民族地區(qū)契約合作的影響因素及實(shí)現(xiàn)路徑

張瑜

【摘要】隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，公共服務(wù)需求日趨多樣化和精細(xì)化，政府正在從傳統(tǒng)意義上的公共服務(wù)提供者向公共服務(wù)購買者轉(zhuǎn)變，這為社會(huì)組織參與到公共服務(wù)中提供了契機(jī)，但同時(shí)也出現(xiàn)了一系列的問題。政府必須改變過去的傳統(tǒng)思維，重新調(diào)整公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，探索社會(huì)管理和公共服務(wù)多元化的途徑。

【關(guān)鍵詞】公共服務(wù)購買 契約合作 影響因素

隨著我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)與文化又好又快地發(fā)展，公眾的社會(huì)需求日益豐富起來。作為傳統(tǒng)社會(huì)公共服務(wù)主要提供者的政府很難再憑借一己之力來滿足豐富的社會(huì)需求，而逐步興起的社會(huì)組織在政府的培育下，已經(jīng)具有了一定的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，他們有能力而且希望進(jìn)入社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域，幫助政府滿足更多的社會(huì)需求。同時(shí)，在“小政府、大社會(huì)”的社會(huì)發(fā)展理念引導(dǎo)下，政府本身也希望社會(huì)組織能夠積極發(fā)揮自己的作用，兩者相互合作，以滿足日益豐富的社會(huì)公共服務(wù)需要。因此，“政府購買公共服務(wù)”無疑成為中國政府實(shí)施公共管理的一項(xiàng)重要措施，其范圍已從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向內(nèi)地不斷推進(jìn)，同時(shí)政府購買領(lǐng)域逐漸擴(kuò)大，這都在一定程度上刺激和促進(jìn)了社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展。因其獨(dú)特的區(qū)位環(huán)境、人文特征以及歷史傳統(tǒng)因素，民族地區(qū)地方政府與社會(huì)組織關(guān)于公共服務(wù)購買的契約合作機(jī)制很難在短期內(nèi)形成。筆者從以下幾個(gè)方面談?wù)剬?duì)這一問題的認(rèn)識(shí)。

公共服務(wù)供給的方式

一般說來，社會(huì)公共服務(wù)提供主體自身力量的強(qiáng)弱決定了其參與公共服務(wù)范圍的大小。社會(huì)公共服務(wù)提供可分為以下幾類：

一，政府單獨(dú)提供。主要是指社區(qū)性公共服務(wù)，如社會(huì)治安、司法審判，包括對(duì)社區(qū)家庭和居民個(gè)人提供權(quán)益維護(hù)、社會(huì)救助、優(yōu)撫安置、公益服務(wù)，這些方面政府能夠依靠自身力量獨(dú)自提供。

二，政府與市場企業(yè)合作提供。主要是指非基礎(chǔ)性教育和醫(yī)療服務(wù)，如國民教育、文化生活、學(xué)前教育、特殊人群教育、社區(qū)基本公共衛(wèi)生服務(wù)、突發(fā)事件后的精神救助等。

三，簽約外包。政府將公共服務(wù)的生產(chǎn)通過與企業(yè)、社會(huì)組織等簽訂合同的方式外包出去，由于這些組織的人工成本相對(duì)較低、專業(yè)性強(qiáng)、辦事環(huán)節(jié)少，從而使政府能以更低廉的價(jià)格提供更高效的服務(wù)，如行業(yè)性公共服務(wù)。

四，公共服務(wù)民營化。凡可以識(shí)別受益主體并衡量其受益程度的，就可在其生產(chǎn)中引入市場機(jī)制。

五，公益性組織提供服務(wù)。公益性組織的服務(wù)目標(biāo)往往在一定程度上與政府相似或相同。在這種情況下，政府可以將公共服務(wù)承包給公益組織，這樣的公益組織活動(dòng)一般包括環(huán)保、社會(huì)救助、權(quán)益維護(hù)等方面。

