防范地方政府性債務風險的幾點對策

萊蕪市鋼城區(qū)財政局 侯忠泉

防范地方政府性債務風險的幾點對策

萊蕪市鋼城區(qū)財政局 侯忠泉

對于地方政府性債務問題，社會各方面十分關(guān)注，褒貶不一。筆者就這一問題進行了深入調(diào)研，闡述了從債務成因看債務，從政治角度看經(jīng)濟，以發(fā)展眼光看未來的觀點，并提出了防范地方債務風險的幾點對策，與大家共同探討。

債務 風險 防范

近幾年來，隨著社會經(jīng)濟事業(yè)快速發(fā)展，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程逐步加快，特別是2008年以來國家四萬億擴內(nèi)需計劃推出，地方政府建設性融資快速增長。據(jù)權(quán)威數(shù)據(jù)，截止2010年年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，占同期GDP的26.93%，占同期全國財政收入（83080億元）的129%;省、市、縣三級地方政府負有償還責任的債務率為52.25%，加上地方政府負有償還擔保責任的或有負債，債務率為70.45%;融資平臺公司和政府機構(gòu)成為舉債主體，舉債占總債務的79%（以上數(shù)據(jù)來自審計署2010年5月審計報告）?？紤]財政數(shù)據(jù)收付實現(xiàn)制的影響，基層部分基建項目支出未統(tǒng)計在內(nèi)，地方政府性債務余額數(shù)字肯定還要大，有關(guān)部門估計在12萬億左右。

一、地方政府性債務成因分析

地方政府性債務的形成，從根本上說是由現(xiàn)行財政體制財權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一、不對稱造成的，尤其是分稅制改革以來，中央財政為增強調(diào)控能力，集中財力辦大事，不斷提高中央稅收分成比例，地方政府面對日益增加的人員、公務、民生及各項建設支出，捉襟見肘，入不敷出，不得不舉債度日。從這一點上說，地方政府性債務規(guī)模不斷擴大，有其必然性。具體分析，債務成因來自于以下幾個方面:

（一）地方財力不足

以萊蕪市鋼城區(qū)為例，2011年可用財力在3.4億元，人員支出1.3億元，公用經(jīng)費2000萬元，農(nóng)業(yè)、科技、教育、社會保障等法定和民生配套支出1.4億元，剩余5000萬元資金，除負擔以前年度借款利息外所剩無幾，是典型的“吃飯”財政，“溫飽”財政。

（二）發(fā)展支出壓力大

在“吃飯財政”現(xiàn)狀下，支持地方經(jīng)濟發(fā)展、改善基礎設施建設、提高公共服務均等化水平等諸多重任，不得不依靠舉債融資。截止2010年底，地方各級政府已支出的債務余額中，用于市政建設、交通運輸、保障住房等公益性、基礎性設施項目，占已支出債務總額的87%。

（三）“三項”工程加劇了債務負擔

樓、堂、館、所建設形象工程，招商引資稅收先征后返、變相補貼政績工程，迎來送往、檢查評比、各種名目的“年、節(jié)、周、會”面子工程在一定程度上加劇了地方政府負擔。

二、地方政府性債務管理中存在的問題

地方性債務在彌補地方財力不足、推動地方經(jīng)濟發(fā)展、保障和改善民生方面發(fā)揮了重要作用，增強了政府調(diào)控能力。然而，受主客觀因素影響，當前地方政府在債務管理上也存在一些不可忽視的問題。

（一）債務管理機制不完善

一是舉債無序。當前，地方政府融資舉債規(guī)模大，隱性舉債、多頭舉債、盲目舉債行為普遍，城投債、產(chǎn)業(yè)債、中期票據(jù)、BT，甚至攤派集資，融資渠道和方式不一，利率和償還方式不一，產(chǎn)生了一定的負面影響。二是監(jiān)督不力。由于《預算法》明確地方政府不列赤字預算，目前，大部分地方政府債務收支未納入預算管理，雖然國家出臺了一系列規(guī)范措施，但缺乏嚴格的管理和約束機制，效果不理想，債務管理制度不健全、底數(shù)不清、償債能力低、償債主體不明確等問題突出。

（二）債務資金使用效率低

一是效益觀念淡薄，收益不高。政府舉債資金大部分用于民生保障、城市道路、環(huán)境治理等公益項目，本身沒有收益;就是有收益的高速公路、學校、醫(yī)院建設等項目，也缺乏嚴格的成本收益論證，項目投資回收期長，年度債務利息支出較大，償債壓力和風險大。二是債務資金使用效率低。由于一些地方盲目舉債，缺乏嚴格的項目論證，或?qū)ν顿Y環(huán)境變化缺乏應變機制，致使一些舉債資金無法投入使用，造成大量資金閑置和浪費。三是違規(guī)使用債務資金，隨意變更資金用途和范圍，擠占挪用問題嚴重。

（三）財政違約風險大

一是政府舉債行為缺乏嚴格的管理和監(jiān)督，沒有進行前期周密的項目論證和投資風險分析，盲目舉債和大規(guī)模融資，強調(diào)發(fā)展卻不顧科學，透支了地方發(fā)展?jié)摿?。二是一些地方政府依法管理意識淡薄，重舉債、輕償還的意識嚴重，舉債規(guī)模和償債能力不配比，也沒有充分的償債資金計劃安排，靠舉新債換舊債，一旦不能舉債，就會導致一些呆壞賬發(fā)生，增加了地方財政運行風險，甚至引起群眾上訪等群體性事件。

