流域跨界污染協(xié)同治理：理論邏輯與政策取向

李 勝，王小艷

（1.宜春學(xué)院 政法學(xué)院，江西 宜春336000；2.湖南大學(xué) 工商管理學(xué)院，湖南 長沙410012）

流域（Basin）一般是指由分水線所包圍的地面集水區(qū)，具有原生態(tài)的自然流動性和整體性。工業(yè)革命的開展增強了人類開發(fā)和干預(yù)自然的能力，人類通過修筑大壩或水庫等工程建設(shè)的手段，人為地改變了流域的自然流動性和整體性，這一方面增強了人類對抗干旱洪澇災(zāi)害的能力，提高了流域資源的利用效率；另一方面也改變了流域原有的生態(tài)平衡，帶來了一些負(fù)面的影響。正是由于流域的這種自然流動性、整體性和可人為改變性，使得人類有可能在某些外部性事務(wù)的處理上具有“搭便車”的行為傾向，比如將污水排入河流湖泊，將污染從上游轉(zhuǎn)移到下游，導(dǎo)致流域污染在跨行政區(qū)域的層面產(chǎn)生。這種跨行政區(qū)污染在性質(zhì)上已經(jīng)不是純粹的技術(shù)問題，因為其“損人利己”性質(zhì)而具有了區(qū)域倫理的道德性。因此，從社會科學(xué)的角度研究流域跨界污染不同于自然科學(xué)關(guān)心的是污染的物理、化學(xué)、生物特性等物質(zhì)形態(tài)的污染，而是更為關(guān)心污染背后的人的行為。［1］然而，社會利益、社會結(jié)構(gòu)和需求偏好多樣化以及各自所面臨的環(huán)境的不同，使人的行為表現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性，給人類社會形成集體一致的目標(biāo)和行動帶來困難，而有損于合作所能帶來的人類整體福利的增進(jìn)。然而，由于人性（無論善或惡）在本質(zhì)上具有一般性，以及在污染問題上長遠(yuǎn)利益的一致為人類在實踐中構(gòu)建合作提供了可能，而環(huán)境問題的總體惡化也必然要求現(xiàn)有治理體制對此做出應(yīng)對。因此，必須對污染背后的人的行為進(jìn)行分析，并建立起效益更優(yōu)的合作行為模式，協(xié)同治理即是對以上反思與需求作出的回應(yīng)。

一、流域跨界污染協(xié)同治理的概念解析

協(xié)同治理的提出離不開協(xié)同學(xué)的發(fā)展。協(xié)同學(xué)（Synergetic）一詞是德國物理學(xué)家哈肯教授從希臘語中引入的，意思是“合作的科學(xué)”，意指系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)間通過非線性相互作用和協(xié)調(diào)，在一定條件下，能自發(fā)地產(chǎn)生在時間、空間或功能上穩(wěn)定有序結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)從無序向有序的轉(zhuǎn)變。協(xié)同學(xué)在實踐上的指導(dǎo)意義是：制定一定的規(guī)則，以一定的參數(shù)進(jìn)行調(diào)節(jié)，然后讓子系統(tǒng)相互作用，產(chǎn)生序參量運動模式，從而推動整個系統(tǒng)演化，是非線性、自組織的最好管理方式。［2］然而，國內(nèi)學(xué)術(shù)界在使用“協(xié)同治理”這一詞匯時，往往并沒有關(guān)注其與“整體性治理”、“多中心治理”、“合作治理”以及“協(xié)同政府”等概念的糾合與差異，以至于形成諸多概念混用的局面。［3］98比如，楊清華認(rèn)為協(xié)同治理包含以下四方面的內(nèi)容：（1）協(xié)同治理主體的多元化。治理的主體并不囿于政府，公民社會中的各組織均可參與公共事務(wù)的治理。（2）治理權(quán)威的多樣性。除政府外，各治理主體亦可在治理公共事務(wù)的過程中發(fā)揮其權(quán)威性。（3）強調(diào)各主體之間的平等合作。在治理過程中，政府與公民社會各團體間是平等對話與相互合作的伙伴關(guān)系。（4）協(xié)同治理能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)同增效，最大限度地維護和增進(jìn)公共利益。［4］這一定義并沒有將協(xié)同治理同“治理”所提倡的多中心、多元化和網(wǎng)絡(luò)化以及平等合作等理念做出適當(dāng)?shù)慕绶?，從而體現(xiàn)為二者的等同使用。既然強調(diào)“協(xié)同”，那么就不可避免地要在協(xié)同學(xué)的意義上對“治理”進(jìn)行重塑。從協(xié)同學(xué)的意義上，協(xié)同治理關(guān)注的是合作如何產(chǎn)生，作為一種理念，它是指在合作主義的引導(dǎo)下，探究文化系統(tǒng)、組織系統(tǒng)、權(quán)力系統(tǒng)和制度結(jié)構(gòu)相互建構(gòu)而推動合作行為發(fā)生的邏輯；作為一種實踐策略，是指在公共事務(wù)領(lǐng)域中，致力于實現(xiàn)公共部門之間、公私部門之間以及私部門之間的合作化行為。［3］15

