事業(yè)單位分類改革的“公益性”解析

高 紅

（黑龍江大學(xué) 政府管理學(xué)院，黑龍江 哈爾濱150080）

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，事業(yè)單位被認(rèn)為是用來提供教科文衛(wèi)等社會(huì)文化和福利產(chǎn)品，主要用于滿足人們精神文化需求的組織實(shí)體，后期由于事業(yè)單位職能的擴(kuò)大化幾乎囊括了社會(huì)生活的方方面面。因此，必須根據(jù)現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，經(jīng)濟(jì)技術(shù)和人們需求結(jié)構(gòu)與層次的變化重構(gòu)事業(yè)單位價(jià)值體系，進(jìn)而重新界定國(guó)家事業(yè)單位職能的范圍。目前有關(guān)事業(yè)單位分類體系的研究雖然提出了以“公益性”為主的價(jià)值線索，但對(duì)于什么是公益性、公益性的價(jià)值內(nèi)涵和分類依據(jù)等問題尚存在一定分歧或缺乏系統(tǒng)的理論分析。因此，筆者通過對(duì)“公益性”價(jià)值的客觀依據(jù)和主觀選擇兩個(gè)層面的理論分析，試圖以“公益性”為內(nèi)在的價(jià)值線索重構(gòu)現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下的事業(yè)單位價(jià)值體系。

一、事業(yè)單位的分類體系及其價(jià)值缺失

（一）二分法

黃佩華等人將事業(yè)單位區(qū)分為直屬事業(yè)單位和獨(dú)立事業(yè)單位。［1］前者附屬于核心政府部門，管理者由政府任命和監(jiān)督；后者由政府任命的理事會(huì)管理和監(jiān)督，具有法律和財(cái)務(wù)上的獨(dú)立地位，可自行創(chuàng)收，但必須遵守嚴(yán)格的會(huì)計(jì)、審計(jì)和報(bào)告制度。

（二）三分法

吳知論將事業(yè)單位劃分為三類：行政支持類事業(yè)單位，即受政府委托承擔(dān)具體行政行為，或?yàn)檎姓袨樘峁┍Ｕ戏?wù)的單位；純公益類事業(yè)單位，為社會(huì)提供涉及公眾基本利益和政府基本職能的公益產(chǎn)品，為社會(huì)公眾提供普遍服務(wù)的單位；準(zhǔn)公益類事業(yè)單位，為社會(huì)個(gè)體和特殊群體提供特殊產(chǎn)品和服務(wù)的單位，通常個(gè)人受益大于公共受益。［2］范恒山指出事業(yè)單位的組織形態(tài)包括：主要從事社會(huì)服務(wù)和公用事業(yè)服務(wù)的機(jī)構(gòu)；主要從事推進(jìn)社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、慈善施助事業(yè)發(fā)展活動(dòng)的服務(wù)機(jī)構(gòu)；主要從事政府和企業(yè)之間溝通協(xié)調(diào)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。［3］

（三）四分法

“事業(yè)單位體制改革研究課題組”根據(jù)對(duì)不同社會(huì)事業(yè)采取的行政管理體制將其劃分為：涉及國(guó)家目標(biāo)且在發(fā)展中需要不同機(jī)構(gòu)配合與協(xié)調(diào)的社會(huì)事業(yè)，如基礎(chǔ)科學(xué)研究、衛(wèi)生防疫等；具有突出公益性且涉及政府基本職能，但可以由彼此獨(dú)立的機(jī)構(gòu)分別承擔(dān)的社會(huì)事業(yè)，如基礎(chǔ)教育等；體現(xiàn)局部區(qū)域公眾利益的社會(huì)事業(yè)，如地方性非義務(wù)教育、公共醫(yī)療等；對(duì)于圖書館、博物館等文化事業(yè)可以由中央和地方政府分別組織和管理。［4］而左然按照事業(yè)單位的公益性以及與公權(quán)力的關(guān)系劃分了四類事業(yè)法人：由各級(jí)政府創(chuàng)立行使公權(quán)力的事業(yè)法人；既行使公權(quán)力又提供公益性服務(wù)的事業(yè)法人，如實(shí)行義務(wù)教育的中小學(xué)、實(shí)行學(xué)歷教育的大中專學(xué)校等都擁有學(xué)歷證書的授予權(quán)；公益類事業(yè)法人，即直接關(guān)系公共利益并具有對(duì)社會(huì)普遍服務(wù)義務(wù)的事業(yè)法人；經(jīng)營(yíng)性事業(yè)法人，又稱一般公益性服務(wù)的事業(yè)法人，如一般性研究機(jī)構(gòu)、各種培訓(xùn)機(jī)構(gòu)、宣傳教育中心等。［5］

