武器裝備一體化采辦國際比較與啟示

李來恩 曾 立

武器裝備一體化采辦自上世紀(jì)50年代在美軍以海軍“特種計劃辦公室”和空軍“西方發(fā)展部”的形式面世以來，武器裝備一體化采辦正越來越頻繁地被運用于各國的軍事采辦，并以其特有的優(yōu)越性逐步得到軍方的認(rèn)可，形成了目前各自較為成熟并行之有效的采辦管理體系。針對各自的國情，每個國家對于武器裝備一體化采辦的理解以及如何加以實施都有著不同的特色。因此，各國獨到的一體化采辦理念和豐富的實踐經(jīng)驗，對于推進(jìn)我國武器裝備采辦體制改革，具有非常重要的借鑒意義。

美軍的“IPT”模式

美國于20世紀(jì)80年代中期開始，一直以IPT（IPT: Integrated Product team）模式進(jìn)行著對一體化采辦的探索和實踐。IPT小組以集思廣益的方式，集中不同領(lǐng)域成員的專業(yè)智慧，有效實現(xiàn)對裝備預(yù)先研究、型號研制、采購、裝備使用和維修保障，以及采辦的商務(wù)、財務(wù)和技術(shù)等全系統(tǒng)全壽命管理，實現(xiàn)對裝備系統(tǒng)全壽命的各個階段和各要素的綜合協(xié)調(diào)，無縫銜接，能在較短時間內(nèi)制造出效費比較高的裝備產(chǎn)品。

1、美軍裝備采辦的機(jī)構(gòu)設(shè)置

美軍國防部早在1986年就建立了由四級指揮線構(gòu)成的IPT體系，分別由國防部負(fù)責(zé)采辦的副部長擔(dān)任第一級國防采辦執(zhí)行官，著重于戰(zhàn)略指導(dǎo)、計劃評估和解決重大問題；各軍種負(fù)責(zé)研究、發(fā)展與采辦的助理部長兼任第二級軍種和主管部門的采辦執(zhí)行官，確定并解決計劃項目問題，確定計劃狀況，尋求進(jìn)行采辦改革的可能性；主管部門的將軍或高級文官擔(dān)任第三級計劃執(zhí)行官，集中于計劃項目的執(zhí)行；具體負(fù)責(zé)該項目的軍官或文官擔(dān)任第四級項目主任，主要負(fù)責(zé)協(xié)助制定采辦策略，權(quán)衡費用和評估方案，并協(xié)調(diào)工作層IPT的工作。當(dāng)項目不夠大，不足以需要自己獨立的IPT時，可以建立一類IPT用以負(fù)責(zé)一組相關(guān)的項目。在這種縱向的體系里面，各級負(fù)責(zé)人只對上一級業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人匯報，減輕了負(fù)擔(dān)，同時也確保了采辦項目管理職能從國防采辦執(zhí)行官直接落實到具體的項目主任，使各部門職責(zé)更加明確。

2、美軍裝備采辦管理運行體系

美軍的采辦過程劃分為4個階段：方案與技術(shù)開發(fā)、系統(tǒng)研制與驗證、生產(chǎn)與部署、使用與保障；里程碑有3個，分別設(shè)置在方案與技術(shù)開發(fā)、系統(tǒng)研制與驗證、生產(chǎn)與部署3個階段的起始處。如果上一個研制階段的工作沒有完成，或在階段評審中沒有達(dá)到預(yù)定目標(biāo)的，就不允許進(jìn)入下一個階段；經(jīng)過項目辦公室研究并報上一級主管部門批準(zhǔn)，可以限期承包商繼續(xù)完成未完成的工作，并組織再次評審和決策；如果項目辦公室一致認(rèn)為承包商已無能力完成該項目的研制任務(wù)，可以向上級管理部門提議撤消合同。分階段決策與逐段推進(jìn)恰恰能有效避免采辦過程中的風(fēng)險，有效控制經(jīng)費，控制項目的進(jìn)度和履行。

3、美軍裝備采辦特色

美軍的IPT形式是一個高效的組織管理模式，它能為裝備一體化采辦提供全面的支持，并具有勝任任務(wù)的適當(dāng)技能和豐富經(jīng)驗。IPT形式的特色非常明顯，總結(jié)起來有以下幾點：

