中國(guó)金融改革的制度保障體系構(gòu)建

滑冬玲

【摘要】鑒于現(xiàn)階段我國(guó)金融領(lǐng)域的法律制度尚不完善、產(chǎn)權(quán)不明確、信息披露制度不健全、該領(lǐng)域政府權(quán)責(zé)界定不清晰等問(wèn)題，全面的金融改革具有一定的必然性。要減小金融改革可能帶來(lái)的金融風(fēng)險(xiǎn)，提高金融改革的績(jī)效，完善的制度體系是前提和保障。

【關(guān)鍵詞】金融改革 法律制度 產(chǎn)權(quán)制度 信息披露制度

金融改革過(guò)程中制度體系構(gòu)建的必然性分析

合理的制度體系能夠減小金融改革中的金融風(fēng)險(xiǎn)。金融改革特別是金融資產(chǎn)價(jià)格市場(chǎng)化改革必然帶來(lái)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在全面金融改革前，建立合理的制度，能夠減小市場(chǎng)化風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)化的金融體系內(nèi)在脆弱性的最主要原因是信息不對(duì)稱。信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致金融體系內(nèi)的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇，還可能產(chǎn)生羊群效應(yīng)，帶來(lái)金融體系的不穩(wěn)定。合理的制度，如法律制度、信息披露制度等都能有效地解決金融體系內(nèi)的信息不對(duì)稱問(wèn)題，從而減小金融體系的內(nèi)在脆弱性。

合理的制度能夠促進(jìn)金融深化。金融資產(chǎn)的價(jià)格—利率和匯率，是由在市場(chǎng)上交易的金融資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)的數(shù)量和強(qiáng)度決定的，利率匯率決定體系不合理的實(shí)質(zhì)是產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理。因而，金融壓制下金融資產(chǎn)價(jià)格體系的種種扭曲，與產(chǎn)權(quán)制度不合理有很大關(guān)系：儲(chǔ)蓄者的產(chǎn)權(quán)不明確或難以得到有效保護(hù)，儲(chǔ)蓄者就沒(méi)有存款的動(dòng)力，可能導(dǎo)致社會(huì)儲(chǔ)蓄和資金供給不足；金融機(jī)構(gòu)的產(chǎn)權(quán)不明晰，金融機(jī)構(gòu)沒(méi)有動(dòng)力和壓力動(dòng)員儲(chǔ)蓄、合理投資，儲(chǔ)蓄轉(zhuǎn)化為投資的渠道就會(huì)不暢；借款人的產(chǎn)權(quán)缺乏保護(hù)，沒(méi)有保證借款人按期還本付息的約束機(jī)制，就可能導(dǎo)致社會(huì)投資需求膨脹而投資效率低下；政府的權(quán)力缺乏法律約束、政府職能不明確，政府就可能濫用權(quán)力、干預(yù)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行，通過(guò)行政手段以低價(jià)格和直接信貸配給的方式，為與其有特殊關(guān)系的企業(yè)提供生產(chǎn)要素。

合理的制度安排有助于提高金融機(jī)構(gòu)效率，促進(jìn)儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化。合理的制度結(jié)構(gòu)為金融市場(chǎng)上的資金供給者、需求者以及金融中介提供激勵(lì)約束機(jī)制，有助于儲(chǔ)蓄向投資轉(zhuǎn)化。合理的產(chǎn)權(quán)制度能明確資金供給者對(duì)資金的獲得、占有、控制、收益或任意處置等一系列權(quán)利，并對(duì)資金供給者的這些權(quán)利予以保護(hù)。這一方面確保了資金供給者在提供資金的使用權(quán)后，能得到相應(yīng)的報(bào)酬—利息；另一方面為借款人按時(shí)償還資金供給者的本金和利息提供了約束，一旦借款人違約，將會(huì)受到經(jīng)濟(jì)及法律的懲罰，高昂的懲罰成本抑制了借款人的違約意愿。資金供給者的權(quán)利得到有效保護(hù)有助于增加社會(huì)儲(chǔ)蓄。

合理的制度安排有助于金融市場(chǎng)的發(fā)展。要使金融市場(chǎng)上金融產(chǎn)品豐富就必須有合理的制度安排：一方面，合理的制度安排保證了資金盈余單位貸出資金并獲取收益的權(quán)利，賦予了資金盈余單位對(duì)其投資決策承擔(dān)后果的責(zé)任；另一方面，合理的制度安排同樣使資金赤字單位擁有了使用資金取得收益的權(quán)利，以及對(duì)資金的使用效率負(fù)責(zé)并按時(shí)足額償還貸款的責(zé)任。合理的制度安排使資金盈余和赤字單位成為真正的自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的理性經(jīng)濟(jì)主體，能夠按意愿自由訂立各種金融合同（金融工具），使這些金融契約得到有效保護(hù)，保證金融工具的履行；同樣合理的制度安排使資金盈余和赤字單位為了實(shí)現(xiàn)收益最大化，積極地從事金融創(chuàng)新開發(fā)新的金融產(chǎn)品，實(shí)現(xiàn)金融產(chǎn)品的收益性、流動(dòng)性和風(fēng)險(xiǎn)性的最優(yōu)結(jié)合。