（四）六分法

董學(xué)耕等人一方面根據(jù)產(chǎn)品或服務(wù)的社會(huì)功能、使用價(jià)值屬性將事業(yè)單位分為純公益性、準(zhǔn)公益性、半公益性三大類；另一方面根據(jù)事業(yè)單位在國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中的地位和作用，以及舉辦體制，將其劃分為基本事業(yè)單位和非基本事業(yè)單位兩大類。而且這兩種分類之間的關(guān)系是相互重疊和交叉的，所以，事業(yè)單位又可以具體分化為純公益事業(yè)中的基本事業(yè)單位和非基本事業(yè)單位，準(zhǔn)公益事業(yè)中的基本事業(yè)單位和非基本事業(yè)單位，以及半公益事業(yè)中的基本事業(yè)單位和非基本事業(yè)單位。［6］

總之，有關(guān)事業(yè)單位分類改革的分類體系研究，一方面為分類推進(jìn)事業(yè)單位改革提供了有力的理論支持。另一方面，由于有些分類依據(jù)的只是事業(yè)單位實(shí)然的運(yùn)行狀態(tài)，缺乏對(duì)事業(yè)單位應(yīng)然的價(jià)值目標(biāo)的考量；有些分類雖然依據(jù)的是“公益性”等價(jià)值指標(biāo)，但往往缺乏規(guī)范的分類標(biāo)準(zhǔn)；有些分類雖然區(qū)分了事業(yè)單位所提供的產(chǎn)品性質(zhì)和舉辦體制，但一方面仍然沒有有效解決有關(guān)產(chǎn)品性質(zhì)的具體分類標(biāo)準(zhǔn)問題，另一方面也沒有說明為什么同種性質(zhì)的產(chǎn)品要由不同的舉辦體制來提供?？梢?，目前事業(yè)單位分類體系研究沒有解決的一個(gè)共同問題在于，雖然已基本明確了事業(yè)單位改革的“公益性”價(jià)值取向，但往往由于缺乏相應(yīng)的價(jià)值內(nèi)涵和分類依據(jù)而在具體的操作中流于形式。

二、“公益性”價(jià)值的客觀依據(jù)——公共物品

“公益性”泛指從綜合和長(zhǎng)遠(yuǎn)來看“事物”對(duì)社會(huì)發(fā)展具有積極推動(dòng)作用的特性，這又可以具體劃分為互益（合作雙方或多方互惠互利）、共益（團(tuán)體性共同利益）和公益（關(guān)涉社會(huì)整體的公共利益）等三類。也就是說這類事物的價(jià)值很有可能在市場(chǎng)中被低估，因此不能單純用即期的市場(chǎng)價(jià)值去評(píng)判他，而應(yīng)根據(jù)其對(duì)社會(huì)發(fā)展的總體性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性效益，即“公益性”來評(píng)判其價(jià)值。如果將“公益性”看作是一種價(jià)值評(píng)價(jià)體系，那么首先要考察公益性價(jià)值的客觀依據(jù)，即哪些物品的價(jià)值不能通過市場(chǎng)價(jià)值獲得有效的體現(xiàn)，或哪些物品具有除市場(chǎng)價(jià)值以外的社會(huì)價(jià)值等。薩繆爾森指出“公共物品”是每個(gè)人對(duì)這種產(chǎn)品的消費(fèi)都不會(huì)導(dǎo)致其他人對(duì)該產(chǎn)品消費(fèi)的減少。這種物品天生具有消費(fèi)的“非排他性”和“非競(jìng)爭(zhēng)性”。非競(jìng)爭(zhēng)性表明新增一個(gè)消費(fèi)者所引起的邊際社會(huì)成本為零，公式表示為：MCi（x）＝0，并且一個(gè)人對(duì)公共物品的消費(fèi)不會(huì)影響其他人從對(duì)該產(chǎn)品的消費(fèi)中獲得效用。非排他性表明任何人都不能被排除在消費(fèi)公共產(chǎn)品的利益之外，或“排他裝置”的成本太高因而在經(jīng)濟(jì)上不可行。公式表示為：X＝X1＝X2＝……＝Xn，其中“X”為公共物品的供給量。

