土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的沖突與協(xié)調(diào)

郭潔 鄭萍

【摘要】土地對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群具有基礎(chǔ)性的供給作用。由于受二元制社會結(jié)構(gòu)的限制,我國無法為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的發(fā)展提供充分的制度性激勵。應(yīng)通過強化農(nóng)村土地承包權(quán)利流轉(zhuǎn)制度供給,強化政府土地宏觀調(diào)控職能,破解現(xiàn)行土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群之間的沖突,激發(fā)土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群 土地制度 協(xié)同效應(yīng)

土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的協(xié)同效應(yīng)

土地制度對農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的產(chǎn)生和提升具有基礎(chǔ)性的供給作用,其一,土地資源的流動與配置是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的生成條件;其二,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的空間聚集點以農(nóng)村或與之鄰近的小城鎮(zhèn)為主,集群企業(yè)或農(nóng)戶以土地的占有和利用完成集群的分工與協(xié)作,因而土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群之間具有協(xié)同效應(yīng)。

土地的規(guī)模供給是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群形成的必要條件。全球農(nóng)業(yè)發(fā)展的趨勢是創(chuàng)建產(chǎn)業(yè)區(qū)結(jié)構(gòu)下的規(guī)?；?、專業(yè)化集群。在近乎完全競爭的市場中,小農(nóng)戶進行技術(shù)創(chuàng)新的固定資產(chǎn)投資成本、彌合知識和經(jīng)驗技能差距成本以及彌補缺少外部條件的成本都會隨之上升,通過區(qū)域?qū)I(yè)化與規(guī)模化可以克服這些發(fā)展障礙。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群中專業(yè)化與規(guī)模化之所以引申出土地利用的專業(yè)化規(guī)模,主要是由于土地經(jīng)營中機械與技術(shù)對土地利用面積的不可分性和配套性產(chǎn)生的規(guī)模效益。

土地資產(chǎn)的流動性是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的前提和催化劑。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的聚集特征具有與土地資產(chǎn)流動性密切相關(guān)的特征。第一,土地資產(chǎn)的直接聚集。首先,由于土地經(jīng)營的專業(yè)化規(guī)?；枰?土地須經(jīng)產(chǎn)權(quán)人投資于特定的農(nóng)業(yè)經(jīng)營領(lǐng)域,既可以是法律權(quán)利的流轉(zhuǎn),也可能是土地利用方向的改變;其次,土地作為融資手段為集群企業(yè)和農(nóng)戶的專業(yè)化生產(chǎn)提供資金,并投向集群產(chǎn)業(yè)。第二,土地資產(chǎn)的間接聚集。即由于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群導(dǎo)致勞動力從農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)移,農(nóng)業(yè)土地歸并、流動,形成產(chǎn)業(yè)集群的專業(yè)利用與規(guī)?；?。

土地是國家支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的物質(zhì)中介。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群以規(guī)?；?、特色化、專業(yè)化的新的資源組織形式提供了農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的途徑,各國通過宏觀調(diào)控手段引導(dǎo)農(nóng)業(yè)發(fā)展的集群模式,其作用點多以土地為中介展開和傳導(dǎo),包括直接調(diào)控和間接調(diào)控。直接調(diào)控包括三個方面,一是在土地規(guī)劃法中詳細(xì)劃分農(nóng)業(yè)用地用途,并在分區(qū)管制的基礎(chǔ)上作出農(nóng)業(yè)集群產(chǎn)業(yè)區(qū)用地規(guī)劃,行政程序是土地用途轉(zhuǎn)用申請。①二是政府通過公共投資為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)區(qū)的土地開發(fā)、整理提供補償資金。三是集群享受國家對農(nóng)業(yè)的高額補貼。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群下的集群企業(yè)和農(nóng)戶自然享受財政補貼的公共支持。在間接調(diào)控方面,實施免征農(nóng)業(yè)稅的財政政策,提升集群內(nèi)農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體的價格競爭力。

現(xiàn)行土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的沖突

我國的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群不乏特色資源,自然稟賦和區(qū)域之間的比較優(yōu)勢明顯,與發(fā)達(dá)國家的差異在于發(fā)達(dá)國家已形成了土地生產(chǎn)要素完全市場化的制度體系和法律規(guī)則,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群可以在競爭機制的推動下快速地生長和提升質(zhì)量,最終完成產(chǎn)業(yè)的技術(shù)升級和結(jié)構(gòu)調(diào)整。而我國是二元制的社會結(jié)構(gòu),農(nóng)村沒有形成統(tǒng)一的土地市場,導(dǎo)致現(xiàn)行土地規(guī)則不能成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的制度性激勵。我國現(xiàn)行土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群有著諸多方面的沖突。