三、防范地方政府債務風險的幾點對策

為進一步防范和化解地方政府性債務風險，實現(xiàn)債務管理規(guī)范化、法制化、健康化運行，2010年，國務院下達《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā) [2010]19號）、《關(guān)于規(guī)范地方各級政府舉債和擔保承諾行為的通知》;今年3月中旬，中國銀監(jiān)會發(fā)布《銀監(jiān)會關(guān)于加強2012年地方政府融資平臺貸款風險監(jiān)管的指導意見》，規(guī)定各銀行原則上不得新增融資平臺貸款，對平臺貸款監(jiān)管依舊秉持“政策不變、深化整改、審慎退出、重在增信”的方針，旨在限制政府舉債融資。在當前形勢下,如何加強政府融資平臺建設,遏制地方政府舉債沖動,防范財政風險,成為必須面對和研究的課題。筆者認為，看待這一問題，兩點需要明確，一是要用政治的眼光來看經(jīng)濟，從宏觀和全局來看國家財力，今年我國財政收入將突破11萬億，我國外匯儲備也有1.2萬多億（美元），不存在全局性的債務風險，從中國政治體制分析，也不存在地方政府破產(chǎn)可能。二是要用發(fā)展眼光看未來，債務問題歸根結(jié)底還是發(fā)展問題，發(fā)展的問題最終要靠發(fā)展來解決。

(一)健全完善財稅體制，增加地方政府可用財力

一是在鼓勵地方政府大力發(fā)展經(jīng)濟同時，合理劃分中央地方財權(quán)事權(quán)，遵循財權(quán)與事權(quán)對等的原則來分配財權(quán)。完善稅收體制，合理劃分稅種格局，合理安分享比例，積極發(fā)掘能給地方帶來穩(wěn)定收入的稅種，同時完善轉(zhuǎn)移支付制度，增加地方政府可用財力。二是理順管理機制，使債務管理有序發(fā)展。與其遮遮掩掩，不如變堵為疏，打破地方不列赤字預算規(guī)定，在嚴格監(jiān)管的基礎上，允許有條件的地方政府發(fā)債，納入預算管理，增加政府債務透明度，便于中央財政監(jiān)督，減少債務積壓風險。三是暢通融資渠道，出臺優(yōu)惠政策，鼓勵民間資本、社會資本參與公益項目建設，形成多元化籌資、投資格局。

(二)建立法律處理責任制，強化各項風險約束機制

一是建立項目債務責任制。明確規(guī)范地方政府和財政部門負責人應承擔的管理和償債責任，將償債責任列入責任人工作考核內(nèi)容。對放棄職責、放松管理致使項目失敗、償債發(fā)生困難的責任人，要給予行政處分。二是建立嚴格的投資決策責任制和評估制。重大項目要經(jīng)過集體討論決定，并經(jīng)過切實的論證和風險評估后方可實施，且風險評估報告需報當?shù)攸h委、政府的主要負責人備案，待條件具備通過風險評估后，方可實施。三是完善監(jiān)管和責任追究制度。財政部門應當完善監(jiān)管和責任追究制度，對內(nèi)部工作人員因辦理工作事務違法違規(guī)操作，導致國家資財、人民利益遭受重大損失或者其他嚴重后果的，要按照有關(guān)規(guī)定追究其相應的責任。

(三)合理清理劃分債權(quán)債務，分別制定清償辦法

一是劃清債務人。對以前形成的債務要嚴格劃分責任，分清債務人，該由政府負責的應制定一個切實可行的償債計劃，逐步列入政府以后年度財政預算安排：對于純商業(yè)性的債務由相關(guān)企業(yè)或責任人負擔。二是理性消化存量。對合法有效的政府或有負債，要在清理債權(quán)債務、明確償債主體、劃清償債責任的基礎上進行規(guī)范和整頓，使其合法化和公開化，并通過債務重組、債務轉(zhuǎn)換、債務轉(zhuǎn)移或財政直接支付等方式盤活和消化因轉(zhuǎn)貸、墊付、擔保而形成的債權(quán)債務，盡可能地將部分財政風險轉(zhuǎn)移出去，降低地方財政或有債務的負擔。三是建立財政風險預警機制。地方財政部門應制訂一套財政風險監(jiān)控指標體系，以債務作為財政風險預警機制的核心內(nèi)容加以考量，準確反映地方財政風險程度和發(fā)展變化趨勢，并以年度為時間段，實行定期發(fā)布制度，對地方財政風險狀況做出預測評估報告。

(四)建立合理有效的債務管理機制和債務償清機制

一是建立地方債務管理新機制。由地方政府授權(quán)，責成地方財政部門負總責，管理和登記政府各類債務的發(fā)生，徹底扭轉(zhuǎn)目前多頭舉債、分散使用、財政兜底的被動局面，逐步建立規(guī)范和統(tǒng)一管理的地方財政債務管理新制度，形成完整的地方債務監(jiān)測管理體系。二是嚴格規(guī)范和控制政府擔保行為。對地方政府合法的擔保、承諾行為，必須建立風險防范意識和相關(guān)工作規(guī)程，由財政和相關(guān)法制機構(gòu)牽頭，進行嚴格的項目風險評估，然后出具財政評估報告，根據(jù)地方財政承受能力合理安排，對于高風險和財政無法承受的項目，財政應明確拒絕。三是建立債務清償機制。地方財政結(jié)合財力情況，通過年度預算安排、財政結(jié)余調(diào)劑等途徑，建立財政償債專項基金，專門用于各種政府債務的償還。償債基金應保持其穩(wěn)定性，且不準他用，每年保持有所增長。對有經(jīng)濟效益和償還能力的財政或有負債項目，財政部門應對其經(jīng)營效益情況進行監(jiān)控，督促項目單位制定并落實償債計劃，按時還本付息，必要時可將償債資金匯入財政部門專設的償債基金專戶，統(tǒng)一由財政部門還本付息。