馬斯格雷夫提出了物品的三分法，即私人物品、公共物品和有益物品。他認(rèn)為由于公共物品本身的特性使市場(chǎng)無法自發(fā)提供最優(yōu)數(shù)量，因此由政府在尊重個(gè)人偏好的情況下負(fù)責(zé)提供。有益物品則是指人們基于社會(huì)責(zé)任感通過投票表決等政治機(jī)制認(rèn)定的，應(yīng)該由政府統(tǒng)一提供的、滿足人們共同利益需求的物品。由于這種產(chǎn)品反映的是由公共表決機(jī)制所認(rèn)定的“社會(huì)共性需求”，所以往往并不能滿足個(gè)體的個(gè)性或特殊性需求，通常帶有強(qiáng)制性消費(fèi)的特點(diǎn)。阿特金森和斯蒂格利茨認(rèn)為薩繆爾森定義的公共物品應(yīng)該被稱為“純公共物品”；在更為一般的情況下，某種物品（或資源）在供給規(guī)模和范圍既定的情況下，某個(gè)人消費(fèi)的增加并不會(huì)使他人的消費(fèi)以同量減少。即很多物品的排他性和競(jìng)爭(zhēng)性并不是很明顯，因此，公共物品與私人物品之間不是非此即彼的關(guān)系，它們之間有一個(gè)狹長(zhǎng)的中間地帶，在這之間存在著大量性質(zhì)逐漸轉(zhuǎn)換的“中間物品”。布坎南亦指出，現(xiàn)實(shí)社會(huì)中大量存在的是介于公共物品和私人物品之間的“準(zhǔn)公共物品”或“混合商品”。因而為確保公共物品的有效供給，集團(tuán)成員必須在總量和邊際兩個(gè)方面就所要供給的公共物品的數(shù)量及其成本分擔(dān)達(dá)成一致。這主要是由于在組織規(guī)模和供給總量既定的情況下任何物品都是稀缺的，因此，當(dāng)消費(fèi)者的數(shù)量增加到某一個(gè)值（擁擠點(diǎn)）后，每增加一個(gè)人將減少原有消費(fèi)者的效用?？傊?，根據(jù)物品是否具有可分性，即是否可以實(shí)現(xiàn)“排他性”消費(fèi)；以及在既定的互動(dòng)集團(tuán)規(guī)模下物品的消費(fèi)是否具有邊際成本遞減的特性，即在一定的限度內(nèi)（擁擠點(diǎn)）該物品的消費(fèi)是否具有“競(jìng)爭(zhēng)性”?？梢詫⑽锲穮^(qū)分為私人物品、準(zhǔn)公共物品和純公共物品。其中，準(zhǔn)公共物品和純公共物品是公益性價(jià)值的客觀指向和依據(jù)。

