活的艱難。她一家五口人，丈夫有病，婆婆癱瘓，兩個孩子還小，全仗她一個人在三畝地上刨食。頭年共收入2650元，交稅交了1460元，剩下的1000多元還得交納城市建設費和政府招待費，不交就要把他們趕出家門，還不讓她的兩個孩子上學。這個農婦說著說著忍不住號啕大哭起來，溫總理也陪著哭了……

2004年底，銅川陳家山大礦難，遇難者166人。2005年新年，溫總理前去慰問，1月3號探訪遇難者牛鐵奇的家屬。在這個遭到塌天之災，只剩下孤兒寡母和老人的普通工人家里，總理握著牛的妻子和母親的手，摟著兩個年幼的孩子，淚流不止……

還有多少次，面對天災人禍，面對仍處于困苦中的同胞，總理潸然淚下。一個國家的總理能與人民的淚水流在一起，說明了他人品的真誠。我們也可以想見，總理事后一定會想辦法對這些困難群眾有所救助。然而，無論是總理個人施以援手還是當?shù)卣扇〈胧?，都只是對個案的處理。我們也非常清楚，這些個案的處理即使再完滿，也無法避免更多個案的再次出現(xiàn)，更無法保證所有個案的妥善解決。

所以，我們在感動于總理親民行動之余，不得不進一步深思，怎樣才能為全體人民提供一種呵護，提供一種制度上的保證，使他們在面臨困境或災難時能夠及時獲得國家與社會的援助，能夠有抵御風險的基本能力。這就需要編織一張碩大無比的、惠及全體公民的社會保障網(wǎng)，只有這種制度化的公共福利體制，才是保護所有人幸福生活的真正屏障。

現(xiàn)代思想家約翰·羅爾斯在《正義論》一書中強調，正義是衡量社會制度優(yōu)劣的首要價值，而正義的核心議題就是社會結構，即由社會制度所分配的基本權利和義務的狀況。溫家寶總理在全國人大十屆五次會議的中外記者招待會上指出，我們在社會主義初級階段要實現(xiàn)的兩大任務，一是集中精力發(fā)展社會生產(chǎn)力；二是推進社會公平與正義，特別是“讓正義成為社會主義國家制度的首要價值”。社會公正既包括經(jīng)濟公正，也包括政治公正及社會生活其他方面的公正，要保證每個社會成員享有平等的基本權利和同等發(fā)展機會，保證每個社會成員能得到與其貢獻相對等的有所差別但恰如其分的回報，保證全體社會成員能夠共享社會發(fā)展成果。由此看來，實施積極的社會政策，大力發(fā)展社會福利事業(yè)，保證社會公平，已成為我國進一步發(fā)展的重要議題。

總而言之，從社會民生問題的積累來看，從經(jīng)濟發(fā)展的可持續(xù)性來看，從社會主義國家公平正義的本質來看，逐步建立中國式福利國家體制刻不容緩。

目前中國所面對的，是要建立一個覆蓋全體公民的、涵蓋教育、醫(yī)療、社會救助、養(yǎng)老、社會服務等諸多內容的現(xiàn)代社會福利體系。而我們的工作還處于起步階段，比如相關的法律、政策正在加快制定中，社會福利事業(yè)所需的基礎服務設施和服務體系還有很大缺口，社會福利資金和相關的諸多資源還需要統(tǒng)籌協(xié)調解決，對于多層次福利保障網(wǎng)的管理模式也需要整合優(yōu)化。

盡管困難重重、任務繁重，但中國也有自身的優(yōu)勢。一是我們所堅持的社會主義理想和原則，哺育了集體主義精神、團結互助美德和社會公正信念，這是建立社會化福利事業(yè)最堅實的思想基礎。二是我們多年來改革開放的社會主義建設實踐，積累了大批財富和資金，為發(fā)展社會福利事業(yè)奠定了比較雄厚的物質基礎。三是我們有著世界上最強大的社會動員機制和人力組織規(guī)模，能夠最廣泛地發(fā)動群眾，成就任何社會事業(yè)。四是中國具有悠久的社區(qū)幫扶傳統(tǒng)，家庭、鄰里和居民委員會、村民委員會等自治組織都具有日常的扶持、互助、撫慰等福利功能，這些民間人際網(wǎng)絡和組織機制，是建立福利體系的結構性基礎因素。五是也是最重要的，發(fā)展社會福利事業(yè)，促進民生，既是我黨的奮斗目標，也是廣大群眾的民心所向、眾望所歸。所有這些，都是中國社會福利體制建設的優(yōu)越條件。