政府與社會(huì)組織的責(zé)任、義務(wù)及其職能定位

在社會(huì)組織參與公共服務(wù)活動(dòng)之前，政府與社會(huì)組織是一種管理與被管理的關(guān)系。然而隨著政府邀請(qǐng)社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)領(lǐng)域，兩者的關(guān)系也變得復(fù)雜起來。首先，從政府角度而言，政府對(duì)社會(huì)組織的產(chǎn)生和發(fā)展起到了重要作用，政府為社會(huì)組織提供了良好的發(fā)展空間，并對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行積極的引導(dǎo)，使得社會(huì)組織的發(fā)展更多地傾向于公益性事業(yè)；其次，政府積極對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行管理，鼓勵(lì)幫助合理合法的社會(huì)組織，取締打擊非法的社會(huì)組織，從而為社會(huì)組織的發(fā)展創(chuàng)造了良好公平的競爭空間；再次，政府為社會(huì)組織的發(fā)展壯大提供了知識(shí)、資金、技術(shù)、資源等方面的政策援助。當(dāng)社會(huì)組織與政府形成契約關(guān)系后，政府的角色不僅僅是管理者，還是購買者、委托者和監(jiān)督者。政府職責(zé)更多地應(yīng)該從管理者向合作者轉(zhuǎn)變，由傳統(tǒng)的管理和干預(yù)向引導(dǎo)與合作方向發(fā)展，即政府這個(gè)“雇主”同“雇員”—社會(huì)組織之間應(yīng)建立一種平等的合作關(guān)系。

另一方面，由于中國目前的管理模式具有“強(qiáng)國家、弱社會(huì)”的特征，公共服務(wù)主要還是由政府來提供，因此社會(huì)組織要想為公共服務(wù)提供更多的幫助就必須尋找機(jī)遇，發(fā)展壯大自身力量。社會(huì)組織與政府在公共服務(wù)合作的過程中，必須按照契約規(guī)定，保質(zhì)保量完成合同條款。同時(shí)社會(huì)組織在提供公共服務(wù)過程中出現(xiàn)了問題，應(yīng)該及時(shí)向政府部門反映，以便積極迅速地解決。當(dāng)然，社會(huì)組織有權(quán)利要求政府向他們提供政策、資金、資源方面的支持，并保持足夠的獨(dú)立性和自主權(quán)，按照自身的組織目標(biāo)健康發(fā)展。

影響民族地區(qū)公共服務(wù)契約合作的因素

民族地區(qū)區(qū)位特點(diǎn)。區(qū)位特殊性決定了一個(gè)地區(qū)公共服務(wù)契約合作的不同。民族地區(qū)的地形氣候條件差異決定了民族地區(qū)群眾所需的公共服務(wù)有其獨(dú)特性。

民族地區(qū)人文特點(diǎn)。民族地區(qū)獨(dú)特的人文特點(diǎn)決定了其公共服務(wù)需求。由于長期在一定的區(qū)域定居，民族地區(qū)居民有自己的生活習(xí)慣和風(fēng)俗特色，以及宗教信仰和宗教禁忌。

民族地區(qū)政府提供公共服務(wù)的能力。民族地區(qū)地理位置相對(duì)偏遠(yuǎn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相對(duì)落后，因此政府獲得的財(cái)政收入較少，這使得民族地區(qū)地方政府用在民眾公共需求上的資源比重相對(duì)較小，造成群眾公共需求增加的比例與政府投入公共服務(wù)的比例嚴(yán)重失衡。

社會(huì)組織數(shù)量過少且力量薄弱。在我國，民族地區(qū)往往都是經(jīng)濟(jì)文化比較落后的地區(qū)，在這些地區(qū)社會(huì)組織特別稀少，社會(huì)組織力量也極度薄弱，以致政府很難找到合適的社會(huì)組織共同提供公共服務(wù)。

購買“內(nèi)部化”。我國許多社會(huì)公共服務(wù)的購買訂單不是在充分的市場競爭下訂立的，政府購買服務(wù)的合同外包更多是基于關(guān)系契約而不是市場契約得來的。在這種情況下，與政府關(guān)系更密切、政府介入程度更大的社會(huì)組織往往能獲得提供公共服務(wù)的機(jī)會(huì)，而其他社會(huì)組織則很難獲得同等的機(jī)會(huì)。民族地區(qū)的實(shí)際情況也是如此。

如何完善民族地區(qū)公共服務(wù)購買契約機(jī)制

鼓勵(lì)社會(huì)組織參與到民族地區(qū)公共服務(wù)的提供過程。在民族地區(qū)，由于獨(dú)特的人文背景，許多人都對(duì)本民族社會(huì)發(fā)展有很大的熱情，他們會(huì)自愿或自發(fā)地形成一定規(guī)模的社會(huì)組織。政府對(duì)這些社會(huì)組織應(yīng)該積極引導(dǎo)，鼓勵(lì)他們參與到社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)中，從而緩解政府自身的壓力。

