晚清上海城市社會(huì)控制的近代化

黃杰明

(嘉應(yīng)學(xué)院 梅州師范分院，廣東 梅州 514721)

社會(huì)控制是將某一區(qū)域的社會(huì)(人們和人們的組織)看成一個(gè)有機(jī)的整體，它和機(jī)器的某種控制機(jī)制一樣有其控制系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)下，有機(jī)體的各個(gè)部分相互之間進(jìn)行信息的交換和反饋，從而使有機(jī)體或其某些部分改變自己的運(yùn)動(dòng)狀態(tài)和進(jìn)入各種狀態(tài)，使各個(gè)部分之間保持平衡，使有機(jī)整體向前發(fā)展。

上海城市也可以看成是一個(gè)有機(jī)的社會(huì)整體。晚清上海城市社會(huì)控制系統(tǒng)開始從傳統(tǒng)模式向近代模式變遷，這個(gè)變遷是上海走向近代化的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。社會(huì)控制系統(tǒng)的近代化是指社會(huì)控制的制度化、組織化和規(guī)范化的過程。在上海，這個(gè)過程從19世紀(jì)90年代中期到20世紀(jì)頭十年，已經(jīng)顯示了近代化的明顯趨勢(shì)，但離近代化的真正實(shí)現(xiàn)還相差很遠(yuǎn)，不過也已經(jīng)為民國(guó)時(shí)期的進(jìn)一步近代化奠定了基礎(chǔ)。這個(gè)變遷的原動(dòng)力是上海自身發(fā)展的需要。上海自開埠以后，近代工商業(yè)開始興起，人口和建筑不斷增加，近代的城市問題也逐漸顯露出來(lái)，如治安、戶籍、衛(wèi)生、街道、房管、稅收、消防，等等，因此需要對(duì)城市進(jìn)行系統(tǒng)管理。近代經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，以及西方政治制度和思想的傳入，促使了上海官民意識(shí)的革新與開放，對(duì)于城市管理有了一定的認(rèn)識(shí)和要求。在一些開明紳士和官僚的推動(dòng)下，借鑒租界的現(xiàn)有控制模式，上海城市的社會(huì)控制開始了邁向近代化的步伐。

一、19世紀(jì)90年代中期以前，上海華界的傳統(tǒng)控制模式和租界近代控制模式的并存

1.華界的傳統(tǒng)控制模式

上海開埠以前是一個(gè)小縣城，人口不多，經(jīng)濟(jì)的繁榮也不能與開埠后同日而語(yǔ)。在縣署衙門的上級(jí)，還有道署衙門。道署的長(zhǎng)官是道臺(tái)，是駐治上海的分巡蘇松太兵備道的一種普通的稱謂。但官書史著對(duì)其稱呼不一，約有十種：滬道、巡道、兵備道、蘇松道、蘇松常道、蘇松太道、江海關(guān)道、關(guān)道、上海道[1]。

上海道臺(tái)是上海各方面的首腦，職責(zé)繁多，如治安、關(guān)稅、外交、洋務(wù)、學(xué)校、開埠造路等均由其兼管或任總辦。

治安是上海道臺(tái)的職掌之一，沒有專門的治安機(jī)關(guān)。本來(lái)分巡蘇松道就是為巡查盜案而設(shè)的。1725年，巡撫張楷的上奏中說(shuō)：“該道系為巡查盜案而設(shè)，駐劄蘇州。臣細(xì)思上海遠(yuǎn)在海隅，更為宵小出沒之地，盜案最多。若委該道經(jīng)理關(guān)務(wù)，移駐上海，不但關(guān)稅得有專責(zé)，并可辦查奸匪，似于地方更有裨益?！盵1]該道移駐上海是在1730年巡撫尹繼善的奏請(qǐng)經(jīng)清廷報(bào)批以后。尹奏中說(shuō)：“分巡道有巡緝之責(zé)，兵民皆得治之，靖加兵備銜，移駐上海，彈壓通洋口岸為便。”[1]另外，上?？h尉、巡檢也掌理盜賊、奸宄事宜。可見，上海傳統(tǒng)的地方行政管理體制重疊交叉，職能不明確。