農(nóng)村土地制度的價值取向與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的競爭性目標(biāo)相沖突。產(chǎn)業(yè)集群以創(chuàng)造集群組織和集群內(nèi)組織的最佳效率為目標(biāo),而我國農(nóng)村土地制度的價值取向是為農(nóng)民提供生存保障,實現(xiàn)土地權(quán)利的公平配置,這極大限制了農(nóng)村土地的市場,根據(jù)某學(xué)者“目前我國農(nóng)村土地市場化程度不足10%”的判斷②,土地的非市場化必然降低相關(guān)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素的市場化程度,進而引起農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群市場動力不足。

微觀的農(nóng)村土地制度不能形成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的有效供給。我國土地法律制度正處在從行政管理體制向市場開放體制轉(zhuǎn)軌階段,制度規(guī)則與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群內(nèi)在要求的沖突在所難免。首先,土地規(guī)模經(jīng)營是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的必要條件,這需要將以戶為單位的零散、細(xì)碎的土地通過交易關(guān)系,整合、連片成適度規(guī)模的土地。而按照現(xiàn)行《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定,除入股方式外,家庭承包的土地只有在權(quán)利人有穩(wěn)定的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)收入并擁有城鎮(zhèn)戶口時才能轉(zhuǎn)讓。其次,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群的開放性競爭不能從土地制度中獲得保障。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群需要吸引區(qū)域外的企業(yè)及其資金、技術(shù)、知識,而外部經(jīng)濟體聚集,根植于地方的主要方式是獲得土地利用的合法權(quán)利,但在現(xiàn)行土地法律中,農(nóng)村社區(qū)以外的企業(yè)和個人承包本社區(qū)土地存在著須經(jīng)村民會議決議的程序限制。再次,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群面臨更大的資金投入和市場風(fēng)險,受我國農(nóng)業(yè)信貸機制的抑制效應(yīng),急需拓寬集群的融資渠道。最后,現(xiàn)階段規(guī)?；c專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)集聚,仍需要從市場型入手逐步過渡,因此,將分散的農(nóng)戶按專業(yè)化重新組合、聚集組成特定的產(chǎn)業(yè),能夠達(dá)到以小博大的競爭優(yōu)勢。農(nóng)戶進入集群產(chǎn)業(yè)的前提是有權(quán)利按市場要求自主選擇農(nóng)地經(jīng)營的方式和作物品種,享有完全而穩(wěn)定的土地產(chǎn)權(quán)。但現(xiàn)實中,雖然法律規(guī)定了農(nóng)民享有30年長期自主的土地承包權(quán),但由于法律救濟不足,發(fā)包人任意毀約、收回承包土地,干預(yù)農(nóng)民經(jīng)營權(quán)現(xiàn)象仍相當(dāng)嚴(yán)重。

宏觀土地制度沒有為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群提供發(fā)展的外部激勵。首先,我國城市土地和農(nóng)村土地實行二元制,城市土地法律中的價格法律、出讓規(guī)則、市場準(zhǔn)入規(guī)則不能適用農(nóng)村,農(nóng)村土地交易關(guān)系凸現(xiàn)了法律規(guī)制的真空,阻礙了農(nóng)村土地資源的有序流動,增加了農(nóng)業(yè)資源流動的不確定性和監(jiān)督的成本;由于租金、地價等農(nóng)民的土地收益權(quán)沒有法律界定,農(nóng)民不愿通過土地權(quán)利交易將土地的實物保障置換成價值保障,阻礙了農(nóng)村剩余勞動力向集群產(chǎn)業(yè)的完全轉(zhuǎn)移,影響了以勞動力密集型為特點的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。其次,稅收和金融投資政策與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的要求也相矛盾。稅收方面,農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收具有明顯的壓抑經(jīng)濟作物等高價值農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的客觀作用,農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收明顯與集群經(jīng)濟下的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整相矛盾。信貸方面,隨著近幾年農(nóng)發(fā)行農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧和糧棉加工企業(yè)等農(nóng)業(yè)信貸職能的剝離和農(nóng)業(yè)銀行經(jīng)營戰(zhàn)略的調(diào)整轉(zhuǎn)移,使農(nóng)村金融機構(gòu)的農(nóng)業(yè)貸款銳減,另外農(nóng)業(yè)金融供給相對不足,金融產(chǎn)品結(jié)構(gòu)存在缺陷。從供給區(qū)域看,對縣域廣大農(nóng)村地區(qū)信貸投放明顯不足。從供給產(chǎn)品看,主要是重短期資金供給,忽視農(nóng)村中長期資金需求;重小額資金供給,忽視大額資金需求,難以滿足農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展長期投資和大額投資的金融需求。