三、“公益性”價(jià)值的主觀選擇——公共需求

有學(xué)者指出，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下公共物品的技術(shù)性特征，而社會(huì)共同需要才是以社會(huì)倫理道德為基礎(chǔ)的公共物品的本質(zhì)。因而社會(huì)共同需要是公共物品的存在基礎(chǔ)和永久條件，非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性是公共物品存在的階段性條件。［7］總體來看，人類在社會(huì)生活中的需求大致可以分為“私人需求”和“公共需求”兩大類。其中，私人需求是以實(shí)現(xiàn)個(gè)體私人利益為目標(biāo)和宗旨的需求；公共需求與私人需求相對(duì)，反映的是人們的共同利益而不是個(gè)別需求的簡(jiǎn)單加總、具有不可分割性。因而私人需求與公共需求之間是非線性的相互作用和相互耦合的關(guān)系。［8］一般而言，由國(guó)家公共部門提供的公共物品主要用于滿足人們的公共需求，諸如社會(huì)公共秩序的維護(hù)、防治水旱災(zāi)害、環(huán)境保護(hù)、國(guó)防建設(shè)等。即公共需求是由于受到相同文化、傳統(tǒng)，以及政治經(jīng)濟(jì)體制的共同影響而產(chǎn)生的一些相同的需求。隨著科技的進(jìn)步、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及人們生活方式的轉(zhuǎn)變，不同個(gè)體需求之間的差異性將逐漸擴(kuò)大，由此導(dǎo)致公共需求既有同質(zhì)性需求又包括大量的異質(zhì)性需求。其中，同質(zhì)性公共需求是整個(gè)國(guó)家的社會(huì)成員擁有的共同利益，它與每一個(gè)成員都息息相關(guān)，是個(gè)體存在于社會(huì)必須予以滿足的最基本要求，如國(guó)家安全、社會(huì)穩(wěn)定等；異質(zhì)性公共需求則是在同質(zhì)性公共需求基礎(chǔ)之上，因年齡、收入、社會(huì)地位和生活習(xí)慣等因素而導(dǎo)致的不同社會(huì)群體間的差異性或特殊性需求。［9］通常，私人需求能夠通過市場(chǎng)上的自由交換和自由競(jìng)爭(zhēng)獲得滿足，而公共需求則主要產(chǎn)生于社會(huì)運(yùn)行中的“市場(chǎng)失靈”。

首先，“公共物品”、“有益物品”和“外部效應(yīng)”的廣泛存在往往使“免費(fèi)搭車”和“公地悲劇”等由個(gè)人的理性選擇所導(dǎo)致的集體非理性結(jié)果頻頻出現(xiàn)。其次，信息不對(duì)稱的兩種形式是隱瞞行為和隱瞞認(rèn)識(shí)。前者被稱為“道德風(fēng)險(xiǎn)”，即交易的一方為了最大限度地增進(jìn)自身效用而隱瞞關(guān)于其行為的信息；后者被稱為“逆向選擇”，即因交易的一方隱瞞關(guān)于其特征的認(rèn)識(shí)從而造成市場(chǎng)資源配置效率扭曲的現(xiàn)象。漢斯曼指出，在提供復(fù)雜的個(gè)人服務(wù)、服務(wù)的購買者和消費(fèi)者分離、存在價(jià)格歧視和不完全貸款市場(chǎng)，以及提供公共物品等制度條件下，由于信息不對(duì)稱的存在因而很難防止生產(chǎn)者坑害消費(fèi)者的機(jī)會(huì)主義行為。再次，“收益遞增”主要是因?yàn)樵S多物品表現(xiàn)出規(guī)模經(jīng)濟(jì)性，即隨著產(chǎn)量的增加單位平均成本將下降。由于規(guī)模經(jīng)濟(jì)下不存在競(jìng)爭(zhēng)性均衡，為避免不穩(wěn)定性和自殺性價(jià)格戰(zhàn)，采取某些集體行動(dòng)是必要的，這些行動(dòng)可以是水平兼并、建立行業(yè)協(xié)會(huì)、分割地區(qū)市場(chǎng)以及政府管制等。

亞當(dāng)·斯密指出，在主要由市場(chǎng)這只“看不見的手”實(shí)現(xiàn)資源配置的同時(shí)，政府也需履行一定的職責(zé)。如保護(hù)社會(huì)，使其不受其他獨(dú)立社會(huì)的侵犯；盡可能保護(hù)社會(huì)上每個(gè)人，使其不受社會(huì)上任何他人的侵害或壓迫；建設(shè)并維護(hù)某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施等。瓦格納認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中隨著人均收入的提高，人們對(duì)包括法律、警察、金融、教育、文化和醫(yī)療等公共產(chǎn)品的需求將不斷增長(zhǎng)，并且超過人均收入的增長(zhǎng)，因此使得政府支出的規(guī)模也相應(yīng)增長(zhǎng)。凱恩斯進(jìn)一步指出，為了緩解經(jīng)濟(jì)危機(jī)、解決有效需求不足的矛盾，國(guó)家應(yīng)采取改變租稅體系、限制利率，以及通過積極的公共投資以彌補(bǔ)民間投資的不足等舉措以刺激居民消費(fèi)。但他亦指出，政府最重要的任務(wù)在于控制市場(chǎng)的負(fù)面作用，因此，其職責(zé)與那些個(gè)人已經(jīng)著手處理的事務(wù)無關(guān)，而與那些如果不由政府做出決定就無人過問的事務(wù)相關(guān)。羅斯托認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展早期需要公共部門提供社會(huì)基礎(chǔ)設(shè)施，如交通系統(tǒng)、環(huán)境衛(wèi)生系統(tǒng)、法律、教育和在人力資本上的其他投資，因?yàn)檫@些投資對(duì)于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)起飛和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)向中期階段發(fā)展具有重要的作用；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中期私人投資的份額將會(huì)上升，公共投資的份額可以適當(dāng)下降；在經(jīng)濟(jì)發(fā)展成熟期公共支出將主要集中到教育、醫(yī)療和福利服務(wù)方面，社會(huì)將更多地關(guān)注社會(huì)的“公平”與“公正”。