而且，傳統(tǒng)的管理體制對(duì)市政方面的建設(shè)是無(wú)所作為的，關(guān)于清道、路燈、筑造橋路、修建祠廟、舉辦團(tuán)防等事項(xiàng)，均歸慈善團(tuán)體同仁輔元堂經(jīng)辦。消防也一直是地方人士自辦，組織救火會(huì)，每月開支經(jīng)費(fèi)均由地方救火會(huì)向地方商店、廠棧、居民分配征收，稱為救火月捐。[2]整個(gè)晚清時(shí)期，上海消防事業(yè)都處于各自為政、缺乏統(tǒng)一指揮、自生自滅的民間自辦狀態(tài)。這是由于傳統(tǒng)的“回避制度以及地方官的頻繁調(diào)動(dòng)等制度方面的限制削弱了地方行政的管理效能，地方官府除注重于稅收與治安外，很少能對(duì)其所轄城市的發(fā)展有所作為，而將部分行政管理職能留給地方社會(huì)，但卻缺少制度化的、吸納本地居民參與地方政治的途徑”[3]。

太平天國(guó)以后，上海出現(xiàn)了專門的治安機(jī)構(gòu)巡防保甲局，它是在清廷于戰(zhàn)亂后對(duì)地方行政大加整頓，推行傳統(tǒng)的保甲制度，頒布保甲章程的情形下設(shè)立的。總巡由上海道委任?？偩衷O(shè)在城中，初在沉香閣，后遷入縣署旁常平倉(cāng)內(nèi)。下設(shè)九個(gè)分局，城內(nèi)東、西、南、北各設(shè)一局，城外北新涇、引翔港、虹口、浦東等處，先后設(shè)五局。局中員弁，由駐防軍營(yíng)拔充。[4]巡防保甲局并不是近代的警察行政機(jī)關(guān)，仍屬于傳統(tǒng)的保甲制度，軍警不分。

各行各業(yè)均有商人自己的組織進(jìn)行管理。這些組織可分為兩類：一為會(huì)館，一為公所。前者屬于同鄉(xiāng)的集合，后者屬于同業(yè)的集合。同業(yè)的未必同鄉(xiāng)，但同鄉(xiāng)的多半同業(yè)。晚清時(shí)期，這些組織有兩方面的特點(diǎn)：一方面還保持著封建社會(huì)部落經(jīng)濟(jì)的形式；另一方面，職業(yè)類別的劃分已經(jīng)相當(dāng)嚴(yán)密。[5]會(huì)館和公所的董事均為有名望和地位的紳商，他們是推動(dòng)上海社會(huì)控制走向近代化的最重要的力量。他們積極推進(jìn)上海的地方自治，組織自治機(jī)關(guān)和自治的研究團(tuán)體，使地方自治得以實(shí)現(xiàn)。紳商除有會(huì)館和公所的組織外，還有自己的武裝保衛(wèi)力量——商團(tuán)。

另外，一些苦力行業(yè)、小商業(yè)如碼頭、人力車、倒糞、漁市等，和一些非法行業(yè)如煙毒、賭場(chǎng)、扒竊、人販、走私等，是幫會(huì)和流氓控制的范圍。[6]

民間控制力量的強(qiáng)大是傳統(tǒng)控制模式的一個(gè)顯著特點(diǎn)，而紳商則是民間控制力量的主要部分。

在華界仍處于傳統(tǒng)控制模式的時(shí)候，租界已開始形成了近代的控制模式。

2.租界近代模式的形成

租界的意思，并不是中國(guó)政府將一個(gè)地方的界內(nèi)土地整個(gè)租給外國(guó)政府，再由外國(guó)政府將這界內(nèi)土地分租給外國(guó)僑民，只不過容許外人在一定范圍內(nèi)以私人資格租地居住。但是，由于清朝政府的軟弱、外國(guó)政府的霸道、條約中規(guī)定的領(lǐng)事裁判權(quán)以及最初的華洋分居制度，使得租界事實(shí)上成為外人控制的地盤，中國(guó)政府無(wú)權(quán)或極少有權(quán)進(jìn)行管轄。也正是由于這個(gè)原因，使得外人能在租界按照自已的習(xí)慣或制度組織社會(huì)控制系統(tǒng)。而這種系統(tǒng)的形成，對(duì)相鄰的華界傳統(tǒng)控制模式向近代模式的轉(zhuǎn)變起著不可估量的啟示和借鑒作用。