①有一套切實可行的工作計劃，對采辦過程中必須解決的問題針對性很強(qiáng)。

②將采辦項目領(lǐng)域的專家集中在一起，保證了項目管理與實施的整體性與全面性。事實證明，這種管理體系能夠合理簡化采辦層次，提高采辦效率。

③在任務(wù)過程中的各個階段，設(shè)有重新評估產(chǎn)品和工作的措施，能保證項目寧缺毋濫，并為以后的武器裝備一體化采辦積累經(jīng)驗。

④IPT小組隨采辦項目的需要而啟動，隨采辦任務(wù)的完成而終止，極大地打擊了尋租行為。

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⑤能夠保證各個IPT之間的信息共享、提高其成員的綜合素質(zhì)并保持其內(nèi)部成員的連續(xù)性。

英軍的“精明采辦策略”模式

精明采辦策略作為武器裝備一體化采辦的一種經(jīng)典模式，最早出現(xiàn)在1998年英國國防部《戰(zhàn)略防務(wù)審查》中，其核心是通過加強(qiáng)采辦管理與策略選擇，降低武器裝備成本，提高采辦效益，以解決裝備采辦管理過程中存在的諸如項目延期交付、經(jīng)費超支、采辦程序復(fù)雜、信息化程度偏低等各種問題。

1、英軍裝備采辦機(jī)構(gòu)設(shè)置

1971年，英國國防部成立裝備采購部，統(tǒng)管全軍武器裝備的研究、發(fā)展、生產(chǎn)和銷售，武器裝備采辦基本實現(xiàn)了集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和全系統(tǒng)全壽命管理。英國國防采辦管理系統(tǒng)分為需求管理、采購管理和保障管理三個子系統(tǒng)，分別由中央?yún)⒅\部裝備能力局、國防采購局和國防后勤局負(fù)責(zé)。此外，英軍還在國防采購局和國防后勤局組建了若干個一體化項目組，每個一體化項目組負(fù)責(zé)一個大型或幾個小項目“從生到死”的全系統(tǒng)全壽命管理。一體化項目組由核心成員、協(xié)作成員和附屬成員三類人員組成：核心成員是指負(fù)責(zé)項目的專職人員；協(xié)作成員是指向一體化項目組提供專業(yè)知識的兼職人員；附屬成員由首席科學(xué)顧問派出的技術(shù)審查人員和國防部資源規(guī)劃部派出的檢查人員組成，負(fù)責(zé)在兩個審批決策點進(jìn)行審批。一體化項目組成員和組長都采用聘任制，通過競爭上崗，任期根據(jù)項目周期的長短確定，一般至少4～5年。

2、英軍裝備采辦管理運行體系

在精明采辦模式下，英軍的武器裝備采辦審批程序簡化為概念研究、方案評估、演示驗證、生產(chǎn)、使用保障和退役處理等六個階段，并分別在概念研究和方案評估的結(jié)束點進(jìn)行重點審批決策。

圖1 英軍裝備采辦管理程序

在概念研究階段，首先由國防采購局組建初始階段的一體化項目組，然后交由裝備能力局領(lǐng)導(dǎo)管理，參與武器裝備需求計劃的制定。在武器裝備項目進(jìn)入采購階段（即方案評估階段、演示驗證階段和生產(chǎn)階段），一體化項目組重新交由國防采購局領(lǐng)導(dǎo)，就裝備采購的質(zhì)量、性能、成本和進(jìn)度對國防采購局長負(fù)責(zé)。在裝備保障階段(即使用階段和退役處置階段)，一體化項目組從國防采購局移交到國防后勤局，負(fù)責(zé)裝備的保障管理。

3、英軍裝備采辦特色

相對于美軍的IPT模式而言，精明采辦策略與其具有一定的相似性，但也有其自身的特點，精明采辦策略的特色歸結(jié)起來，主要在以下方面得以體現(xiàn)：

①全壽命管理方法——即對裝備采辦實施從搖籃到墳?zāi)沟膲勖芷诠芾?，對裝備型號研究設(shè)計、試制試驗、生產(chǎn)部署、維修保養(yǎng)、改進(jìn)更新和退役的全過程進(jìn)行監(jiān)督、管理和保障。這與IPT模式有著極大的相似之處，同時也是武器裝備一體化采辦的重點。