總之，筆者認(rèn)為公共需求首先涉及的是，為維護(hù)國(guó)家主權(quán)和社會(huì)秩序而使用強(qiáng)制性公權(quán)力的需求，即“國(guó)家需求”。如國(guó)防、司法、公安、控制壟斷、建立健全社會(huì)制度以及行使行政決策和執(zhí)行權(quán)等。其次，涉及的是由“公平正義”、“自由平等”等價(jià)值理念要求實(shí)現(xiàn)的，由各國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況決定的，以及由法律法規(guī)明文規(guī)定應(yīng)該由國(guó)家保障和滿足的基本公共需求。就中國(guó)當(dāng)前的發(fā)展?fàn)顩r來看，2001年12月11日中國(guó)正式成為世界貿(mào)易組織（WTO）第143個(gè)成員國(guó)。據(jù)《2005年中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》顯示，中國(guó)2003年經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化程度已經(jīng)達(dá)到了73.8%。［10］目前除了土地要素市場(chǎng)、產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)和部分勞動(dòng)力市場(chǎng)尚未完全開放外，其余要素市場(chǎng)和產(chǎn)品市場(chǎng)已基本形成；并且初步形成了主要依靠財(cái)政和貨幣政策的間接宏觀調(diào)控體系。但與成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家相比，不僅整體市場(chǎng)化水平很低且不同領(lǐng)域、不同地區(qū)、不同所有制的市場(chǎng)化水平還很不平衡。因此，一方面人們對(duì)義務(wù)教育、基礎(chǔ)科學(xué)研究、公共衛(wèi)生、公共文化和公共體育等公共物品的需求不斷增長(zhǎng)；另一方面各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況的差異，也決定了在強(qiáng)調(diào)公平、公正地保障和維護(hù)人類基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的現(xiàn)代民主國(guó)家，各級(jí)政府必須通過積極的方式確保這類需求的有效滿足。再次，涉及的是屬于“有益物品”的社會(huì)福利產(chǎn)品，通常在這類物品的消費(fèi)中廣泛存在著“外部效應(yīng)”和“信息不對(duì)稱”等市場(chǎng)失靈問題，而且隨著科技的進(jìn)步和社會(huì)的發(fā)展，人們對(duì)這類物品的需求也越來越表現(xiàn)出異質(zhì)性。因此這種具有異質(zhì)性的公共需求可以被統(tǒng)稱為“一般公共需求”。