英、美、法三國(guó)租界分別創(chuàng)設(shè)于1845年、1848年和1849年。租界的人口、面積是逐漸增加的。公共租界方面，據(jù)工部局(公共租界的行政組織)的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，1870年，華人為七萬(wàn)五千余人，洋人為一千六百多人；1880年，華人為十萬(wàn)七千余人，洋人為二千二百人不到；1895年，華人為二十四萬(wàn)余人，洋人為四千六百多人。[7]英租界的面積，1846年為138英畝，兩年后即達(dá)470英畝。美租界，1893年面積已達(dá)1309英畝。1899年，公共租界面積達(dá)5583英畝(等于中國(guó)33000余畝)。[8]隨著人口、面積的增加，經(jīng)濟(jì)的繁榮，房屋、道路建設(shè)的增多，治安、消防、稅收問題也隨之產(chǎn)生，于是，近代城市社會(huì)控制模式開始在租界形成。

1854年，小刀會(huì)進(jìn)占上海縣城，英、法、美三國(guó)領(lǐng)事為了保證自己的安全，一起組織了“工部局”，共同管理三個(gè)租界。接著由工部局組織巡捕，聘請(qǐng)?jiān)蜗愀垩膊斗柯殕T的克列夫登為總巡?！把膊丁敝皇侵袊?guó)人的翻譯，外人稱為警察(policeman)。警察制度是近代產(chǎn)生的，這一制度有自己的組織體系，有明確的職責(zé)范圍，有自己的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)和專職的警察。工部局第一年度的預(yù)算，巡捕方面占總數(shù)的五分之三，約為一萬(wàn)五千元。[9]1855年4月，英、法、美和工部局都簽字允準(zhǔn)巡捕為常備。

后來(lái)法租界脫離工部局，于1862年創(chuàng)立公董局。1863年，英、美租界合并為公共租界，工部局便成為公共租界的行政機(jī)構(gòu)。

公董局經(jīng)歷了由領(lǐng)事委任董事→領(lǐng)事直接主持公董局→選舉董事的發(fā)展過程。公董局設(shè)立之初由領(lǐng)事委任董事8人，后來(lái)董事與領(lǐng)事不和，遭到領(lǐng)事的解散。1865年10月后，有八九個(gè)月由領(lǐng)事主持公董局，這是一個(gè)過渡時(shí)期。1866年7月，領(lǐng)事正式頒布《公董局組織法》，采用選舉法選任董事。由委任制到選任制，是一個(gè)向民主發(fā)展的過程。

董事會(huì)下有八個(gè)委員會(huì)：工務(wù)、財(cái)政、衛(wèi)生、交通、醫(yī)院管理、地產(chǎn)、教育和園藝。公董局下屬的各處有市政管理處、醫(yī)務(wù)處、警務(wù)處、救火會(huì)、公共衛(wèi)生救濟(jì)處等。[10]這些處的設(shè)立并非同時(shí)，公董局各職能部門的完善也是逐步進(jìn)行的。

法租界脫離工部局后，擬組織自己的巡捕房，在1856年召開的地主大會(huì)上，法國(guó)領(lǐng)事提出了這個(gè)要求。第二年正式成立了巡捕房，有巡捕12名。公董局成立后，巡捕房歸該局管轄，由董事會(huì)委任駐滬法國(guó)退伍軍人龍德為總巡，捕頭增至4名，巡捕20名。[9]至此，法租界的警察制度基本確立。

