如何健全三江源生態(tài)移民基本社會(huì)保障體系

張凱 孫饒斌

【摘要】三江源生態(tài)移民為三江源環(huán)境保護(hù)和建設(shè)作出了重要貢獻(xiàn)，為保證移民“移得出、穩(wěn)得住、能致富、不反彈”，需要幫助移民解決后顧之憂，建立健全社會(huì)保障體系。通過(guò)項(xiàng)目帶動(dòng)就業(yè)，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)發(fā)展，走特色、科技、綠色、生態(tài)、環(huán)保、循環(huán)、低碳、可持續(xù)發(fā)展之路。

【關(guān)鍵詞】三江源 生態(tài)移民 社會(huì)保障 產(chǎn)業(yè)發(fā)展

青海是長(zhǎng)江、黃河、瀾滄江的發(fā)源地，素稱“三江源”。2005年1月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議批準(zhǔn)了《青海三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)總體規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）。根據(jù)《規(guī)劃》，“三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程”將黃河、長(zhǎng)江和瀾滄江源頭地區(qū)的牧民10140戶，55773人，從生態(tài)惡化區(qū)遷至城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)政府等交通便利、氣候條件相對(duì)較好的地方生活，以加快三江源區(qū)生態(tài)恢復(fù)，這是中國(guó)目前實(shí)施的涉及搬遷區(qū)域最大的生態(tài)移民工程。我們于2011年8月間對(duì)果洛新村移民點(diǎn)對(duì)移民的生活、生產(chǎn)現(xiàn)狀進(jìn)行了深入的調(diào)研。

果洛新村概況

果洛新村是青海省果洛州唯一遷往州外的移民社區(qū)，地處同德縣巴灘，海拔3300米，位于同德縣城東部，距同德縣城22公里，距離果洛州府大武鎮(zhèn)180公里，距瑪多縣城400公里。全村共有189戶731人，勞動(dòng)力313人。黃河、黑河兩鄉(xiāng)共禁牧135.42萬(wàn)畝，戶均禁牧6944.6畝，減畜9341頭只匹，折羊單位21467只，戶均減畜47.9頭只匹，為三江源地區(qū)生態(tài)保護(hù)作出了犧牲和貢獻(xiàn)。

2003年，青海省退牧還林（草）生態(tài)移民整體搬遷項(xiàng)目計(jì)劃在青海省果洛州瑪多縣黃河鄉(xiāng)、黑河鄉(xiāng)實(shí)施，本著“政府引導(dǎo)，群眾自愿”的原則，將黃河、黑河兩鄉(xiāng)共195戶，752人整體搬遷，其中189戶，731人搬遷至青海省海南州同德縣巴灘建設(shè)移民定居點(diǎn)—果洛新村。2005年該項(xiàng)目正式納入到“三江源自然保護(hù)區(qū)生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程”投資計(jì)劃之中。該工程于2005年8月開(kāi)工，189戶戶均投資8萬(wàn)元，總投資1512萬(wàn)元，水、電、路、學(xué)校等配套設(shè)施投資491萬(wàn)元，2006年10月建成完工，并完成了所有移民群眾的搬遷入住工作。

移民后，國(guó)家統(tǒng)一給搬遷戶發(fā)放6000元的飼料糧變現(xiàn)補(bǔ)助，并給予每戶2000元的燃料補(bǔ)貼，享受期10年，這些補(bǔ)助能夠部分解決移民的生活問(wèn)題。果洛新村勞動(dòng)經(jīng)營(yíng)性收入很少，2010年人均僅為1451元，全村189戶幾乎全為貧困戶，目前全村享受農(nóng)村低保的有103戶346人，五保戶3人。全村有適齡兒童入學(xué)率為98％（僅有兩名殘疾兒童未入學(xué)），在校學(xué)生172人。

發(fā)展之路堪憂—移民村存在的問(wèn)題和主要困難

移民們離開(kāi)了原來(lái)熟悉的粗放式的游牧生產(chǎn)、生活方式，自身又缺乏賴以發(fā)展的職業(yè)技能，雖然國(guó)家在制定三江源生態(tài)移民規(guī)劃時(shí)已經(jīng)充分考慮了移民今后的生計(jì)，項(xiàng)目規(guī)劃之初也充分征求了移民的意見(jiàn)，但移民搬遷后面臨的實(shí)際困難仍然很多。隨著物價(jià)的逐年增長(zhǎng)，國(guó)家發(fā)放的補(bǔ)貼僅僅能夠勉強(qiáng)解決溫飽問(wèn)題，新增人口家庭因?yàn)闆](méi)有增加補(bǔ)貼，生活更是困難。要使移民“移得出，穩(wěn)得住，能致富，不反彈”，需要研究并切實(shí)解決移民的后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展問(wèn)題。

