訴訟與非訴訟銜接機(jī)制之探：以和諧社會為語境

陳 浩

(1.山東政法學(xué)院民商法學(xué)院，山東 濟(jì)南250014;2.中國人民大學(xué)法學(xué)院，北京100872)

銜接，通常是指事物的左右相接、首尾相連;以法學(xué)為維度，銜接強(qiáng)調(diào)的則是在各部門法學(xué)或各種法律制度之間傳遞可交流信息并將其變成可以實際操作的、整體的連接機(jī)制;若再細(xì)化到民事糾紛解決的程序法領(lǐng)域，訴訟與非訴訟銜接機(jī)制則無疑是民事訴訟與訴訟外解紛機(jī)制之間各式轉(zhuǎn)化、協(xié)作和連接機(jī)能的總稱。

2007年12月25日，胡錦濤在與全國政法工作會議代表座談時曾強(qiáng)調(diào):要以定紛止?fàn)帪槟繕?biāo)，實行人民調(diào)解、行政調(diào)解、司法調(diào)解有機(jī)結(jié)合。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵期，市場化、城市化、工業(yè)化的結(jié)構(gòu)性調(diào)整與大量不穩(wěn)定因素相伴生，大額性、群體性、行業(yè)性民事糾紛的大量爆發(fā)與司法實踐中普遍存在的執(zhí)行頑疾相疊加。因此，在公力救濟(jì)、社會救濟(jì)、自力救濟(jì)“三元化”的解紛途徑已然構(gòu)建完成的基礎(chǔ)上，謀求我國各種解紛主體的共同協(xié)作、賦予案件在多種解紛方式之間自由流動的可能性成為貫徹能動司法理念、實現(xiàn)和諧解紛目標(biāo)的必然之選。究其原因:一方面，我國法院系統(tǒng)的民事審判工作面臨瓶頸，快速增長的案件數(shù)量與持續(xù)下降的法官數(shù)量對立矛盾，根據(jù)《中國法律年鑒》(2001～2010年卷)的統(tǒng)計，2001年全國法院系統(tǒng)民事一審收案4 615 017件，2010 年收案6 090 622 件，10年間增長了32%;2001年全國法官數(shù)量約為24萬人，2010年為19.3萬人左右，10年間減少了19.6%，其中，2005和2007年更是陡降至18.9萬人。另一方面，原本應(yīng)作為公力救濟(jì)之有效補(bǔ)充的非訴訟糾紛解決機(jī)制在面對陡增的案件之時亦呈現(xiàn)乏力之態(tài)，其中，2008年全國勞動仲裁收案量達(dá)到693 465件，比2007年增長98%;2010年全國人民調(diào)解組織調(diào)解8 418 393件，比2009年增長45.2%。可見，“一元性”的解紛管道已難以應(yīng)對我國大量爆發(fā)的民事糾紛，混合運用訴訟的強(qiáng)制性與非訴訟的和諧性、在各式解紛途徑間構(gòu)建無縫連接已成為建設(shè)和諧社會的必然之選。

訴訟與非訴訟銜接機(jī)制意在構(gòu)建民事訴訟與其他糾紛解決機(jī)制之間高效協(xié)作、交互轉(zhuǎn)化的新型關(guān)系，其合力解紛的價值理念對我國和諧社會總體目標(biāo)的實現(xiàn)具有重要意義。

一、訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的淵源考證

面臨“訴訟爆炸”，構(gòu)建訴訟與非訴訟之縱向銜接、橫向兼容的新型交互關(guān)系已經(jīng)成為保障糾紛解決之效率價值的必然選擇。其實，我國立法者對于適用這一“合作解”以完善民事解紛體系的必要性已然早有認(rèn)識，新中國成立以來，訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的發(fā)展大致經(jīng)歷了以下三個階段:

(一)初創(chuàng)階段(1949～2007年)