公共租界的納稅外人會(huì)是工部局的監(jiān)督機(jī)關(guān)。會(huì)員資格為符合下列任一條件者：(1)所執(zhí)地產(chǎn)價(jià)值在五百兩以上；(2)每年付房地捐項(xiàng)在十兩以上；(3)每年付房租在五百兩以上而付捐者。納稅外人會(huì)的會(huì)議分兩種：年會(huì)和特別會(huì)。年會(huì)每年舉行一次，討論通過預(yù)算和決算、通過捐稅以及選舉地產(chǎn)委員1人。特別會(huì)則臨時(shí)以特別事故召集，討論批準(zhǔn)工部局所定的附律、商議與租界內(nèi)大眾相關(guān)之事。[11]可見，納稅外人會(huì)是外國(guó)有產(chǎn)階級(jí)對(duì)租界進(jìn)行控制和管理的一種民主政治形式，是公共租界的最高權(quán)力機(jī)關(guān)。

工部局的行政對(duì)納稅外人會(huì)負(fù)責(zé)。董事會(huì)是工部局的權(quán)力機(jī)關(guān)，最初只有5名董事，后來(lái)陸續(xù)增加。外國(guó)董事由納稅外人會(huì)直接選舉，董事的當(dāng)選有一定資格：每年付房地捐款在五十兩以上者或每年付房租一千二百兩以上而付捐者。華董當(dāng)選資格與外董相同外，尚須居住公共租界五年以上。華董的選舉，先由納稅華人會(huì)、同鄉(xiāng)團(tuán)體和商業(yè)團(tuán)體三者平均選出代表81人，再由代表大會(huì)選出董事。可見，董事會(huì)是由中外有產(chǎn)階級(jí)的中上層人物進(jìn)行控制的，而且董事是名譽(yù)職，不支薪給，更是非有錢人不能充任。董事會(huì)決定工部局的重要問題與行政方針，每?jī)芍芑蛉芘e行一次會(huì)議。董事會(huì)外，還有各種各樣的咨詢顧問性質(zhì)的委員會(huì)，委員也是名譽(yù)職，不支薪給。在工部局里，實(shí)際行政執(zhí)行者是有薪職員，最高為總裁，下設(shè)總辦處，公布對(duì)外文告，管理下屬各處，有萬(wàn)國(guó)商團(tuán)、火政處、警務(wù)處、財(cái)務(wù)處等，各處主持人多為西人。萬(wàn)國(guó)商團(tuán)是租界的武裝力量。美國(guó)人密勒曾經(jīng)指出：“租界實(shí)于萬(wàn)國(guó)商團(tuán)，后備巡捕、水上巡捕之中，擁有其自身的海陸軍，此項(xiàng)軍隊(duì)直接受工部局總董之指揮?！盵12]工部局是領(lǐng)事和納稅外人會(huì)監(jiān)督下的公共租界有產(chǎn)階級(jí)中上層人物的“全能”的自治形式。

租界除擁有自己的行政、財(cái)政、軍隊(duì)、警察等大權(quán)外，還擁有自己的司法權(quán)。租界法院有三種：領(lǐng)事法庭、領(lǐng)事公堂、會(huì)審公堂。領(lǐng)事法庭依據(jù)的是領(lǐng)事裁判權(quán)；領(lǐng)事公堂由幾個(gè)外國(guó)領(lǐng)事組成，于1882年依據(jù)1869年的《地皮章程》成立。法租界于1859年的時(shí)候就設(shè)立了一個(gè)違警罪裁判所；1869年，繼公共租界會(huì)審公廨(即會(huì)審公堂)之后設(shè)立法公廨，華人的民事、刑事案件均由領(lǐng)事與上海道臺(tái)派一人會(huì)審。[8]