②項目辦公室負(fù)責(zé)制度——由綜合項目組將所有主要的采辦功能綜合協(xié)調(diào)起來,全權(quán)負(fù)責(zé)采辦業(yè)務(wù)。在精明采辦中，項目辦公室是作為采辦管理基層負(fù)責(zé)單位而存在的，這與美軍四級采辦項目組統(tǒng)管中央到項目的形式有所不同。

③簡潔高效的采辦過程——英軍簡化了審批決策程序和審批決策點，降低了成本，縮短了交貨時間。審批階段和審批決策點雖然比過去少了，但抓住了裝備采辦的主要階段，在確保軍方利益的前提下，大大減少了審批人員和管理費用，加快了審批進(jìn)度。

法國幻影2000戰(zhàn)機(jī)

法軍的“項目綜合工作組”形式

與美軍類似，法國的項目綜合工作組是一種高度綜合的跨專業(yè)工作隊伍，將采辦項目管理涉及到的各種專業(yè)知識及相關(guān)專家聚合為一個團(tuán)隊。對采辦項目的全壽命作通盤考慮，實現(xiàn)項目的性能，費用、進(jìn)度三大要素的綜合優(yōu)化。不同的是，法軍的裝備采辦項目分為準(zhǔn)備、設(shè)計、實現(xiàn)以及使用四個階段，項目綜合工作組只負(fù)責(zé)后三個階段。

1、法軍的裝備采辦機(jī)構(gòu)設(shè)置

1997年法國武器裝備總署改組，使法軍的裝備采辦管理向全系統(tǒng)、全壽命管理邁進(jìn)了一大步，也為采辦項目的矩陣式管理奠定了組織基礎(chǔ)。武器裝備總署下設(shè)九個局和一個中心，在各自不同的領(lǐng)域開展裝備管理工作。其中，武裝力量系統(tǒng)和前景局負(fù)責(zé)會同聯(lián)合武裝部隊參謀部、各軍種參謀部制訂裝備發(fā)展的30年遠(yuǎn)景規(guī)劃，以及全軍五到六年的裝備計劃并具體負(fù)責(zé)戰(zhàn)略導(dǎo)彈、偵察、情報和遠(yuǎn)程通信項目的實施。武器系統(tǒng)局負(fù)責(zé)航空裝備、艦船、地面武器裝備以及戰(zhàn)術(shù)導(dǎo)彈項目的實施，大部分的項目主任隸屬于該局。計劃、采購方法和質(zhì)量局負(fù)責(zé)確立武器裝備總署在項目實施、采購和質(zhì)量管理等方面的理論，并對項目主任領(lǐng)導(dǎo)的項目綜合工作組提供這些方面的具體支持。此外，鑒定和試驗中心局和航空裝備維修局也對項目綜合工作組分別提供鑒定試驗以及使用保障等方面的服務(wù)支持。

綜合項目組主要由兩個部分組成：一是來自裝備總署的項目主任及其專家；二是來自總參謀部或軍兵種部參謀部的項目軍官及其專家。綜合項目組成員一般也包括工業(yè)界的來自主承包商和分承包商的項目主任。通常，一個綜合項目組由10個～15個核心成員組成，必要時也會邀請其他有關(guān)領(lǐng)域的專家參加。綜合項目組成員，包括組長、高級官員和工業(yè)部門的項目主任都需要接受綜合項目組的委任，而且其任職時間必須足以確保項目的延續(xù)性。