鼓勵(lì)民族特色產(chǎn)業(yè)參與到公共服務(wù)當(dāng)中。政府應(yīng)積極探索向社會(huì)組織或人民團(tuán)體購買公共服務(wù)的途徑、方法，引導(dǎo)社會(huì)組織、公益團(tuán)體參與公共服務(wù)事業(yè)，建立民間資本參與的激勵(lì)機(jī)制。政府應(yīng)以招標(biāo)方式面向社會(huì)購買服務(wù)或以資助、補(bǔ)貼方式支持公益組織承擔(dān)公共服務(wù)。同時(shí)，可以選擇若干領(lǐng)域向民間資本敞開大門，民族產(chǎn)業(yè)的參與能夠最大限度地提高公共服務(wù)質(zhì)量，并將對(duì)緩解民族地區(qū)政府自辦公共服務(wù)的不足起到很好的補(bǔ)充。

建立完善、科學(xué)的公共服務(wù)規(guī)范機(jī)制。法制化及規(guī)范化能夠?yàn)槊褡宓貐^(qū)公共服務(wù)機(jī)制提供法律保障。規(guī)范政府購買公共服務(wù)的內(nèi)容、范圍、方式等，統(tǒng)籌社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、文化教育等多方面的社會(huì)政策，建立協(xié)調(diào)有效的系統(tǒng)，制定對(duì)公共服務(wù)實(shí)施主體的監(jiān)管、評(píng)估考核細(xì)則，盡快完善相關(guān)機(jī)制，明確各主要參與者的職責(zé)和義務(wù)。

形成獨(dú)立的績效考核系統(tǒng)。政府購買公共服務(wù)前后應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織及實(shí)施項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。政府購買公共服務(wù)前，應(yīng)該對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行全方位的雇前評(píng)估，從而篩選出有能力提供公共服務(wù)的社會(huì)組織，這樣才能確保項(xiàng)目連續(xù)地實(shí)施下去。

鼓勵(lì)民眾監(jiān)督公共服務(wù)購買活動(dòng)。新公共管理理論的核心思想就是以顧客為導(dǎo)向，了解顧客所需。依靠公眾的積極配合，能夠幫助政府及社會(huì)組織獲得更準(zhǔn)確的一手資料，將公共服務(wù)供給信息及時(shí)地反饋給政府及社會(huì)組織，及時(shí)地改進(jìn)、完善公共服務(wù)供給，從而避免問題的進(jìn)一步擴(kuò)大，這樣有利于形成一個(gè)良好的公共服務(wù)供給—購買循環(huán)回路。

發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提高政府自辦能力。雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)能夠保障社會(huì)公共服務(wù)的主要提供者政府有更大的能力多方面滿足民眾的公共需求。民族地區(qū)政府應(yīng)該針對(duì)民族地區(qū)特殊情況，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，從而提高地區(qū)政府收入，將更多的剩余資金投入到社會(huì)公共服務(wù)，從而增加自身提供公共服務(wù)產(chǎn)品的比重，彌補(bǔ)民族地區(qū)公共服務(wù)不足的情況。

總之，針對(duì)目前復(fù)雜而多元的公共服務(wù)需求，政府必須改變過去的傳統(tǒng)思維，重新調(diào)整公共服務(wù)結(jié)構(gòu)，構(gòu)建公共服務(wù)供給的多元組織框架，增強(qiáng)社會(huì)自治功能，探索社會(huì)管理和公共服務(wù)多元化的途徑，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)組織進(jìn)入到社會(huì)公共服務(wù)供給領(lǐng)域，建立健全法律制度，按照法律約定，逐漸形成權(quán)責(zé)明確的契約合作關(guān)系。

（作者單位：北方民族大學(xué)管理學(xué)院；本文系寧夏高等學(xué)?？茖W(xué)研究項(xiàng)目“公共服務(wù)購買：民族地區(qū)地方政府與社會(huì)組織的契約合作機(jī)制研究—以寧夏地區(qū)為例”的研究成果之一，項(xiàng)目編號(hào)：2010JY006）