建國之初，我國已對法院訴訟與其他民事解紛方式的協(xié)作倍加重視，勞動仲裁前置、執(zhí)行和解、仲裁裁決的法院執(zhí)行等均堪稱公力救濟(jì)、社會救濟(jì)、私力救濟(jì)之間有效銜接的典范。進(jìn)入21世紀(jì)，民事解紛體系的內(nèi)部交流和域內(nèi)互動更加明顯:2002年11月1日，《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》施行，當(dāng)事人拒不履行人民調(diào)解協(xié)議，對方當(dāng)事人有權(quán)訴至法院要求其履行;2004年11月1日，《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》實施，其第3條對法院“邀請調(diào)解”、“委托調(diào)解”的具體流程進(jìn)行了規(guī)范。隨著訴訟與非訴訟糾紛解決機(jī)制的有效銜接、合力協(xié)作，全國各級法院審理一審民事案件的數(shù)量一度持續(xù)下降，2000～2004年，這一數(shù)字分別為4 710 102件、4 615 017件、4 420 123件、4 410 236件和4 332 727件。

(二)發(fā)展階段(2007～2009年)

中華民族倡和諧、厭訴訟的傳統(tǒng)由來已久，天人合一的哲學(xué)觀念所造就的“和合文化”源遠(yuǎn)流長。2007年7月，最高人民法院成立“建立和完善矛盾糾紛解決機(jī)制”課題組，該課題組的研究證明:更注重彌合和恢復(fù)當(dāng)事人間法律關(guān)系的非訴訟程序已經(jīng)成為社會主義解紛體系中的重要部分，及時拓寬當(dāng)事人在糾紛解決途徑層面的選擇權(quán)成為實現(xiàn)程序正義的新型需求。基于此，全國各地法院開始深入推進(jìn)訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的試點工作［1］:上海浦東新區(qū)法院試點公力救濟(jì)與社會調(diào)解的銜接，法院立案前可委派有關(guān)單位進(jìn)行調(diào)解，2008年，該院16.82%的民商事案件在立案前已調(diào)解結(jié)案;甘肅省定西中院試點訴前司法確認(rèn)機(jī)制，2008年，定西市法院共訴前確認(rèn)案件673件，當(dāng)事人自動履行率高達(dá)99.7%，2009年上半年，定西市法院共訴前司法確認(rèn)571件，平均2天之內(nèi)即可結(jié)案。

(三)完善階段(2009年至今)

2009年7月24日，最高人民法院《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》(以下簡稱《若干意見》)實施，該司法解釋率先對銜接機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)總結(jié)，全文分5部分詳述了訴訟與商事仲裁、勞動人事仲裁、農(nóng)村土地承包仲裁等非訴訟解紛途徑的10項銜接機(jī)能。2009年11月26日，“訴訟外糾紛解決機(jī)制與訴訟程序相互關(guān)系國際研討會”召開，最高院副院長景漢朝宣布:《若干意見》的實施標(biāo)志著我國建立健全銜接機(jī)制第一階段任務(wù)的完成;此外，該項工作的第二、三階段的目標(biāo)也得以確定，分別為:在全社會建立健全糾紛調(diào)處機(jī)制、通過立法進(jìn)一步完善糾紛調(diào)處機(jī)制。2011年1月1日，《人民調(diào)解法》實施，其第33條首度從基本法的角度明確規(guī)范了司法確認(rèn)機(jī)制。2012年8月31日，《民事訴訟法》的全面修改終告完成，其第15章專辟一節(jié)用于規(guī)制“確認(rèn)調(diào)解協(xié)議案件”，以此為標(biāo)志，訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的立法更趨完善。

二、訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的類型探討

隨著世界范圍內(nèi)“權(quán)利救濟(jì)大眾化”理論的日益發(fā)展，我國當(dāng)事人過分單純依賴公力救濟(jì)的傳統(tǒng)理念亟待修正，任何缺乏成本意識的司法制度和司法理念均容易出現(xiàn)價值偏廢、功能不全的弊病并間接造成了當(dāng)事人權(quán)益難以從“書面權(quán)利”轉(zhuǎn)化為“實然權(quán)利”的惡果。雖然，我國歷來重視訴訟與非訴訟的無縫對接和全面連接，但其學(xué)術(shù)探索卻一直難以擺脫就事論事的“點狀化”、“凌亂式”的思維窠臼。因此，進(jìn)行一次類型化的梳理、比較式的分析、理論性的總結(jié)極具必要性。