圖2 矩陣式項目工作組

2、法軍的裝備采辦管理運行體系

法軍的裝備采辦項目分為準(zhǔn)備、設(shè)計、實現(xiàn)以及使用四個階段，其中設(shè)計階段又可以分為可行性和定義兩個小階段。在項目綜合工作組開展工作之前，兵力系統(tǒng)設(shè)計師、作戰(zhàn)協(xié)調(diào)官以及相關(guān)軍種協(xié)調(diào)官要進(jìn)行需求確定并具體負(fù)責(zé)采辦項目的準(zhǔn)備階段工作，監(jiān)督可行性階段的工作。常設(shè)執(zhí)行委員會將審查包含準(zhǔn)備階段工作成果在內(nèi)的可行性文件。如果武器裝備總署和聯(lián)合武裝部隊參謀部共同做出項目繼續(xù)進(jìn)行的決定，那么就正式任命項目主任和項目軍官，并進(jìn)而組建項目領(lǐng)導(dǎo)班子和跨學(xué)科的項目綜合工作組。當(dāng)項目進(jìn)入到可行性階段后，項目綜合工作組就開始負(fù)責(zé)對采辦項目進(jìn)行管理，但只有當(dāng)項目進(jìn)入到定義階段后，項目管理的關(guān)鍵職責(zé)才轉(zhuǎn)移到一體化項目小組身上。

3、法軍裝備采辦特色

與英國一樣，法國的裝備采辦集中在國防部，軍種不設(shè)裝備采辦管理機(jī)構(gòu)。但法國軍種參與裝備采辦的程度較英國要更深入一些。本文將法軍裝備采辦的特色歸結(jié)如下：

①武器裝備總署基本全面負(fù)責(zé)了裝備采辦的絕大部分事務(wù)，但在采辦的全壽命過程中，總署必須與軍種代表密切配合。

②由聯(lián)合武裝部隊參謀部和各軍種參謀部任命的作戰(zhàn)協(xié)調(diào)官、相關(guān)軍種協(xié)調(diào)官以及項目軍官，在裝備采辦中都起到了相當(dāng)重要的作用。

③項目組的成員可以是專職，也可以是兼職，這些工作人員與他們原來所屬的部門保持者聯(lián)系，但工作表現(xiàn)由項目主任評價，這樣很好地處理了項目機(jī)構(gòu)與職能機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，同時也能夠保證職能機(jī)構(gòu)對項目組的支持。法軍的這種矩陣式管理模式，通過具有高度責(zé)任感的綜合項目組成員共同努力實現(xiàn)目標(biāo)，圍繞降低成本和縮短時間進(jìn)行，有效增加了工作的靈活性。

各國做法對我國建立一體化采辦體系的啟示

由于歷史、政治選擇、管理理念以及組織結(jié)構(gòu)的不同，我軍與歐美各國軍隊在裝備采辦管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)上、裝備采辦的做法上存在諸多差異?？傃b備部成立以來，我軍的武器裝備采辦正在逐漸形成新的體系并不斷完善，但由于與武器裝備采辦的市場化行為相關(guān)的一系列制度、機(jī)構(gòu)還不健全，如何進(jìn)一步實現(xiàn)對有限的軍工資源的合理調(diào)配和整合，建立適合我軍特色的武器裝備一體化采辦體系仍是我們面臨的重要課題。

1、明確裝備一體化采辦概念

由以上的分析可見，雖然各國都在各自的采辦過程中表現(xiàn)著一體化采辦的理念，但是并沒有對一體化采辦下一個十分明確的定義。本文認(rèn)為，盡管我國的武器裝備采辦體系還并不成熟，較之歐美發(fā)達(dá)國家還有一定差距，但如果沒有正確的理論引導(dǎo)，很難正確地實現(xiàn)武器裝備的一體化采辦。因此，在我國推行武器裝備一體化采辦，必須在我國武器裝備發(fā)展水平的基礎(chǔ)上，結(jié)合歐美各國采辦實踐經(jīng)驗，得出適用于我國的裝備一體化采辦概念，并用于指導(dǎo)實際工作。

我軍的武器裝備一體化采辦應(yīng)該是指：面向部隊作戰(zhàn)需求，在成建制部隊建設(shè)的整體框架下，通過擬制一體化采辦計劃，實施一體化采辦管理，將采辦過程中獨立運行的各個要素和采購要素融合成一個緊密結(jié)合、相互配合的有機(jī)整體，以高效率和高效益獲得高質(zhì)量裝備，是一種更高層次和水平的裝備全系統(tǒng)全壽命管理活動。武器裝備一體化采辦必須能夠準(zhǔn)確把握裝備的全壽命過程，對有限的經(jīng)費、時間、人力、物力和技術(shù)進(jìn)行科學(xué)配置，對裝備采辦進(jìn)行統(tǒng)籌計劃、統(tǒng)一管理和綜合實施，最終將武器裝備采辦的全過程融為一個整體，盡可能的優(yōu)化裝備采辦效益。