金融改革阻力的制度性分析

法律制度不完善。法律制度的不完善主要體現(xiàn)在四個(gè)方面。第一，《物權(quán)法》尚不完善。2007年10月1日實(shí)施的《物權(quán)法》僅僅構(gòu)建起了產(chǎn)權(quán)制度的基本框架，缺乏明確和詳細(xì)的規(guī)定，其效力和實(shí)施因此大打折扣。第二，產(chǎn)權(quán)交易法律法規(guī)不完善。2004年2月1日起正式實(shí)施的《企業(yè)國(guó)有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》屬于部門法規(guī)，法律效力層次較低并且沒(méi)有明確指出依據(jù)的具體法律條款。第三，投資者保護(hù)法律制度不完善。2006年1月中國(guó)實(shí)施了新修訂的《證券法》和《公司法》，但是，總體看，首先投資者保護(hù)法律體系對(duì)中介機(jī)構(gòu)的約束不足，沒(méi)有明確地規(guī)定中介機(jī)構(gòu)侵害投資者權(quán)益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。其次，對(duì)投資者損失的民事補(bǔ)償不足，中國(guó)證券交易的違法行為，是行政處罰在前、民事賠償在后，如果違法者的資金不足，就可能會(huì)導(dǎo)致投資者的權(quán)益得不到充分的補(bǔ)償。再次，中國(guó)的投資者保護(hù)法律體系不完善，中國(guó)的投資者保護(hù)法律體系欠缺《投資者權(quán)益保護(hù)法》、《國(guó)債法》、《期貨法》、《投資銀行法》、《投資顧問(wèn)法》等重要組成部分。第四，法律執(zhí)行質(zhì)量不高。法律制度質(zhì)量的高低不僅取決于書面法律制度的完善，也受到法律執(zhí)行質(zhì)量的影響，執(zhí)法不力、執(zhí)法不當(dāng)、監(jiān)督機(jī)制不完善都影響著法律的執(zhí)行效力。

產(chǎn)權(quán)不清晰。銀行和國(guó)有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)不明確。盡管完成了股份制改造，中國(guó)的大型商業(yè)銀行，包括中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行、中國(guó)工商銀行都是國(guó)家控股的銀行，即由國(guó)務(wù)院委托國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)行使出資者權(quán)利，國(guó)家、國(guó)務(wù)院國(guó)有資源管理委員會(huì)、銀行之間的責(zé)任劃分仍不明晰。

信息披露制度不完善。中國(guó)現(xiàn)行信息披露制度的主要缺陷在于：首先，商業(yè)銀行信息披露法的法律效力層次過(guò)低，真正對(duì)商業(yè)銀行信息披露具有較強(qiáng)可操作性和指導(dǎo)性的是中國(guó)人民銀行頒布的《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》以及其他部門規(guī)章，法律效力層次過(guò)低，其權(quán)威性和約束力不足。其次，上市公司信息披露法律制度不完善，《中華人民共和國(guó)證券法》等信息披露法律的某些條款可操作性較差，《證券法》、《上市公司信息披露管理辦法》給予上市公司的信息披露期間過(guò)長(zhǎng)、信息滯后，而且法律對(duì)信息披露違規(guī)者的懲罰不足，中國(guó)對(duì)信息披露違規(guī)者的處罰以行政處罰為主，行政處罰后再移送司法機(jī)關(guān)，罰金數(shù)額小而且刑期較短，而對(duì)受害者的民事賠償也有可能因?yàn)檫`法者的財(cái)產(chǎn)不足而不到保障。

政府職能界定不清晰。在中國(guó)的現(xiàn)行法律中，《憲法》、《行政許可法》以及單項(xiàng)宏觀調(diào)控法如《預(yù)算法》、《人民銀行法》、《稅收征管法》、《價(jià)格法》等都對(duì)政府在金融領(lǐng)域的職能和權(quán)限有所規(guī)定，但其對(duì)政府職能的界定在兩個(gè)方面仍待完善：第一，《行政許可法》缺乏可操作性，《行政許可法》第十二條列出了可以設(shè)定行政許可的六種事項(xiàng)，這些事項(xiàng)涉及到國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控、公共資源配置、有限自然資源開發(fā)利用等諸多方面，但這些名詞含義不明確，導(dǎo)致在實(shí)際操作中存在借用上述含糊概念濫用行政權(quán)力的問(wèn)題。第二，尚未建立《宏觀調(diào)控基本法》。中國(guó)目前有多個(gè)單項(xiàng)宏觀調(diào)控法，但是尚欠缺一部有關(guān)宏觀調(diào)控的總綱性、基礎(chǔ)性的法律。