(一)法定銜接機(jī)制、非法定銜接機(jī)制

按照銜接機(jī)制是否已被立法所認(rèn)可，可以將其分為法定銜接機(jī)制和非法定銜接機(jī)制:人民調(diào)解協(xié)議的司法確認(rèn)機(jī)制自2007年以來歷經(jīng)試點、推廣和完善三階段的曲折發(fā)展而終被《人民調(diào)解法》第33條和新《民事訴訟法》第194條、第195條所認(rèn)可，由此，司法確認(rèn)也成為了率先擁有基本法立法品格的銜接機(jī)制;立法是司法實踐的最佳保障，任何擁有了立法地位的法律機(jī)制都將在其具體適用過程中更容易獲得社會大眾的接納和認(rèn)可，對此，司法確認(rèn)機(jī)制獲得立法后實踐效果的提升已經(jīng)充分證明了這一點。但不容忽視的是，我國當(dāng)前的司法實踐中還存在諸多類似于訴前聯(lián)調(diào)、訴調(diào)對接以及檢調(diào)銜接等尚處于試點和探索階段的銜接機(jī)制，立法的欠缺使上述銜接機(jī)制在全國各地的具體適用過程中缺乏操作上的統(tǒng)一。

(二)強(qiáng)制型銜接機(jī)制、非強(qiáng)制型銜接機(jī)制

按照當(dāng)事人是否有權(quán)選擇銜接機(jī)制的開啟，可以將其分為強(qiáng)制型和非強(qiáng)制型。公民的權(quán)利自治是私法領(lǐng)域的通行原則，而在公法領(lǐng)域，當(dāng)事人程序選擇權(quán)的重要性也逐漸獲得了一致認(rèn)可，由此，強(qiáng)制型和非強(qiáng)制型銜接機(jī)制擁有了各自的適用空間:勞動爭議和人事爭議貫徹仲裁前置，當(dāng)事人無權(quán)將未經(jīng)仲裁的爭議直接訴至法院，這種將仲裁的終點與訴訟的始點進(jìn)行的強(qiáng)行連接即屬于強(qiáng)制型銜接機(jī)制;根據(jù)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》第3、4條，發(fā)生該類糾紛，當(dāng)事人可自行和解，也可請求村民委員會和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府調(diào)解，亦可向農(nóng)村土地承包仲裁委員會仲裁，還可直接起訴，各種糾紛解決機(jī)制之間的銜接和轉(zhuǎn)換完全依賴當(dāng)事人意思自治。故此，應(yīng)屬非強(qiáng)制型銜接無疑。除此之外，商事仲裁書的法院執(zhí)行機(jī)制等亦屬當(dāng)事人可以自由選擇的非強(qiáng)制型銜接機(jī)制。

(三)轉(zhuǎn)化型銜接機(jī)制、非轉(zhuǎn)化型銜接機(jī)制

按照銜接機(jī)制是否造成程序轉(zhuǎn)換，可將其劃分為轉(zhuǎn)化型和非轉(zhuǎn)化型，前者指:案件適用的解紛途徑在經(jīng)歷銜接機(jī)制后將發(fā)生性質(zhì)變化，產(chǎn)生將案件導(dǎo)入其他解紛管道的效果;后者指:銜接機(jī)制僅限于從其他解紛主體處“借力”，而并不導(dǎo)致案件解紛程序發(fā)生性質(zhì)變化?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第207條第二款規(guī)定:“一方當(dāng)事人不履行和解協(xié)議的，人民法院可以根據(jù)對方當(dāng)事人的申請，恢復(fù)對原生效法律文書的執(zhí)行”，該條款強(qiáng)調(diào)的是執(zhí)行和解失敗后私力救濟(jì)向公力救濟(jì)的“回流”，當(dāng)屬轉(zhuǎn)化型銜接機(jī)制。按照《仲裁法》第28條第二款，當(dāng)事人申請財產(chǎn)保全的，仲裁委員會應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人的申請?zhí)峤蝗嗣穹ㄔ海?，商事仲裁并沒有因財產(chǎn)保全須依賴司法權(quán)而將該案的仲裁轉(zhuǎn)換為法院訴訟。因此，該機(jī)制應(yīng)屬非轉(zhuǎn)化型銜接。此外，法院的邀請調(diào)解、仲裁的證據(jù)保全等亦屬非轉(zhuǎn)化型銜接機(jī)制。