土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群沖突的破解

國家已經(jīng)確定了現(xiàn)代化和產(chǎn)業(yè)化的農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略,農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群是實現(xiàn)這一目標(biāo)的組織途徑,需要有效率的制度滿足其發(fā)展需求,激發(fā)土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)。

強化農(nóng)村土地承包權(quán)利流轉(zhuǎn)的微觀制度供給,放寬對承包權(quán)流轉(zhuǎn)的限制性規(guī)定。首先,保持土地制度與農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群在價值目標(biāo)上的協(xié)同性,以效率優(yōu)先配置土地資源?，F(xiàn)行農(nóng)村土地制度對農(nóng)用地的權(quán)利配置分為兩個層次,一是初始配置,二是流轉(zhuǎn)配置。由于現(xiàn)階段農(nóng)地還承擔(dān)著社會保障功能,農(nóng)地權(quán)利初始配置的制度變遷需要支出巨大的社會成本,效率優(yōu)先的目標(biāo)只能依托流轉(zhuǎn)配置方式。農(nóng)村土地資源的效率安排在于破除農(nóng)地權(quán)利流轉(zhuǎn)市場的過度限制,使效率優(yōu)先兼顧公平。其次,在具體流轉(zhuǎn)條件方面,土地制度應(yīng)將權(quán)利人定位于理性的經(jīng)濟人,允許其按效率最大化原則轉(zhuǎn)讓土地權(quán)利。最后,破除農(nóng)地市場農(nóng)村社區(qū)主體準(zhǔn)入限制,實行城市與農(nóng)村土地市場一體化銜接。農(nóng)村土地所有權(quán)可在農(nóng)村區(qū)域內(nèi)流轉(zhuǎn),土地使用權(quán)也可在農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)主體之間、社區(qū)成員與非社區(qū)成員之間流轉(zhuǎn),使土地市場得以充分開放。

強化宏觀農(nóng)村土地關(guān)系的制度供給,利用政府土地宏觀調(diào)控職能直接扶持或間接激勵農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展。首先,通過立法和制定政策使政府對農(nóng)業(yè)補貼固定化、規(guī)范化。在農(nóng)業(yè)投資法定化的同時,相關(guān)制度應(yīng)根據(jù)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群產(chǎn)品的特點,擴大現(xiàn)行的直補農(nóng)產(chǎn)品補貼范圍,由主要糧食作物擴大到油料等農(nóng)業(yè)專業(yè)化經(jīng)濟作物,并提高農(nóng)產(chǎn)品直補標(biāo)準(zhǔn),按財政每年收入增長情況適當(dāng)調(diào)高直補標(biāo)準(zhǔn),以激勵產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展高效農(nóng)業(yè)。其次,采用歐洲國家通行的土地銀行制度,為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)提供專門金融支持。在國家經(jīng)濟發(fā)展或地方財力許可的情況下,可以借鑒日本的做法,比如建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害補償制度,通過保險對各類天災(zāi)進行經(jīng)濟補償;通過農(nóng)業(yè)信用保證保險制度,對農(nóng)業(yè)經(jīng)營損失及債務(wù)進行補償;通過農(nóng)業(yè)政策銀行,對擴大經(jīng)營規(guī)模、改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件等低回報率項目進行直接投資,等等。最后,利用稅制調(diào)控功能,激勵農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營。例如,對規(guī)模開發(fā)方式利用農(nóng)地資源的經(jīng)濟體,稅法應(yīng)給與土地使用稅的優(yōu)惠,分散開發(fā)土地并造成土地資源浪費的,應(yīng)通過調(diào)高土地稅用稅、耕地占用稅的稅收措施進行限制。

(作者分別為遼寧大學(xué)法學(xué)院教授,遼寧大學(xué)經(jīng)濟法學(xué)博士研究生;本文系遼寧省財政廳科研項目“遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題的法律對策研究—以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化為視角”研究成果,項目編號:10C026)

注釋

①王靜:“土地用途分區(qū)管制的理性分析與失地保障”,《中國土地科學(xué)》,2003年第6期。

②劉金山:“我國農(nóng)業(yè)的過度競爭分析”,《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟導(dǎo)刊》,2003年第5期。