保障中國(guó)金融改革的制度體系構(gòu)建策略

完善法律法規(guī)，提高執(zhí)法質(zhì)量。完善物權(quán)法。對(duì)《物權(quán)法》的內(nèi)容進(jìn)行細(xì)化，增強(qiáng)其可操作性，避免由于規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)導(dǎo)致法律效力低下；填補(bǔ)《物權(quán)法》中所有權(quán)取得中關(guān)于取得時(shí)效、添附等空白；在《物權(quán)法》中明確企業(yè)對(duì)其財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)、投資人對(duì)企業(yè)的所有權(quán)，強(qiáng)化對(duì)投資者的保護(hù)。通過(guò)《物權(quán)法》強(qiáng)化對(duì)債務(wù)人和籌資者的約束，保護(hù)金融體系中的資金供給者，促進(jìn)銀行的穩(wěn)健和金融市場(chǎng)的發(fā)展。建立產(chǎn)權(quán)交易的法律平臺(tái)。首先，制定《產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓法》，就產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的管理、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的條件、轉(zhuǎn)讓雙方的權(quán)利和義務(wù)、轉(zhuǎn)讓的程序、轉(zhuǎn)讓收入的管理和使用以及向外商出售國(guó)有產(chǎn)權(quán)等問(wèn)題作出規(guī)定。其次，進(jìn)一步明確非國(guó)有經(jīng)濟(jì)的企業(yè)并購(gòu)行為的有關(guān)政策、法規(guī)，鼓勵(lì)某些產(chǎn)業(yè)的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)與國(guó)有經(jīng)濟(jì)之間、非國(guó)有經(jīng)濟(jì)之間的企業(yè)并購(gòu)行為。最后，建立有效的產(chǎn)權(quán)交易協(xié)調(diào)指導(dǎo)監(jiān)管機(jī)制。

建立完善投資者保護(hù)法律體系。構(gòu)建保護(hù)法律體系，制定統(tǒng)一的《投資者保護(hù)法》，并針對(duì)不同的投資對(duì)象制定《國(guó)債法》、《期貨法》、《證券交易法》、《投資銀行法》、《投資顧問(wèn)法》等法律。

提高執(zhí)法質(zhì)量。第一，提高執(zhí)法者素質(zhì)、對(duì)執(zhí)法者給予有效的監(jiān)督，對(duì)執(zhí)法人員進(jìn)行嚴(yán)格的篩選、定期培訓(xùn)。建立完善的執(zhí)法監(jiān)管體制，設(shè)立專門的對(duì)國(guó)務(wù)院直接負(fù)責(zé)的獨(dú)立的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)執(zhí)法者的行為進(jìn)行監(jiān)督。第二，完善法律執(zhí)行程序，重建經(jīng)濟(jì)審判庭，專司經(jīng)濟(jì)糾紛審判，建立專門適用于經(jīng)濟(jì)法訴訟的訴訟制度和程序，保障經(jīng)濟(jì)法的有效實(shí)施。第三，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律約束，完善行政法、行政訴訟法、行政復(fù)議法、行政監(jiān)察發(fā)等行政法案，強(qiáng)化對(duì)執(zhí)法機(jī)關(guān)的約束，修訂刑事訴訟法，細(xì)化檢察機(jī)關(guān)、公安局和法院的相互制約和監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能。

健全信息披露的法律體系。第一，加強(qiáng)信息披露的時(shí)效性，修訂《中華人民共和國(guó)證券法》、《上市公司信息披露管理辦法》、《商業(yè)銀行信息披露暫行辦法》中有關(guān)信息披露時(shí)間間隔的規(guī)定，縮短信息披露時(shí)間。第二，適當(dāng)提高上市商業(yè)銀行信息披露立法層級(jí)，以法律或者行政法規(guī)的形式明確商業(yè)銀行特別是上市商業(yè)銀行信息披露的基本內(nèi)容。第三，完善信息披露的民事和刑事責(zé)任，增加對(duì)信息披露違法者的罰款，完善信息披露的刑事責(zé)任，并且堅(jiān)持民事賠償優(yōu)先的原則。

依法行政、提高行政效率。第一，完善《行政許可法》，制定行政許可法的實(shí)施細(xì)則，對(duì)“國(guó)家安全”、“公共安全”、“經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控”、“公共資源配置”、“有限自然資源開發(fā)利用”所涉及的事項(xiàng)進(jìn)行明確和細(xì)化，增強(qiáng)行政許可法的可操作性。第二，制定《宏觀調(diào)控法》，對(duì)宏觀調(diào)控的主體、宏觀調(diào)控的方式、程序、宏觀調(diào)控的手段進(jìn)行明確的規(guī)定，避免政府直接干預(yù)市場(chǎng)。

（作者為天津師范大學(xué)副教授；本文為天津師范大學(xué)引進(jìn)人才基金項(xiàng)目“金融發(fā)展中制度變量衡量指標(biāo)體系構(gòu)建”研究部分成果，課題編號(hào)為：5RW095）