四、以“公益性”重構(gòu)事業(yè)單位的價(jià)值體系

根據(jù)以上分析，公益性價(jià)值的客觀依據(jù)主要源自大量公共物品的存在（準(zhǔn)公共物品和純公共物品），而公益性價(jià)值的主觀選擇主要源于一般公共需求、基本公共需求和國(guó)家需求等三類需求。需要指出的是，由于在一定的條件下任何物品都是稀缺的，所以絕對(duì)的純公共物品在現(xiàn)代社會(huì)幾乎是不存在的。另外，因?yàn)楝F(xiàn)有的事業(yè)單位主要集中在教、科、文、衛(wèi)、體等社會(huì)文化和福利產(chǎn)品領(lǐng)域，對(duì)于這類物品，一方面在一定的條件下大都可以通過競(jìng)爭(zhēng)性的價(jià)格機(jī)制實(shí)現(xiàn)排他性消費(fèi)，從這一點(diǎn)來看它應(yīng)該屬于私人物品；但另一方面，對(duì)于這類物品的消費(fèi)同時(shí)廣泛存在著規(guī)模經(jīng)濟(jì)的效應(yīng)，即在達(dá)到互動(dòng)集團(tuán)的“擁擠點(diǎn)”之前，新增一個(gè)消費(fèi)者并不會(huì)減少其他人的消費(fèi)數(shù)量和品質(zhì)，因而從這種特性來看它又應(yīng)該屬于準(zhǔn)公共物品。在這種情況下，當(dāng)這些物品被用來滿足私人需求時(shí)即被視為私人物品，當(dāng)它被用來滿足公共需求時(shí)即被視為公共物品。因此，事業(yè)單位分類改革的“公益性”價(jià)值內(nèi)涵和分類依據(jù)主要包括三項(xiàng)：一是提供準(zhǔn)公共物品，滿足一般公共需求；二是提供準(zhǔn)公共物品，滿足基本公共需求；三是提供準(zhǔn)公共物品，滿足國(guó)家需求。其中，對(duì)于提供準(zhǔn)公共物品，滿足一般公共需求和基本公共需求的事業(yè)單位適宜于以多元的社會(huì)價(jià)值為目標(biāo)；對(duì)于提供準(zhǔn)公共物品，滿足國(guó)家需求的事業(yè)單位適宜于以國(guó)家的整體利益和政治價(jià)值為目標(biāo)。顯然，國(guó)家事業(yè)單位職能的范圍應(yīng)界定為提供準(zhǔn)公共物品、滿足一般公共需求（但這并不意味著所有的一般公共需求都應(yīng)該或適宜由國(guó)家來負(fù)責(zé)提供。事實(shí)上，隨著社會(huì)的發(fā)展、社會(huì)公共需求異質(zhì)性的增強(qiáng)，國(guó)家既沒有能力滿足所有的公共需求，也不能保證有效地提供所有的公共物品）和基本公共需求，以及部分國(guó)家需求上?？梢姡嘣纳鐣?huì)價(jià)值和政治價(jià)值是現(xiàn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下事業(yè)單位的內(nèi)在價(jià)值訴求，而多維和多層次的公共需求表達(dá)機(jī)制則是重構(gòu)事業(yè)單位價(jià)值體系的制度保障。

在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下教科文衛(wèi)體等社會(huì)文化產(chǎn)品和服務(wù)，按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和服務(wù)內(nèi)容或者被免費(fèi)提供，或者按照行政指令性計(jì)劃的統(tǒng)一定價(jià)收費(fèi)。即中國(guó)傳統(tǒng)的公共物品價(jià)值評(píng)價(jià)體系以中央統(tǒng)一的指令性計(jì)劃為核心，這種評(píng)價(jià)體系雖然比較清晰明了，但卻在一定程度上造成了公共物品供給的單一化和僵化，以及總量的嚴(yán)重不足和供給效率的低下。而改革開放以來，以下放經(jīng)營(yíng)自主權(quán)為主線的事業(yè)單位改革，雖然豐富和擴(kuò)大了公共物品的供給，但卻由于沒有相應(yīng)地建立起與供給主體多元化相適應(yīng)的多維和多層次的價(jià)值評(píng)價(jià)體系，導(dǎo)致問題叢生。一方面往往使事業(yè)單位的自主創(chuàng)收行業(yè)存在各種亂收費(fèi)現(xiàn)象，從而極大地增加了廣大消費(fèi)者的負(fù)擔(dān)；另一方面，往往使事業(yè)單位的專業(yè)技術(shù)性服務(wù)轉(zhuǎn)化為缺少職業(yè)道德的謀利行為，從而使其公信力和專業(yè)技術(shù)權(quán)威性日益受到質(zhì)疑。而世界各國(guó)的改制經(jīng)驗(yàn)表明，在公共物品投資主體多元化的進(jìn)程中，公共物品的價(jià)值評(píng)價(jià)主體往往既是特定共同體的成員，又是自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)個(gè)體。因此，對(duì)公共物品的價(jià)值評(píng)價(jià)應(yīng)該包括，政治共同體的公民經(jīng)由公共決策與協(xié)商機(jī)制形成的“公共性評(píng)價(jià)”，社會(huì)共同體委托行業(yè)協(xié)會(huì)或社會(huì)中介組織作出的“專業(yè)性（社會(huì)性）評(píng)價(jià)”，市場(chǎng)中自由選擇的消費(fèi)者對(duì)售后服務(wù)的反饋意見構(gòu)成的“消費(fèi)性（個(gè)性化）評(píng)價(jià)”，以及由公益事業(yè)共同體成員通過內(nèi)部的績(jī)效考評(píng)機(jī)制產(chǎn)生的“內(nèi)部性評(píng)價(jià)”等四個(gè)層次。