(四)訴訟主動型銜接機(jī)制、非訴訟主動型銜接機(jī)制

目前，在我國多元化的民事解紛體系之中，各種糾紛解決途徑之間并不存在優(yōu)劣差別;但是，實踐層面，當(dāng)事人卻總是會結(jié)合自身情況以及案件特點而做出最終選擇，亦由此，訴訟與非訴訟之間的銜接也就有了方向上的差異。按照銜接機(jī)制的運行方向不同，可以將其區(qū)分為訴訟主動型、非訴訟主動型。具體說來:人民法院在立案之后依職權(quán)進(jìn)行的委托調(diào)解屬于訴訟主動銜接非訴訟機(jī)制，表現(xiàn)為法院主動向法院外的其他解紛主體的借力;與之對應(yīng)，商事仲裁的證據(jù)保全必須借助法院司法權(quán)才得完成的立法規(guī)制則屬非訴訟糾紛解決機(jī)制主動銜接公力救濟(jì)，《仲裁法》第46條規(guī)定:“當(dāng)事人申請證據(jù)保全的，仲裁委員會應(yīng)當(dāng)將當(dāng)事人的申請?zhí)峤蛔C據(jù)所在地的基層人民法院?！?/p>

(五)訴前銜接機(jī)制、訴中銜接機(jī)制、訴后銜接機(jī)制

民事訴訟是一個通過掌握國家公權(quán)力的司法機(jī)關(guān)對案件的審理和執(zhí)行從而實現(xiàn)當(dāng)事人之私權(quán)的確認(rèn)、變更以及實現(xiàn)的適用法律的過程。因此，依照訴訟與非訴訟之間銜接機(jī)制進(jìn)行連接的時間的不同，可以將其劃分為訴前、訴中和訴后三種。具體說來:《若干意見》第14條所規(guī)定的訴前委托調(diào)解屬于訴前銜接機(jī)制:“……人民法院在收到起訴狀或者口頭起訴之后、正式立案之前，可以依職權(quán)或者經(jīng)當(dāng)事人申請后，委派行政機(jī)關(guān)、人民調(diào)解組織、商事調(diào)解組織、行業(yè)調(diào)解組織或者其他具有調(diào)解職能的組織進(jìn)行調(diào)解。”現(xiàn)行《民事訴訟法》第51條規(guī)定的“雙方當(dāng)事人可以自行和解”屬訴中銜接機(jī)制，體現(xiàn)為案件在法院審理過程中公力救濟(jì)與私力救濟(jì)間的轉(zhuǎn)變和互換;現(xiàn)行《民事訴訟法》第207條規(guī)定的執(zhí)行和解則屬訴后銜接機(jī)制，表現(xiàn)為:即使在法院裁判已然生效之后，公力救濟(jì)(強(qiáng)制執(zhí)行)與私力救濟(jì)(當(dāng)事人和解)之間仍具有發(fā)生轉(zhuǎn)化的現(xiàn)實可能性。