防火是城市控制的主要項(xiàng)目之一，因?yàn)槌鞘腥丝诩校ㄖ至?，人為的火?zāi)最容易造成嚴(yán)重的損害。公共租界自華洋雜居以來(lái)，人口和房屋激增，工部局就在各主要街道開井儲(chǔ)水，作消防之備。到1863年，除商家私有的滅火機(jī)外，工部局還從美國(guó)購(gòu)來(lái)滅火機(jī)一架。1866年1月7日，工部局火政處成立。消防經(jīng)費(fèi)由各保險(xiǎn)公司和其他中外商家捐助。消防人員均是義務(wù)性質(zhì)，成立有上海機(jī)隊(duì)、虹口機(jī)隊(duì)、金利源機(jī)隊(duì)以及鉤梯隊(duì)。1899年租界擴(kuò)充后，火警增加，義務(wù)制改為雇用制。這是一個(gè)規(guī)范化的過程。法租界方面，1863年時(shí)僅有手抽水龍機(jī)一架，有火警任務(wù)的時(shí)候，臨時(shí)召集工人幫助。1869年，法租界用募得的三千元購(gòu)辦新式滅火機(jī)，以自愿的救火員29人成立消防隊(duì)，加入公共租界的火政處，公董局必須按年給工部局津貼。此項(xiàng)津貼逐年增加，公董局于是組織自己的救火會(huì)，成立于1908年5月，其仍是義勇志愿制度。[13]

3.會(huì)丈局——清政府與租界的聯(lián)系紐帶

清政府對(duì)租界的管理主要局限于租地丈量，辦理手續(xù)。起初并無(wú)一定的辦理機(jī)關(guān)，遇有洋商租地，上海道臺(tái)就臨時(shí)派員會(huì)同領(lǐng)事前往勘丈。土地勘丈無(wú)誤，各項(xiàng)手續(xù)清楚，即由上海道臺(tái)發(fā)給印契了事。由于洋商租地之事越來(lái)越多，于是上海會(huì)丈局于1899年8月成立。局方人員均由上海道委任，委員以下有丈繪生等。會(huì)丈事務(wù)由局方人員與領(lǐng)事署派員雙方會(huì)同辦理。1900年，工部局成立清丈局，規(guī)定由田單轉(zhuǎn)換道契時(shí)，在租界或鄰近越界筑路地段內(nèi)，必須由工部局或公董局加入會(huì)同丈量，核對(duì)為數(shù)，更正界石，出立照會(huì)。自此會(huì)丈手續(xù)，便由雙方變?yōu)槿?，中?guó)方面的權(quán)力無(wú)形削弱了。[14]

19世紀(jì)90年代中期以前華界和租界控制模式見圖1。

圖1 華界傳統(tǒng)控制模式與租界近代控制模式

二、19世紀(jì)90年代中期以后華界社會(huì)控制模式的近代化

到19世紀(jì)90年代中期，上海開埠已半個(gè)世紀(jì)，新式工商業(yè)日趨繁榮，城市問題已比較明顯地暴露出來(lái)。另一方面，中國(guó)政府在中日甲午戰(zhàn)爭(zhēng)中的失敗，使人們認(rèn)識(shí)到只學(xué)習(xí)西方先進(jìn)的軍事工業(yè)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還必須學(xué)習(xí)西方的政治、經(jīng)濟(jì)制度，而首先是要學(xué)習(xí)西方的民主自治制度。上海是中國(guó)最開放的城市，官民意識(shí)都比較開化，而且旁邊就有租界的近代控制模式可供借鑒。于是上海在19世紀(jì)90年代中期以后便開始了由傳統(tǒng)控制模式向近代化轉(zhuǎn)變的過程。