目前，中國城鄉(xiāng)的低保制度已經(jīng)覆蓋了7000多萬困難群眾，也就是說，最低生活保障的兜底網(wǎng)已經(jīng)編織成型，盡管這還是一種低水平、廣覆蓋的模式，補助的標準還不高，但中國最困難群眾的基本生活已經(jīng)得到了保障。隨著國力的增強，中國的社會福利制度正在由“補缺型”向適度“普惠型”轉變，爭取讓越來越多的社會公眾享受到與經(jīng)濟社會發(fā)展相適應的社會福利服務。

我國的醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革也加快了腳步，基本醫(yī)療保障制度將全面覆蓋城鄉(xiāng)居民，基本醫(yī)療衛(wèi)生可及性和服務水平將大幅度提高，“看病難、看病貴”的問題會明顯緩解。

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020）》提出的戰(zhàn)略目標中，提到要實現(xiàn)更高水平的普及教育，提高高等教育大眾化水平，掃除青壯年文盲，主要勞動年齡人口平均受教育年限從9.5年提高到11.2年，其中接受高等教育的比例達到20%以上。綱要還提出，要形成惠及全民的公平教育，堅持教育的公益性和普惠性，實現(xiàn)基本公共教育服務均等化。

隨著中國進入老齡化社會，老年人福利也亟待提高。目前，已經(jīng)有31個省份相繼出臺了老年人的優(yōu)待政策，1400多個縣市實行了老年人生活補貼；同時廣泛開展社區(qū)居家養(yǎng)老服務。我國養(yǎng)老保險制度將在全面推進多層次養(yǎng)老制度體系建設、擴大非繳費型和基本養(yǎng)老覆蓋范圍、重新界定政府在養(yǎng)老保險體制中的職能和推進城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障模式建設等方面做出改進。

我國的福利社會建設要注意以下幾點：

第一，不能急于求成，不能期望值過高。我國雖然經(jīng)濟總量有了很大提升，但人均GDP還是比較低的，從動態(tài)上看，我國的經(jīng)濟增長不可能永遠維持這樣一個高增長態(tài)勢，所以對福利事業(yè)的投入要有長遠規(guī)劃，要注意保持福利政策與經(jīng)濟發(fā)展水平之間的平衡。

第二，福利模式的選擇是一個非常重要的因素。在我國全面建立市場經(jīng)濟體制的同時，社會福利體制的建設既要由國家主導，又不能“吃大鍋飯”，要提倡企業(yè)承擔社會責任，倡導公民權利和義務對等，公民社會組織積極參與，并在一定程度上利用市場機制。

第三，要建立科學、公正的一次分配制度，以此來保證屬于二次分配的福利制度的生存。要防止二次分配動作太大扭曲勞動力市場，產(chǎn)生負激勵作用。改變收入結構，改變分配結構，用社會的發(fā)展帶動經(jīng)濟的發(fā)展，用經(jīng)濟水平的提高帶動民生水平的提高。

第四，在強調政府承擔社會福利事業(yè)責任的同時，要加強對公職人員的管理和監(jiān)督，同時完善相關法律法規(guī)，防止以權謀私、貪污腐敗的孳生，保證社會福利體制的運作效率。

以解決民生問題為中心的中國福利社會建設，可以而且必須學習、借鑒各國的經(jīng)驗，但卻不能照搬任何國家的現(xiàn)成福利模式。因為世界上規(guī)模如此之大、基礎如此薄弱、情況如此復雜、民眾如此期待的福利事業(yè)，中國是獨此一家。我們必須以改革創(chuàng)新的勇氣和人民至上的崇高使命感，在黨和政府的領導之下，充分發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，充分調動廣大人民群眾的積極性，爭取早日建成一個中國特色的、嶄新的福利國家模式。

參考文獻：

[1]Held D.，McGrew A.Global transformations： politics，economics and culture[M].Cambridge：Polity Press，1999：16.戴維﹒赫爾德，英國倫敦政治經(jīng)濟學院教授，主要著作有《民主與全球秩序：從現(xiàn)代國家到世界主義治理》（1995）、《民主的模式》（1996）、《全球大變革：全球化時代的政治、經(jīng)濟與文化》（合著1999）、《世界主義：被馴服的全球化》.

[2]John Gray.False Dawn：The Delusions of Global Capitalism[M]（《虛假的曙光：全球化資本主義的迷霧》），London，Granta Books：6—7.

[3]引自“處在十字路口上的第三條道路”，轉引自《當代世界社會主義問題》.

[4]此次調查覆蓋全國28個?。ㄊ?、自治區(qū)）130個縣（市、區(qū)），260個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），520個村（居委會），訪問住戶7140余戶，獲得有效問卷7061份，調查誤差小于2%.

責任編輯姚黎君