目前中國(guó)關(guān)于事業(yè)單位改革的政策文件雖然層出不窮，但大多仍以“管控”為主，較為缺乏對(duì)由政府、社會(huì)各界、廣大消費(fèi)者和組織自評(píng)組成的價(jià)值“考評(píng)”和“激勵(lì)”機(jī)制的制度性規(guī)范。事實(shí)上，缺乏科學(xué)高效的價(jià)值考評(píng)機(jī)制和“公開、公正”的激勵(lì)機(jī)制，對(duì)事業(yè)單位的“管控”將既缺少價(jià)值依歸，又缺乏現(xiàn)實(shí)可操作性。因此，第一，要完善公共物品的“公共性”評(píng)價(jià)，即在所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)和監(jiān)督權(quán)分離的基礎(chǔ)上重構(gòu)政府與獨(dú)立的事業(yè)單位法人的關(guān)系。可在梳理和整合政府職能部門職責(zé)權(quán)限的基礎(chǔ)上，成立具有相對(duì)獨(dú)立性的“公共服務(wù)中心或管理中心”；或者通過加強(qiáng)和完善績(jī)效合同管理和績(jī)效評(píng)估制度，在政府與事業(yè)單位之間建構(gòu)法定的績(jī)效責(zé)任關(guān)系。第二，充分利用公共物品的“專業(yè)性”評(píng)價(jià)。如委托行業(yè)協(xié)會(huì)或具有專業(yè)資質(zhì)的社會(huì)中介組織對(duì)事業(yè)單位的運(yùn)作效能、業(yè)務(wù)完成指標(biāo)、資金效益指標(biāo)、社會(huì)效益指標(biāo)、服務(wù)對(duì)象滿意度、員工培訓(xùn)及開發(fā)等進(jìn)行評(píng)估。第三，強(qiáng)化“消費(fèi)性”評(píng)價(jià)。為此首先要搭建和完善相應(yīng)的制度平臺(tái)，如建立服務(wù)信息公示制度、政策或價(jià)格聽證制度、消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)制度、由服務(wù)信息反饋構(gòu)成的績(jī)效考評(píng)制度等。其次通過加強(qiáng)思想道德文化教育培育公共精神，推動(dòng)作為消極公民的“觀眾”向具有歷史使命感和責(zé)任感的積極公民轉(zhuǎn)型。第四，完善“內(nèi)部性”評(píng)價(jià)。這要求進(jìn)一步建構(gòu)和完善事業(yè)單位的績(jī)效管理機(jī)制，如打破事業(yè)單位在人員使用上的“老人、中人和新人”的差距，統(tǒng)一建立以專業(yè)技能和服務(wù)效益為考核指標(biāo)的人員激勵(lì)機(jī)制；加強(qiáng)對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)運(yùn)行的績(jī)效審計(jì)，推進(jìn)財(cái)務(wù)支出的公開化和透明化建制等。從而將公共性、專業(yè)性、消費(fèi)性和內(nèi)部性評(píng)價(jià)等綜合的價(jià)值評(píng)價(jià)作為對(duì)事業(yè)單位分類實(shí)施動(dòng)態(tài)管理的重要依據(jù)?？傊?，為了確保事業(yè)單位分類改革的公益性，必須在推進(jìn)事業(yè)單位投資主體多元化的同時(shí)，以“公益性”為內(nèi)在的價(jià)值線索重塑事業(yè)單位的價(jià)值目標(biāo)并建構(gòu)多維和多層次的評(píng)價(jià)機(jī)制。

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