由于流域區(qū)在更廣泛的意義上可以視作一個社群（Community）［5］，橫向并存的流域各地區(qū)或政府是社群的基本成員，作為平等的用水戶，它們之間有可能尋求類似于埃莉諾·奧斯特羅姆所揭示的自主治理的方式來解決流域水污染及治理中的問題和糾紛。以協(xié)同學(xué)理論為基礎(chǔ)，流域跨界污染協(xié)同治理是指社會多元治理主體（包括政府、NGO、企業(yè)等組織）通過對流域跨界污染系統(tǒng)各要素的分析，以實現(xiàn)流域跨界污染治理系統(tǒng)之間相互合作和以善治為目標(biāo)的合作化行為，它不是治理系統(tǒng)各子要素的簡單相加，而是如恩格斯在《反杜林論》中所指出的那樣：“許多人協(xié)作，許多力量融合為一個總的力量，用馬克思的話來說就造成‘新的力量'，這種力量和它的一個個力量的總和有本質(zhì)的差別。”因此，在現(xiàn)實的政治生態(tài)環(huán)境中，各方力量只有通過協(xié)同合作才能產(chǎn)生“共震效應(yīng)”［6］，發(fā)揮“整體大于部分之和”的治理功效。

二、流域跨界污染協(xié)同治理的學(xué)理邏輯

流域跨界污染協(xié)同治理的提出不是純粹的理論思辨，而是來自于現(xiàn)實中其他治理模式難以應(yīng)對的危機。從現(xiàn)代社會的組織構(gòu)成來看，政府、市場和社會組織構(gòu)成了現(xiàn)代社會的三大領(lǐng)域，并分別形成了國家治理模式、市場治理模式和社會治理模式，然而現(xiàn)有的治理模式基本上是以國家治理和市場治理為主，社會治理并沒有有效地發(fā)揮作用，使得難以對工業(yè)社會理性擴張所造成的環(huán)境問題做出及時有效的回應(yīng)，從而導(dǎo)致治理體系的失靈。

第一，就國家治理而言，法律和行政調(diào)節(jié)是最主要的治理手段。在一個現(xiàn)代的民主國家和法治社會通常是以法律解決社會問題，人們的行為受到法律的約束。但是，在Macleod（2002）看來，建立一套有效地解決外部性的法律系統(tǒng)，首先必須要建立一套嚴(yán)格定義的穩(wěn)定不變的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。［7］公共資源之所以容易受外部性的侵害，原因就在于其產(chǎn)權(quán)難以界定。以法律解決外部性問題通常面臨著私人要承受較高的訴訟交易成本，而且訴訟的結(jié)果具有不確定性，精明的廠商通常會把外部性的影響削弱到接近但小于受損者訴訟的成本。作為理性的個人，如果其受外部性影響損失的價值小于訴訟的成本，那就不值得其去訴訟，而出現(xiàn)搭便車的現(xiàn)象：每個人都想讓別人去起訴，而坐享他人訴訟成功的效益。更為重要的是，法律條文主要是針對企事業(yè)單位或者個人的環(huán)境損害糾紛，對于流域跨界污染，訴訟主體轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸?，雖然牽涉的訴訟主體大為減少，但環(huán)境產(chǎn)權(quán)問題比個體之間的糾紛更為繁雜，同時存在取證難、執(zhí)行難等問題，大大影響了法律效力。［8］理論上，通過流域統(tǒng)一管理水資源可以實現(xiàn)全流域的效益最優(yōu)，但實際上由于缺乏激勵機制，使得強制性的法律很難達(dá)到預(yù)期目標(biāo)。

國家治理的另一主要手段是依靠政府的行政調(diào)節(jié)，政府可以從行政上指示企業(yè)提供最優(yōu)的產(chǎn)量組合，如調(diào)整電力和石化等高污染工業(yè)的生產(chǎn)布局，嚴(yán)格限制廠址的選擇，把產(chǎn)生外部性和受外部性影響的廠商聯(lián)合起來，使外部性內(nèi)在化［9］168-173，或者通過特許制度控制進(jìn)入主體的數(shù)量和條件，以滿足特定的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)。以污水排放為例，如果把上游地方政府與下游地方政府合并，則污水凈化成本將變成合并后的地方政府的私人成本，外部性也將受到限制。在簡單的模型中這種方案是可以成立的，但是當(dāng)外部性涉及的地方政府太多時，要使他們組織起來把外部性內(nèi)在化的成本太大而難以勝任。