經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)影響移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)因素有：一是，果洛新村是異地搬遷無(wú)土安置的移民村，易地搬遷后，缺少生產(chǎn)資料—土地或草場(chǎng)。二是，由于移民村遠(yuǎn)離城鎮(zhèn)，交通不便，信息閉塞，不利于移民群眾從事第三產(chǎn)業(yè)，也不方便外出打工。三是，多數(shù)移民缺乏除放牧外的其他勞動(dòng)技能，即使通過(guò)專項(xiàng)培訓(xùn)，多數(shù)人也很難在短時(shí)間內(nèi)掌握新的生產(chǎn)技能，“等、靠、要”思想嚴(yán)重。四是，生態(tài)移民整體搬遷時(shí)都沒(méi)有安排生產(chǎn)發(fā)展資金，缺少對(duì)后續(xù)產(chǎn)業(yè)的整體規(guī)劃，只靠補(bǔ)助款根本無(wú)法滿足生產(chǎn)生活各方面的需求。從其他途徑爭(zhēng)取的項(xiàng)目，存在規(guī)模不大、覆蓋面不廣的問(wèn)題，不能從根本上解決移民的生產(chǎn)、就業(yè)和發(fā)展問(wèn)題，移民群眾的增收難度很大。

對(duì)策和建議

建立健全農(nóng)村基本社會(huì)保障體系。繼續(xù)完善新農(nóng)合，大力推行“新農(nóng)?！痹圏c(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)新型農(nóng)村牧區(qū)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)全覆蓋；擴(kuò)大農(nóng)業(yè)商業(yè)保險(xiǎn)保障范圍，由政府出面協(xié)調(diào)，國(guó)家適當(dāng)補(bǔ)貼，吸引保險(xiǎn)公司適時(shí)推出移民能夠接受的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和其它商業(yè)保險(xiǎn)，如農(nóng)作物種植、家畜養(yǎng)殖、農(nóng)牧產(chǎn)品運(yùn)輸、加工業(yè)領(lǐng)域的商業(yè)保險(xiǎn)，化解移民群眾發(fā)展生產(chǎn)的后顧之憂；盡快實(shí)行國(guó)家生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，生態(tài)補(bǔ)償應(yīng)成為生態(tài)移民主要的生活保障和發(fā)展生產(chǎn)的啟動(dòng)資金，需要國(guó)家組織專家研究，盡快出臺(tái)三江源生態(tài)移民補(bǔ)償機(jī)制，只有切實(shí)解決了生態(tài)移民的生態(tài)補(bǔ)償，才能夠順應(yīng)民心、彰顯公正，才能夠解決移民的溫飽問(wèn)題；實(shí)施三江源區(qū)“草原生態(tài)管護(hù)崗位”的試點(diǎn)工作，總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)；合理解決新增人口的口糧補(bǔ)償，鼓勵(lì)育齡夫婦少生優(yōu)生；加強(qiáng)教育投入，建立生態(tài)移民小學(xué)班、中學(xué)班，從根本上提高移民兒女的教育水平；建立生態(tài)移民補(bǔ)償和各種扶貧救濟(jì)一體化管理機(jī)制，將生態(tài)移民的各項(xiàng)補(bǔ)貼和來(lái)自多渠道的各種扶貧救濟(jì)以及項(xiàng)目實(shí)施納入一體化管理體系，便于統(tǒng)籌管理，不留死角，公平合理，提高效率。

科學(xué)規(guī)劃，因地制宜，發(fā)展產(chǎn)業(yè)。發(fā)展后續(xù)產(chǎn)業(yè)已成當(dāng)務(wù)之急，政府應(yīng)組織專家進(jìn)一步研究完善生態(tài)移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，因時(shí)制宜，因地制宜，在項(xiàng)目建設(shè)、科技培訓(xùn)、就業(yè)服務(wù)等方面做出統(tǒng)籌安排，加大投入力度，制定優(yōu)惠政策，尋求多方支持，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

加強(qiáng)科技培訓(xùn)，促進(jìn)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)。積極爭(zhēng)取、開(kāi)展有組織的科技培訓(xùn)和就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，培訓(xùn)項(xiàng)目和內(nèi)容要結(jié)合實(shí)際，培訓(xùn)要充分考慮接受培訓(xùn)的移民群眾文化程度低、技能素質(zhì)差的實(shí)際，因材施教，可采取“邊操作，邊實(shí)踐，邊總結(jié)，邊學(xué)習(xí)”的方式進(jìn)行培訓(xùn)。積極組織群眾開(kāi)展勞務(wù)輸出，引導(dǎo)群眾轉(zhuǎn)變觀念，外出打工。鼓勵(lì)移民自謀出路，走勤勞致富之路。積極推動(dòng)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，爭(zhēng)取移民創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目，使移民掌握創(chuàng)業(yè)常識(shí)，提高創(chuàng)業(yè)成功率。