三、訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的缺陷分析

(一)盲目試點非法定銜接機(jī)制易導(dǎo)致各地司法實踐相左

目前，我國訴訟與非訴訟銜接機(jī)制正值構(gòu)建期，各地成功經(jīng)驗屢見報端。例如:2000年，上海率先成立我國首個省市級人民調(diào)解工作指導(dǎo)委員會，訴前聯(lián)調(diào)、委托調(diào)解、綜合治理等銜接機(jī)制良性發(fā)展;2008年12月29日，海南省高級人民法院率先制定《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)指導(dǎo)人民調(diào)解工作促進(jìn)訴訟調(diào)解與人民調(diào)解有機(jī)銜接的意見》，改進(jìn)法院對人民調(diào)解的指導(dǎo)，明確凡涉及人民調(diào)解的案件均需適用簡易程序或速裁方式保證高效審理。但是，統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和普適性仍為法治的基本屬性、天然價值，針對檢調(diào)對接、訴前聯(lián)調(diào)以及立案庭設(shè)人民調(diào)解機(jī)構(gòu)等其他銜接機(jī)制，亟需“從立法層面上以法律的形式予以明確，為銜接機(jī)制的構(gòu)建提供全方位、可操作的法律依據(jù)，建議完善有關(guān)立法，為銜接機(jī)制建設(shè)消除根本性障礙”［2］50。

(二)過量適用訴訟主動型銜接機(jī)制易降低公力救濟(jì)權(quán)威性

在所有解紛途徑中，訴訟無疑最具規(guī)范性和嚴(yán)謹(jǐn)性，但屈從于目前持續(xù)飆升的受案壓力，訴訟在銜接非訴訟時往往過于積極，法院過度依仗訴訟主動型銜接機(jī)制導(dǎo)致程序自由化傾向明顯。以法院委托調(diào)解為例，考慮當(dāng)事人為獲得條分縷析之法院判決、清晰完整之案件事實才投身于訴訟的原發(fā)意愿，如果法院過度向程序相對隨意、意旨重在妥協(xié)的調(diào)解機(jī)制積極靠攏，訴訟的規(guī)范性和權(quán)威性勢必降低。對此，英美法系所倡導(dǎo)的“正當(dāng)程序”理念值得借鑒，以韓國的訴訟和解為例，此公力救濟(jì)與私力救濟(jì)的銜接就被規(guī)范得異常嚴(yán)謹(jǐn):原則上必須在法官面前陳述和解合意;特殊情況下，僅一方當(dāng)事人于和解準(zhǔn)備書中記載和解意思且經(jīng)公證事務(wù)所公證后提交法院、對方當(dāng)事人在指定期日出庭時接受了該項和解準(zhǔn)備書時，該當(dāng)事人不出庭，訴訟和解才成立。

(三)過多設(shè)置強(qiáng)制型銜接機(jī)制易侵犯當(dāng)事人訴權(quán)

20世紀(jì)以來，世界范圍內(nèi)普遍展開的在各國民事訴訟法當(dāng)中貫徹當(dāng)事人主義模式的司法改革陸續(xù)展開，程序法領(lǐng)域，當(dāng)事人的意思自治成為各國糾紛解決程序向現(xiàn)代化方向發(fā)展的重要標(biāo)志，其中，以日本為代表的諸多國家的“訴權(quán)入憲”更加彰顯了當(dāng)事人程序選擇權(quán)的重要意義［3］。但是，伴隨公民訴權(quán)意識的覺醒，民事訴訟的案件數(shù)量卻急劇增長，以此為背景，部分法院拒絕立案、強(qiáng)制調(diào)解、超期審理、超期執(zhí)行的現(xiàn)象也愈發(fā)凸顯?；谝陨蟽?nèi)外因的雙重作用，依申請委托調(diào)解、立案前調(diào)解等原本唯當(dāng)事人自愿才可適用的非強(qiáng)制型銜接機(jī)制甚至也衍生出了些許強(qiáng)制意味。因此，動輒在民事糾紛熱點領(lǐng)域(醫(yī)療、拆遷、證券等)建議仲裁前置、大量設(shè)置強(qiáng)制型銜接機(jī)制的做法確有侵犯當(dāng)事人訴權(quán)之嫌［4］，在我國民眾初試達(dá)摩克利斯利刃跨越厭訟藩籬之時，訴訟決不可單純基于部分執(zhí)法者或司法者的“自利性因素”而被強(qiáng)行置于當(dāng)事人可及范圍的最遠(yuǎn)處。