第二，就市場治理而言，通常是根據(jù)科斯定理，以產(chǎn)權(quán)改革為突破口，建立合理的水權(quán)分配和市場交易體系，政府通過調(diào)節(jié)市場而不是通過行政命令來保證全流域水資源的合理分配和利用，建立由價格制度、保障市場運作的法律制度為基礎(chǔ)的水管理機制。科斯定理的一個重要結(jié)論是不管初始權(quán)利屬于誰，只要產(chǎn)權(quán)關(guān)系明確界定，那么私人成本和社會成本就不會產(chǎn)生背離，而一定會相等，都可以通過市場交易和權(quán)利買賣者的互定合約而達(dá)到資源的最佳配置。［10］Dales（1968）首次提出排污權(quán)概念，認(rèn)為污染實際上是政府賦予污染企業(yè)的一種產(chǎn)權(quán)，且這種產(chǎn)權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的，通過市場的方式可以提高資源的使用效率。［11］在Hardin（1968）看來，公有產(chǎn)權(quán)形式總是缺乏效率的，而政府又總是難以避免短期主義，使政府自身成了環(huán)境問題的原因，“公地悲劇”在某種程度上更確切地說應(yīng)是“政治公地的悲劇”。［12］Coel（2002）認(rèn)為環(huán)境資源的稀缺性與其他資源稀缺性的不同在于環(huán)境資源具有非排他性，環(huán)境問題的根源在于產(chǎn)權(quán)沒有得到完全的界定。［13］綜合來說，科斯思路的核心是把水資源當(dāng)作一種商品，通過清晰的產(chǎn)權(quán)界定，利用市場加以配置，從利益出發(fā)建立流域“激勵相容”機制。從目前文獻(xiàn)的爭論來看，科斯定理主要存在兩個問題：一是交易費用為零的假定過于嚴(yán)格，現(xiàn)實生活中不存在；二是當(dāng)受損者是人數(shù)眾多時，巨大的交易費用會使自愿協(xié)商成為不可能，從而出現(xiàn)搭便車問題。［9］168-173胡鞍鋼、王亞華（2000）進(jìn)一步指出水資源的分配是一種利益分配，其配置方案不僅僅需要技術(shù)上、經(jīng)濟上的可行性，更重要的是政治上的可行性。［14］因此，純粹市場或國家治理難以對此進(jìn)行有效規(guī)制，社會治理是整個治理體系中不可缺少的重要組成部分。

三、流域跨界污染協(xié)同治理的政策取向

流域跨界污染協(xié)同治理機制不會自動建立起來，它需要能夠在實現(xiàn)集體理性的同時滿足流域各級政府和社會個體理性的制度安排，實現(xiàn)激勵相容和參與約束，這樣才能有效調(diào)動各治理主體的積極性，實現(xiàn)相互協(xié)同。

（一）增進(jìn)共容利益

尋求協(xié)同治理的重要基礎(chǔ)是增進(jìn)共容利益（Encompassing Interest）。共容利益是化解囚徒困境，增進(jìn)合作的利益基礎(chǔ)，國家、政府、企業(yè)或社會個體努力保障個人權(quán)利并避免過度掠奪，均源于“共容利益”。在奧爾森看來，某位理性地追求自身利益的個人或某個擁有相當(dāng)凝聚力和紀(jì)律的組織，若能獲得特定社會所有產(chǎn)出增長額中相當(dāng)大的部分，同時會因該社會產(chǎn)出的減少而受到極大的損失，則他們在社會中便擁有了共容利益。［15］為了實現(xiàn)其自身利益，他們在力求獲得社會產(chǎn)出更大份額的同時，還會努力擴大該社會的總產(chǎn)出。據(jù)此，只要存在共容利益，國家便會盡可能地保護個人權(quán)利，并保證其自身利益的最大化。在一個經(jīng)濟體中，經(jīng)濟增長取決于政治精英的選擇或決策，而政治精英的目標(biāo)函數(shù)中的關(guān)鍵變量在于維持自身的統(tǒng)治地位。我們知道任何政治統(tǒng)治的存在都必須以公民的認(rèn)可和接受為前提，即具有合法性。合法性是政府存在的前提，它關(guān)系到一個政權(quán)的存續(xù)，是一國政治統(tǒng)治成敗的關(guān)鍵。如果環(huán)境被過度污染以至于侵犯到公民的人身和財產(chǎn)安全，它就將引起公民的抵抗。如果這種局面不能被改善，那么這種抵抗就將被激化，現(xiàn)實中因環(huán)境問題而引起的群體性事件正是這種矛盾激化的表現(xiàn)。［16］政府為獲得持續(xù)的合法性，必然不能讓形勢惡化。這一點對于企業(yè)而言也是一樣的，如果企業(yè)不能有效地履行應(yīng)有的環(huán)境責(zé)任，也必然影響其市場的擴大。因此，在流域跨界污染治理等環(huán)境治理問題中，政府、企業(yè)和公民是存在共容利益的基礎(chǔ)的，如何增進(jìn)這種共容利益，并使之化為現(xiàn)實中的行動，是我們在政策制定時不得不考慮的重要因素。