2、實行全壽命的管理方法

1998成立總裝備部，從此軍兵種分管裝備采購的部門與分管裝備維修保障的部門大多交由軍兵種裝備部統(tǒng)一管理，雖然向裝備的全壽命管理邁進(jìn)了一大步，但就效果而言，武器裝備的科研生產(chǎn)與保障兩方面的職能實際上未能充分整合，管理上仍相互脫節(jié)。由于未能建立系統(tǒng)的指標(biāo)體系及相應(yīng)的計算、驗證方法，在裝備研制時，保障性指標(biāo)往往不明確，或只是象征性的停留在紙面上；裝備交付后，在使用和保障時獲取的統(tǒng)計數(shù)據(jù)和改進(jìn)建議也未能及時傳遞到裝備研制部門，無法形成良性互動的完善機(jī)制，造成資源上較大的浪費。因此，必須要在項目開始的階段，讓保障部門和使用部分的人員和專家充分介入，在裝備全壽命過程中盡可能的實現(xiàn)資源共享，實現(xiàn)裝備采辦全壽命管理的良性循環(huán)。

3、成立裝備一體化采辦辦公室

成立一體化采辦辦公室是適應(yīng)高技術(shù)武器裝備結(jié)構(gòu)復(fù)雜、體系龐大、耗資巨大這一趨勢的必然要求。從我國一體化采辦的客觀要求出發(fā)，應(yīng)該針對重大裝備，盡快建立健全一體化采辦管理體制和機(jī)制。在這一點上，可以學(xué)習(xí)美軍和英軍運用項目管理的理念實施采辦的經(jīng)驗，當(dāng)項目足夠大的時候，成立專門的一體化采辦小組專職負(fù)責(zé)單個項目；而當(dāng)項目不夠大，不足以需要自己獨立的小組時，可以建立一類一體化采辦小組用以負(fù)責(zé)一組相關(guān)的項目。小組的人員應(yīng)該由相關(guān)專業(yè)的合同簽訂、系統(tǒng)工程、質(zhì)量管理、價格分析、財務(wù)管理、專業(yè)技術(shù)、試驗鑒定、法律事務(wù)、后勤保障、安全管理等專家組成，人數(shù)多少則視具體項目大小而定。與此同時，必須保證一體化采辦小組的終身性，要根據(jù)具體采辦項目的需要而啟動，根據(jù)具體采辦項目的完成而終止。當(dāng)然，實現(xiàn)各個小組之間的資源共享，提高成員的綜合素質(zhì)以及保證內(nèi)部成員的連續(xù)性也非常重要。

4、簡化裝備采辦程序，精簡審批階段

重視裝備采辦過程的控制，加強(qiáng)決策點評審，是保證一體化采辦過程始終處于受控狀態(tài)的重要手段。在這一點上，美軍做的最為周密，特別是在任務(wù)過程中的各個階段，設(shè)有重新評估產(chǎn)品和工作的措施，能最大可能地保證項目寧缺毋濫，并為以后的武器裝備一體化采辦積累經(jīng)驗。但是，我軍裝備采辦的里程碑設(shè)置必須要結(jié)合我國裝備產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?fàn)顩r，生搬硬抄“美國模式”未必一定會產(chǎn)生正效應(yīng)。鑒于我軍現(xiàn)在尚不十分成熟的一體化采辦體系和國防工業(yè)體系，我軍的評審決策點難以做到有根據(jù)的精簡，實行全過程分階段、分結(jié)點控制的精細(xì)管理模式，非常有必要。一般而言，可以在預(yù)研、科研、生產(chǎn)等階段之間里程碑決策點的基礎(chǔ)上，在各階段內(nèi)部增設(shè)中間決策點，規(guī)范評審和決策的程序、方法，規(guī)范提交評審的各種文件，隨時準(zhǔn)備修正錯誤做法甚至直接叫停項目。當(dāng)然，在一體化采辦體系運行成熟之后，可以適當(dāng)精簡決策點，在確保國家安全利益的前提下，降低決策費用，提高決策效率，加快審批進(jìn)度。