(四)非強(qiáng)制型銜接機(jī)制分流案件效果有待提高

目前，我國訴訟與非訴訟兩類糾紛解決機(jī)制的法律效力和解紛效果并不平衡，非訴訟糾紛解決主體并不擁有國家司法權(quán)力，致使其處理結(jié)果的法律強(qiáng)制效力不高，而法院作為訴訟的裁判主體又在彌合和恢復(fù)當(dāng)事人和諧關(guān)系方面不具有優(yōu)勢。因此，銜接機(jī)制的建立并不等于完善，只有建立真正科學(xué)的銜接機(jī)制才能真實提升其案件分流效果。根據(jù)現(xiàn)行法律，除商事仲裁、公證機(jī)關(guān)賦予執(zhí)行力的債權(quán)文書外，我國其他非訴程序仍需堅持“司法最終解決原則”，一方當(dāng)事人對處理結(jié)果不服有權(quán)再訴至法院，當(dāng)事人選擇非訴程序以及銜接機(jī)制時極易陷入“案結(jié)事不了”的窘境。因此，當(dāng)事人主動選擇非訴程序或銜接機(jī)制的積極性通常不高，以商事仲裁為例，這種非訴訟糾紛解決機(jī)制雖已擁有“一裁終局”的特有優(yōu)勢以及法院執(zhí)行力的強(qiáng)勢保障，但其分流糾紛的作用仍不十分顯著，根據(jù)《中國法律年鑒》(2001～2011年卷)的統(tǒng)計，2000年，全國商事仲裁收案9 577件，而人民法院同期民事合同一審收案量為2 513 639件，仲裁的適用比例僅0.4%。2010年，全國商事仲裁收案78 923件，人民法院合同案件一審收案3 222 555件，仲裁適用比例上升明顯，但也僅為2.4%。

圖1 我國商事仲裁數(shù)量、法院一審合同案件數(shù)量對比(1999～2010)?1999～2004年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自朱景文的《中國法律發(fā)展報告——數(shù)據(jù)庫和指標(biāo)體系》，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第222頁;2005～2010年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來自《中國法律年鑒》，法律出版社，2006～2011年卷。

四、訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的完善路徑

“社會的需要和社會的意見常常是或多或少地走在法律的前面，我們可能非常接近地達(dá)到它們之間缺口的接合處，但永遠(yuǎn)存在的趨向是要把這缺口重新打開來?！保?］按照前述最高人民法院2009年所制定的銜接機(jī)制“三步走”發(fā)展戰(zhàn)略，目前，訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的發(fā)展已進(jìn)入關(guān)鍵時期，結(jié)合各地實踐過程中所反映出的具體問題，提出以下完善路徑:

(一)充分響應(yīng)實務(wù)探索

目前，我國法律實務(wù)部門正在合力探索“法院為主、多方參與、黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持”的新型民事解紛機(jī)制，除前述在全國推行的銜接機(jī)制外，各地基層和中級法院所進(jìn)行的特色探索也亟待總結(jié)。例如:自2005年以來，福建省莆田市法院系統(tǒng)重視非訴訟糾紛解決機(jī)制的完善，遵照“黨政領(lǐng)導(dǎo)、綜治負(fù)責(zé)、司法引導(dǎo)、多元銜接，合理調(diào)整、共促和諧”24字方針引導(dǎo)當(dāng)事人主動選擇銜接機(jī)制，2008年，該院適用委托調(diào)解、邀請調(diào)解和協(xié)助調(diào)解成功結(jié)案1 971件，占同期民商事案件的10.4%，2009年上半年這一數(shù)字為1 641件，在同期民商事案件中的比例上升為 19.5%［6］。自2006年以來，廣東省法院與社會治安綜合治理辦公室等單位聯(lián)合建立的訴調(diào)對接機(jī)制效果顯著，廣東省民商事一審案件的調(diào)撤率逐年提高，其中，2010 年第一季度達(dá)64.73%［2］47。