（二）培育社會資本

社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過合作行為來提高社會的效率。［17］信任是社會資本必不可少的組成部分。信任意味著對獨立行動者之行為有預(yù)測。在一個共同體中，信任水平越高，合作的可能性就越大，而且合作本身會帶來信任。然而，信任并不是建立在盲目的基礎(chǔ)上，你信任他是因為你知道他的性格，是基于熟悉而產(chǎn)生的信任。然而，在大型和更為復(fù)雜的結(jié)構(gòu)中，就需要更多的非私人化的信任。在帕特南看來，社會信任能夠從互惠規(guī)范和公民參與網(wǎng)絡(luò)兩個互相聯(lián)系的方面產(chǎn)生。青木昌彥指出，近年來的一些成果表明，像“集體合作”、“互相回報”、“共同分享”這類“前市場經(jīng)濟”的鄉(xiāng)村社會規(guī)范，在一定條件下，能夠發(fā)揮積極的作用。因此，“徹底摧毀傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會，對市場發(fā)展既不充分也不必要?！痹谌狈τ行У奈廴局卫碚街贫裙┙o的情況下，民間的社會網(wǎng)絡(luò)及其合作方式，成為低成本傳遞各種社會資源的主渠道，也是制度構(gòu)建的本土化資源。民間的這種社會資本是政府政策成功施行的重要基礎(chǔ)，從表面上看似乎與法律和政策并無多大關(guān)聯(lián)，但它是權(quán)威存在和施展的基礎(chǔ)，同時也構(gòu)成了政府環(huán)境政策執(zhí)行的民間資源。當(dāng)前中國大量流域污染防治法律法規(guī)的缺乏效率主要在于其與本土文化難以融合，如果政府正式的規(guī)章制度能夠借助社會資本進(jìn)行傳遞和施行，則能大大提高正式制度的效率。

（三）加強政府與NGO 的合作

轉(zhuǎn)變政府職能，加強與NGO 的合作是NGO 發(fā)展的必要條件，也是促進(jìn)協(xié)同治理的組織基礎(chǔ)。高新軍通過對美國哥倫比亞Guabas水資源利用協(xié)會的案例研究表明：政府與NGO 之間的信任與合作能夠有效地解決環(huán)境問題，只要外部和內(nèi)部的條件具備，NGO 完全可以承擔(dān)起環(huán)境保護的責(zé)任。［18］政府與NGO 之間的相互信任和合作有益于公共問題的解決。從政府來看，是降低了行政成本，提高了工作效率，加強了與民間的聯(lián)系，增強了為市民提供公共服務(wù)的能力，也贏得了民眾更多的信任和認(rèn)可；從NGO的角度看，是找到了自己在市場經(jīng)濟中的位置，發(fā)揮了自己的優(yōu)勢，也得到了政治、法律和資金上的保障，并在與政府的合作中幫助政府實現(xiàn)了民主治理，實現(xiàn)了自身的公益使命。在類似于流域這類公共池塘資源的保護上，國際上也越來越依賴于NGO 的力量。不過在政府與NGO 的合作中，除了轉(zhuǎn)移部分職能，還可以有多種形式，如在菲律賓NGO 與政府的合作有多種形式：一是可以以個人名義做項目顧問，或承擔(dān)某些項目細(xì)節(jié)，或提供服務(wù)；二是幫助論證項目；三是參與到政府部門中去工作；四是在項目進(jìn)行中進(jìn)行監(jiān)督評議。對于中國來說，在NGO 的發(fā)展問題上，政府起到一個決定性的作用，政府的態(tài)度對于NGO的發(fā)展至關(guān)重要，而NGO 的發(fā)展反過來又將有利于促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)移和社會公共事務(wù)的處理。

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