1.市政與警政的產(chǎn)生

上海最早的市政機(jī)關(guān)是創(chuàng)設(shè)于1895年的南市馬路工程局，主要任務(wù)是填筑沿浦馬路。此局以職任和組織來(lái)說(shuō)，只能算是現(xiàn)代型市政機(jī)關(guān)中工程處的一小部分。[15]兩年后工程竣工，改為馬路工程善后局，其職責(zé)范圍有了擴(kuò)大，涉及工程以外的一些市政問題。該局總辦由江督劉刊一派委，襄辦則由滬道札委，除繼續(xù)清丈浦灘、開筑里馬路以及辦理附近居民領(lǐng)用馬路兩旁隙地印發(fā)執(zhí)照管業(yè)事宜外，還于1898年設(shè)立南市的電燈以及創(chuàng)辦中國(guó)巡捕房，由該局分派巡捕到各馬路巡邏。巡捕房除由江蘇撫標(biāo)滬軍營(yíng)調(diào)派勇丁選充巡捕外，還對(duì)外招募巡捕，定有招捕章程，對(duì)巡捕有嚴(yán)格的要求。該巡捕房計(jì)經(jīng)招選、派定巡捕60名，后來(lái)上海道又雇用印捕六名。[4]專職巡捕的出現(xiàn)，招捕章程的制定，比巡防保甲局軍警不分有了進(jìn)步。但中國(guó)巡捕房還有軍丁充任的巡捕，而且它的設(shè)置，是隸屬于馬路工程善后局的需要與管轄，離近代的警察行政還有一段距離。

吳淞方面，1898年，有督辦吳淞開埠工程總局的設(shè)立。督辦為滬道蔡鈞，由江督委任。局中所有經(jīng)常和臨時(shí)費(fèi)用完全由公家撥給，年僅數(shù)萬(wàn)元，又沒有具體計(jì)劃，結(jié)果僅筑路數(shù)條而已。浦東方面，1906年，設(shè)有浦東塘工善后局，是由高行、陸行兩鄉(xiāng)紳董朱有恒、謝源深等呈請(qǐng)上海知縣而創(chuàng)設(shè)的。

閘北方面，1900年，設(shè)立閘北工程總局，最初由地方紳商陳紹昌、祝承桂、沈鏞、錢康榮等主辦。由于閘北一帶毗連租界，且與寶山縣境犬牙相錯(cuò)，建橋筑路耗費(fèi)甚大，民力難以擔(dān)負(fù)，于是由當(dāng)?shù)厥考澇收?qǐng)官辦。1904年，江督周馥派道員徐乃斌為總辦。1905年5月，改稱為閘北工巡總局，另委道員汪瑞闿接辦。那時(shí)的行政設(shè)施注重警務(wù)，道路、橋梁因收入有限適當(dāng)修造。次年正式改為上海北市馬路工巡總局。[15]

南市和閘北市政機(jī)關(guān)的設(shè)置，都伴隨有巡捕和警務(wù)的產(chǎn)生。緊接著，相對(duì)獨(dú)立的警察行政機(jī)關(guān)也就應(yīng)運(yùn)而生。1904年，清政府舉辦新政，那時(shí)上海租界擴(kuò)張，外人借口我方梟匪橫行，治安不好，市政設(shè)施又不完備，于是越界擅行收捐筑路，侵犯中國(guó)主權(quán)。上海道即詳準(zhǔn)江督蘇撫，舉辦警察，委上海知縣為總辦，駐營(yíng)軍官一人為會(huì)辦，并聘紳董五人佐理。先辦警察學(xué)堂，訓(xùn)練警士人才。1905年，將巡防保甲局撤銷，改稱警察總巡局，但因經(jīng)費(fèi)所限，規(guī)模小，章程亦簡(jiǎn)略。1907年，江督要上海道推廣巡警，并委候補(bǔ)道一人為總辦，將北市馬路工巡總局改組為上海巡警總局。次年，又設(shè)巡警道一人于上海，四路十二區(qū)開始實(shí)行設(shè)警。后巡警道改駐蘇州，上海巡警總局改設(shè)局長(zhǎng)。[4]上海治安隨之進(jìn)入警政時(shí)期。

2.地方自治的實(shí)現(xiàn)

地方自治的實(shí)現(xiàn)是地方士紳行使部分行政管理職能，參與地方政治的組織化和制度化。它不同于傳統(tǒng)的地方士紳對(duì)社會(huì)的民間控制，它有比較完備的章程和組織，也有比較明確的職責(zé)范圍；它不再是地方官府放任自流、自生自滅的純粹民間組織，它得到地方官府的承認(rèn)和監(jiān)督，合法地行使自己的某些權(quán)力。