(二)積極推進(jìn)立法進(jìn)程

立法工作是法治工作的基礎(chǔ)，很大程度上，立法的質(zhì)量甚至提前定義了法治的效果。實體法的立法功能在于宣示權(quán)力或權(quán)利，而程序法的主要立法意旨則在于程序的公告與指引，提升銜接機(jī)制的立法品格、豐富銜接機(jī)制的立法淵源將有效提升其適用率，有利于通過立法導(dǎo)向使銜接機(jī)制徹底消弭矛盾糾紛、深層恢復(fù)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的制度優(yōu)勢得以發(fā)揮。銜接機(jī)制的立法工作涉及基本法、行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等多種法律淵源，囊括法院、檢察院、仲裁委員會等多個法律主體，其立法工作更需注重新舊法律以及上下位法律間關(guān)系的梳理，主要措施包括:適時修改《民事訴訟法》、《仲裁法》等基本法將已然成熟的銜接機(jī)制納入法律以提升其效力等次和立法等級;及時修改行政法規(guī)、部門規(guī)章、司法解釋等其他法律淵源，發(fā)揮其響應(yīng)司法實踐速度更快、制定和修訂耗時更短的天然優(yōu)勢以賦予新型銜接機(jī)制相應(yīng)的法律保障。

(三)平衡配置訴訟與非訴訟解紛機(jī)制

長期以來，我國立法供給和資源投入雙重維度上的顯著差別造成公力救濟(jì)和其他救濟(jì)方式之強(qiáng)弱對比極為顯著，國家對公力救濟(jì)的片面倚重導(dǎo)致非訴訟程序、訴訟與非訴訟銜接機(jī)制被邊緣化，“審判本位主義”導(dǎo)致法律資源過度集中于法院系統(tǒng)。2009年，河南省本級指導(dǎo)人民調(diào)解工作經(jīng)費僅30萬元，52.3%的縣市區(qū)居然沒有任何人民調(diào)解經(jīng)費［7］。必須強(qiáng)調(diào)，任何銜接機(jī)制均無法在力量過于懸殊的兩個端點間構(gòu)建平衡，訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的順暢運行必須以兩者的平衡配置為前提。因此，非訴訟程序之立法配置亟待增強(qiáng)，適用訴訟與非訴訟“并列配置說”，應(yīng)當(dāng)盡快將訴訟與非訴訟銜接機(jī)制列入各級財政預(yù)算，劃撥專項資金并保證?？顚Ｓ谩?/p>

(四)加大對訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的宣傳力度

隨著現(xiàn)代訴訟理念的興起，注重當(dāng)事人意思自治與國家公權(quán)力的結(jié)合以快速解決民事糾紛成為各國共識，由此分析，訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的創(chuàng)設(shè)無疑具有了典型的國際化視野。其中，法院訴訟與各種訴訟外調(diào)解機(jī)制的結(jié)合尤其能夠發(fā)揮調(diào)解這一“東方之花”在我國民事解紛領(lǐng)域的特有優(yōu)勢，“傳統(tǒng)糾紛調(diào)解機(jī)制的一個重要功能就是對爭訟者進(jìn)行道德教化，用通俗易懂的方式向老百姓宣講綱常道德，使其品質(zhì)由卑劣變高尚，以促其良心自覺、自省、自責(zé)，從而止訟?！保?］但是，新生事物的推廣通常需要一段較長的時間、歷經(jīng)一個漸次展開的過程，訴訟與非訴訟銜接機(jī)制也不例外，對此，在銜接機(jī)制之全面立法尚需時日的背景下，除媒體等傳統(tǒng)宣傳途徑外，由最高人民法院適時出臺類似于法發(fā)［2010］16號《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》等極具針對性的司法文件堪稱兼具實效性和權(quán)威性的宣傳方式。