建立產(chǎn)業(yè)發(fā)展孵化機(jī)制。建立生態(tài)移民產(chǎn)業(yè)發(fā)展孵化機(jī)制極為重要，政府應(yīng)從政策、人員、技術(shù)和財(cái)力上給予支持。政府應(yīng)該因時(shí)因地制定政策，引進(jìn)資金，吸引人才，扶持移民建立起以市場(chǎng)為導(dǎo)向的或特色，或低碳、循環(huán)，或綠色生態(tài)、環(huán)保型產(chǎn)業(yè)。緊密結(jié)合果洛新村的實(shí)際，大力推進(jìn)科技扶貧項(xiàng)目，帶動(dòng)移民后續(xù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，擴(kuò)大就業(yè)。抓住推進(jìn)“青海省社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)科技示范村”建設(shè)的契機(jī)，提高項(xiàng)目科技含量，提高項(xiàng)目的實(shí)施效率和效益，并推而廣之，從而提高全體移民的收入，改善其生產(chǎn)生活條件。

結(jié)合當(dāng)?shù)靥厣?，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)。利用現(xiàn)有商鋪，發(fā)展特色商貿(mào)和休閑餐飲服務(wù)，引導(dǎo)并支持開(kāi)辦有一定規(guī)模的農(nóng)家樂(lè)，力爭(zhēng)將果洛新村發(fā)展成為西久公路上的“小高陵”。組織成立黃河源文化藝術(shù)中心，通過(guò)巡演進(jìn)行創(chuàng)收。組織成立民族服飾加工廠，從事民族服裝、民族工藝品、帳篷等的縫制，取得明顯經(jīng)濟(jì)效益。鼓勵(lì)牧民從事唐卡制作、石刻、制作黑陶等民族工藝，使移民新村融入到黃河源民族生態(tài)文化旅游產(chǎn)業(yè)圈中去，彰顯民族和生態(tài)文化。

充分發(fā)揮聯(lián)點(diǎn)干部指導(dǎo)和橋梁作用，加快移民點(diǎn)的建設(shè)。首先建立健全村級(jí)基層組織。鼓勵(lì)有能力的干部到移民新村任職，通過(guò)民主選舉，將群眾信賴的能帶領(lǐng)群眾脫貧致富的能人安排到領(lǐng)導(dǎo)崗位，并組成強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)班子。重點(diǎn)放在組織專業(yè)力量多種途徑申報(bào)援助項(xiàng)目，爭(zhēng)取發(fā)展資金，監(jiān)督項(xiàng)目的實(shí)施。充分動(dòng)員移民群眾做力所能及的事，積極投身到勤勞致富中去，注重扶持致富能手創(chuàng)業(yè)。高度重視“維穩(wěn)”工作，做好矛盾化解工作。充分發(fā)揮地方政府在新農(nóng)村牧區(qū)建設(shè)中的指導(dǎo)和服務(wù)作用。

加強(qiáng)科學(xué)研究和新技術(shù)推廣水平。加強(qiáng)與專業(yè)院所合作，研究開(kāi)發(fā)青藏高原野生植物及特色中藏藥；加強(qiáng)生態(tài)畜牧業(yè)技術(shù)模式研究和推廣；開(kāi)展野生動(dòng)物馴養(yǎng)利用及特種養(yǎng)殖技術(shù)研究等，使三江源生態(tài)移民產(chǎn)業(yè)保持其技術(shù)優(yōu)勢(shì)和良好的后發(fā)優(yōu)勢(shì)。

總之，要想使移民群眾在新的環(huán)境安居樂(lè)業(yè)，國(guó)家就必須盡可能幫助其創(chuàng)建適宜發(fā)展的環(huán)境，制定一定的優(yōu)惠政策，通過(guò)科技培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)項(xiàng)目促進(jìn)就業(yè)，通過(guò)科技推廣、扶貧和生態(tài)移民等項(xiàng)目促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，帶動(dòng)群眾致富。移民在享受社會(huì)基本保障和國(guó)家補(bǔ)償?shù)耐瑫r(shí)，要積極行動(dòng)起來(lái)，依靠自身力量，解放思想，依托資源和市場(chǎng)，成立專業(yè)合作社，走發(fā)家致富之路。

（作者分別為青海大學(xué)農(nóng)牧學(xué)院副教授，青海省工程咨詢中心副主任；本文系青海省科技項(xiàng)目“三江源生態(tài)移民基本社會(huì)保障機(jī)制研究”成果，項(xiàng)目編號(hào)：2010-N-S06）