地方自治是作為一項(xiàng)先進(jìn)的西方民主政治制度而被當(dāng)時(shí)的人們進(jìn)行介紹和推行的。20世紀(jì)初，康有為寫有《公民自治篇》，梁?jiǎn)⒊缎旅裾f(shuō)九》第十節(jié)便是《論自治》，留日學(xué)生同鄉(xiāng)會(huì)的各種刊物更是大力宣傳和介紹地方自治。在這股思潮的鼓動(dòng)下，地方有識(shí)之士李鐘玨、祝承桂、郭懷珠、葉佳棠、姚文枬、莫錫綸等人積極推動(dòng)上海地方自治的實(shí)現(xiàn)。他們“惕于外權(quán)日張，主權(quán)浸落”，“道路不治，溝渠漬汙”，市政衰敗，于1905年向滬道袁樹勛建議創(chuàng)設(shè)總工程局，以整頓地方，立自治之基。[16]袁樹勛欣然應(yīng)允，答應(yīng)將南市馬路工程善后局撤除，“所有馬路、電燈以及城廂內(nèi)外警察一切事宜，均歸地方紳商公舉董事承辦”[17]。同年，采用“先就向來(lái)辦事諸紳商中公同選舉”的辦法，選出76名議董候選人呈報(bào)滬道，由其決定設(shè)領(lǐng)袖總董1人，由李鐘玨擔(dān)任；辦事總董4人，由莫錫綸、郁懷智、曾鑄、朱佩珍擔(dān)任；另設(shè)議事經(jīng)董33人，由姚文枬、郭懷珠等擔(dān)任。然后接管南市馬路工程善后局，上海城廂內(nèi)外總工程局正式成立。這是上海第一個(gè)頗具規(guī)模、組織完備的具有近代意義的市政機(jī)關(guān)。總工程局簡(jiǎn)明章程是經(jīng)官紳雙方擬定公布的，條文雖然簡(jiǎn)單，規(guī)模卻也具備，是上海第一部市憲，和以后的《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》以及辛亥革命后的《江蘇暫行市鄉(xiāng)制》大致相仿。

總工程局下設(shè)三科一所，即戶政科(下設(shè)戶籍處、地產(chǎn)登記處、收捐處)、警政科(下設(shè)巡警處、消防處、衛(wèi)生處)、工政科(下設(shè)測(cè)繪處、路工處、路燈處)和裁判所。可見，總工程局擁有市政建設(shè)權(quán)、民政管理權(quán)、公用事業(yè)管理權(quán)、社會(huì)治安權(quán)和地方稅收權(quán)?？偣こ叹诌€設(shè)有議事會(huì)和參事會(huì)。議事會(huì)由議事經(jīng)董33人組成，內(nèi)舉1人為議長(zhǎng)。議長(zhǎng)任期二年，議董任期四年，但每?jī)赡旮倪x一半。議事會(huì)章程規(guī)定：“議董由本地紳士及城廂內(nèi)外各業(yè)商董秉公選舉?！边x舉人必須“年納地方捐稅十元以上滿三年”，被選舉人必須“年納地方捐稅二十元以上滿三年”。參事會(huì)由領(lǐng)袖總董、辦事總董、各區(qū)區(qū)長(zhǎng)及各科科長(zhǎng)共13人組成(后又增加名譽(yù)董事7名)?？傉乱?guī)定：議事會(huì)為代議機(jī)關(guān)，參事會(huì)為執(zhí)行機(jī)關(guān)。議事會(huì)有立法權(quán)，即有權(quán)“創(chuàng)立并改正本局各項(xiàng)章程及規(guī)則”；還有組織與監(jiān)督行政權(quán)，即“參事會(huì)成員以議事會(huì)之同意分掌本局行政事務(wù)之一部”[18]。