(五)切實增強(qiáng)非訴訟程序的法律約束力

非訴訟解決機(jī)制處理結(jié)果的法律約束力直接決定了當(dāng)事人選擇訴外途徑解決其民事爭議的比率，“如果當(dāng)事人可以隨意反悔或違背這種處理結(jié)果，而得不到任何制約或制裁，則不僅達(dá)不到息訟的目的，反而會造成纏訟的結(jié)果?！保?］目前，除仲裁裁決和公證機(jī)關(guān)賦予執(zhí)行力的債權(quán)文書外，我國其他非訴程序處理結(jié)果均無法直接銜接法院執(zhí)行，任何銜接機(jī)制均無法在訴訟與非訴訟解紛能力明顯失衡的情況下發(fā)揮有效的連接作用。因此，增強(qiáng)非訴訟程序處理結(jié)果的法律效力成為必然。對此，人民調(diào)解司法確認(rèn)機(jī)制創(chuàng)設(shè)前后的數(shù)據(jù)對比可作佐證:2007年司法確認(rèn)機(jī)制創(chuàng)設(shè)之前，人民調(diào)解協(xié)議僅具合同效力，1990～2004年全國人民調(diào)解數(shù)量下降了40.4%;2007年之后，人民調(diào)解協(xié)議可通過司法確認(rèn)而間接獲得強(qiáng)制執(zhí)行，其實踐效果迅速改觀，以江蘇省為例，2010年，當(dāng)事人選擇司法確認(rèn)的比例已高達(dá)55.8%［10］。因此，針對其他非訴訟程序，亦有必要盡快提升其法律效力，對此，2009年，定西中院制定下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)“人民調(diào)解協(xié)議訴前司法確認(rèn)機(jī)制”司法改革試點工作的通知》，將司法確認(rèn)擴(kuò)大至由德高望重第三者主持達(dá)成的調(diào)解協(xié)議及當(dāng)事人依法自愿達(dá)成的協(xié)議即為有益嘗試。

綜上所述，基于復(fù)雜的社會原因，我國任何一種民事糾紛解決機(jī)制已無法獨立應(yīng)對當(dāng)今大量爆發(fā)且紛繁復(fù)雜的民事糾紛，加強(qiáng)各種解紛機(jī)制之間的橫向聯(lián)系、構(gòu)建各種解紛途徑無縫對接的“復(fù)合型”糾紛解決機(jī)制已漸成共識。2012年，最高人民法院制定了《關(guān)于擴(kuò)大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制改革試點總方案》，并選取陜西省西安市蓮湖區(qū)人民法院等42家法院進(jìn)行相關(guān)試點，我國古老的解紛文明，“摒棄了粗鄙陋俗，融入現(xiàn)代司法理念，重新煥發(fā)新生的活力”［11］，而且，以此為契機(jī)，我國訴訟與非訴訟銜接機(jī)制的創(chuàng)新和探索工作勢必將取得更加卓越的社會效果。

［1］王明新，婁銀生.以群眾工作統(tǒng)攬涉訴矛盾糾紛化解［N］.人民法院報，2011－03－04(001).

［2］廣東省高級人民法院課題組.關(guān)于完善訴訟與非訴訟矛盾處理銜接機(jī)制的調(diào)研報告［J］.法律適用，2010(8).

［3］宋明志.論法院調(diào)解的強(qiáng)制性——以我國臺灣地區(qū)民事強(qiáng)制調(diào)解程序為比較［J］.政法論叢，2007(6):79.

［4］陳浩.中外醫(yī)療糾紛解決體系比較研究［J］.沈陽師范大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版，2012(5):33－35.

［5］梅因.古代法［M］.沈景一，譯.北京:商務(wù)印書館，1992:15.

［6］劉嵐.健全訴訟非訴銜接機(jī)制鼓勵各方參與糾紛解決［N］.人民法院報，2009－08－10(004).

［7］張毅力，朱慶樂.人民調(diào)解員:尷尬的“和事老”［N］.河南商報，2011－02－25(A14).

［8］春楊.我國傳統(tǒng)糾紛調(diào)解機(jī)制的功能與現(xiàn)代價值［J］.政法論叢，2007(6):82－83.

［9］范愉.非訴訟糾紛解決機(jī)制研究［M］.北京:中國人民大學(xué)出版社，2000:128.

［10］公丕祥.江蘇省高級人民法院工作報告(摘要)［N］.新華日報，2011－02－22(A07).

［11］崔楠.恢復(fù)性司法與中國傳統(tǒng)社會關(guān)系考證［J］.政法論叢，2007(1):68.