可以這樣認(rèn)為，上海城廂內(nèi)外總工程局是類似于工部局或公董局的自治機(jī)關(guān)，但前者的職能范圍、權(quán)力大小都遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上后者，而且它們之間的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)也不盡相同。它們的共同之處是均為有產(chǎn)階級(jí)通過民主選舉的方式組織社會(huì)控制機(jī)關(guān)，行使社會(huì)控制權(quán)力的官方監(jiān)督下的自治機(jī)關(guān)。

總工程局是士紳自發(fā)組織起來(lái)的地方自治機(jī)關(guān)。1909年1月，清政府頒布《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》，規(guī)定各地城、鎮(zhèn)、鄉(xiāng)必須設(shè)立自治公所。1910年四五月間，總工程局正式改稱城自治公所。上海地方自治進(jìn)入奉命興辦時(shí)期。這個(gè)時(shí)期，城自治公所的權(quán)力范圍有所擴(kuò)大，但官方對(duì)它的控制也大為加強(qiáng)。這是上海市政進(jìn)一步走向制度化、規(guī)范化的標(biāo)志過程。

城自治公所設(shè)議事會(huì)和董事會(huì)?！冻擎?zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》規(guī)定：議事會(huì)議長(zhǎng)、議員，董事會(huì)總董、董事及名譽(yù)董事任期都是兩年，但議員和名譽(yù)董事每年抽簽改選一半。章程還規(guī)定，“年納正稅(指解部庫(kù)司支銷之各項(xiàng)租稅)或本地方公益捐二元以上者”[18]，可作為選民，條件比以前放寬。但是，城自治公所的董事會(huì)和議事會(huì)成員大都是前總工程局參事會(huì)和議事會(huì)的成員，兩者有極大的承續(xù)性。城自治公所除擁有以前總工程局的各項(xiàng)權(quán)力外，還擁有部分工商管理權(quán)和文教、衛(wèi)生管理權(quán)，實(shí)際行政范圍也推廣到了閘北等地區(qū)。但是官方也加強(qiáng)了對(duì)它的控制，地方官可隨時(shí)檢查其辦理情形，并可經(jīng)督撫同意解散議事會(huì)和董事會(huì)，撤銷董事、議員的職務(wù)；同時(shí)加強(qiáng)對(duì)董事會(huì)的控制和增加董事會(huì)的權(quán)力，削弱議事會(huì)的權(quán)力，即總董的擔(dān)任須由督撫擇批，而議事會(huì)的選舉由董事會(huì)負(fù)責(zé)辦理。

地方自治機(jī)關(guān)的出現(xiàn)，是紳商吸取前官辦或紳辦的初級(jí)形式的社會(huì)控制機(jī)構(gòu)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，學(xué)習(xí)西方的民主自治制度，使城市社會(huì)控制走向組織化、制度化和規(guī)范化(即近代化)的一種努力，而官方對(duì)其控制的加強(qiáng)又加重了這層近代化的色彩。城廂內(nèi)外總工程局與繼后的城自治公所都是一種較完整的社會(huì)控制系統(tǒng)，包括市政、警政(治安、消防等)、司法等各個(gè)方面，并且各個(gè)方面都有職責(zé)明確的部門設(shè)置。系統(tǒng)化和正規(guī)化(作為正式的官方行政機(jī)構(gòu))是近代城市社會(huì)控制模式的重要特征。清朝末年，上海出現(xiàn)的城自治公所在一定程度上體現(xiàn)了這兩個(gè)重要特征，表明了傳統(tǒng)控制模式向近代化發(fā)展的明顯趨勢(shì)。19世紀(jì)90年代中期以后上海華界城市社會(huì)控制模式向近代化變遷的過程見圖2。

圖2 19世紀(jì)90年代中期以后上海華界控制模式的近代變遷

上海華界城市社會(huì)控制模式向近代化變遷的過程是一個(gè)動(dòng)態(tài)的變化過程，民間控制與官方控制互相交替、滲透和補(bǔ)充，官紳之間既斗爭(zhēng)又合作，推動(dòng)近代化的進(jìn)程，市政、警政等社會(huì)控制機(jī)關(guān)從不完備逐步走向完備。

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