中國政府雇員編制問題的制度分析

楊剛

【摘要】作為國家公務員制度完善和發(fā)展過程中的補充性制度，政府雇員制最初在吉林、揚州、深圳等地試行，并取得了一些成效，但其運行中也存在一些有待解決的問題；其中，政府雇員的編制問題爭議較大且較為關鍵，這一問題的解決對深化公務員制度的改革、保持政府雇員制的健康持續(xù)發(fā)展有著重要的理論和現實意義。

【關鍵詞】公務員制度 政府雇員制 編制 制度分析

政府雇員制發(fā)展狀況

伴隨著我國政治體制改革走向深入，為了適應政府公共行政專業(yè)化、靈活化和創(chuàng)新化的要求，2002年6月吉林省率先引入政府雇員制，隨之，上海、珠海、深圳、揚州、長沙等地也紛紛試行該制度①。政府雇員制近10年的實踐和發(fā)展取得了一些成績，但還有一些亟待解決的問題。

吉林模式。根據吉林省地方政府出臺的《吉林省人民政府雇員管理試行辦法》相關規(guī)定：政府雇員制是作為現行公務員編制的一項補充制度而存在，其適用范圍僅限于行政機關，它是為了提高行政效率、建立高效政府，同時為了更好地解決公共部門人員流動僵化問題而試行。政府雇員不占有政府行政編制，不具有行政職能，不行使行政權力。且雇員還依據其學位的高低及工作經歷的情況分一般雇員、高級雇員和資深高級雇員三類。在薪酬取向上，吉林模式實行傭金制，傭金標準分為14檔，一般雇員執(zhí)行1至4檔；高級雇員執(zhí)行5至9檔；資深高級雇員執(zhí)行10至14檔；最高年薪為198000元，最低年薪為26400元。政府雇員在政府部門中工作過程中只享受社會保險，其他任何福利待遇均不享有。

珠海模式。根據珠海市地方政府出臺的《珠海市政府雇員試行辦法》相關規(guī)定：政府雇員制在發(fā)展方向及其適用范圍方面與吉林省模式一樣，只適用于政府行政機關，也是現行政府公務員制度的一種補充。但是在實施目的上，珠海市政府一則試圖突破現行僵化的福利制度政策，用比較好的福利待遇來吸引優(yōu)秀的社會專門性人才進入政府部門；二則試圖通過雇員制的實行來實現公務員的精簡。政府雇員不具有行政職務，不行使行政權力，但是可以占用雇用單位的行政人員編制，且雇員還有兩種分類：普通雇員和高級雇員。普通雇員指從事一般性技術工作的人才，高級雇員指從事高層次技術工作的特殊人才。在待遇上，珠海模式實行年薪制，其標準分為6檔。普通雇員執(zhí)行1至3檔；高級雇員執(zhí)行4至6檔；雇員最高檔年薪為104000元，最低年薪為44000元。珠海市的政府雇員除了享受社會保險，還享有雇用單位法定范圍內給予的休假、工傷、撫恤等福利。

深圳模式。根據2004年8月深圳市出臺的《深圳市機關事業(yè)單位雇員管理試行辦法》的相關規(guī)定，深圳市政府雇員制在結合與借鑒其他地方經驗基礎上產生，對該制度有所發(fā)展和創(chuàng)新，與前兩者相比，略顯不同：第一，深圳市的政府雇員制不是純粹地為了補充政府公務員制度，而是更傾向于改革這種制度，希望建立一套與公務員制度平行的用人制度；第二，該制度適用范圍不再局限于全市行政機關，在事業(yè)單位也照樣試行；第三，它的實施初衷主要從縮減行政成本，改造現行公務員隊伍結構出發(fā)，講求工作績效；第四，該市的雇員制鼓勵占用雇用單位的編制名額，雇員編制管理按照“占編不入編”的形式實行，雖然其雇員也分普通雇員和高級雇員，深圳市的普通雇員不具有行政權力也不承擔行政職能，只有高級雇員才有機會擔任行政職務、行使行政管理職能；第五，薪酬上，深圳市政府規(guī)定雇員按照所在崗位進行市場定價，且待遇無上限，不保底；最后，在福利及保險方面，深圳市的雇員享受的權利更多，能夠在法定范圍內享受到養(yǎng)老、失業(yè)、工傷保險等福利。

政府雇員編制問題的制度分析

我國行政機關實行編制管理，按照“三定方案”確定的職能、機構和編制對國家行政機關進行管理，每個機構的規(guī)模及人員數額均有明確的規(guī)定，每個崗位均有明確的職位說明書。②而“到底政府雇員應不應該占用行政編制”至今是政府雇員制發(fā)展的焦點，不同的省市根據實際需要采取了不同的辦法。吉林省政府規(guī)定不占行政編制，而深圳市及珠海市等支持占用行政編制，揚州市在之前規(guī)定政府雇員不占用行政人員編制，而在五年之后發(fā)生了變化，決定雇員要占用政府部門編制?？梢?，編制問題由社會及經濟發(fā)展的實際需要而定，而非以法律形式固定下來。但雇員編制如何解決也將最終決定政府雇員在多大程度上沖擊現行的公務員制度。

政府雇員占行政編制的利弊。政府雇員占用行政編制雖然有它的好處，但任何事物都有兩面性，這個也不例外。一方面，我國目前公務員機構臃腫，人浮于事，效率低下，缺乏活力。政府雇員占用行政人員編制有助于改造公務員隊伍結構，為僵化的公務員體制注入新鮮血液，增強其活力，提高行政效率。假如把雇員比作“鯰魚”，把公務員比作“沙丁魚”，那么，“政府雇員”的進入可以產生“鯰魚效應”，增加公務員隊伍的活力，使其更加努力，也不會形成領導與被領導、支配與被支配的關系，進而可以在明確雇員權利義務關系的同時為其提供上升的空間，保證政府雇員保持為政府和社會服務的積極性。另一方面，公務員一直是大家眼中的“鐵飯碗”，雇員占用行政編制意味著雇員要與公務員爭奪崗位，在政府雇員這樣專業(yè)人才隊伍的沖擊下，專業(yè)知識和技能較低的公務員可能會不堪一擊，對于部分公務員可能會使其更加努力，提高自己的工作績效，但也必然會導致部分在其職不謀其政的公務員因沒有實力或者資歷而受威脅甚至下崗，進而引起一些公務員的緊張與敵意，使公務員隊伍出現混亂局面。

政府雇員不占行政編制的利弊。政府雇員制的初衷是政府雇員一般不占行政編制，不行使行政職權，像吉林、重慶、南京等部分省市也是如此規(guī)定的。一方面，雇員不占編制，以契約的方式雇用這些雇員，一旦政府臨時性工作結束，雇傭關系也隨之終止，所以在短期內不會給政府部門造成人員沉淀，有助于壓縮行政人員規(guī)模，減少行政開支，帶來巨大的社會與經濟效益，不會對公務員隊伍造成太大的沖擊，保證政府體制改革不會遭遇太大阻力；另一方面，不占編制，政府雇員需要在公務員的領導與管理下工作，所做的業(yè)績也需要經過公務員的檢查才可以得到認可，這樣就起不到相應的“鯰魚效應”，因為雇員與公務員走的是兩條不同的發(fā)展道路，對公務員的現狀沒有改變，不能達到試行政府雇員制的目的。政府雇員的引進不占編制也會造成這樣一種現象或者錯覺：政府雇員制的試行其實就是變相地擴大政府人員結構規(guī)模和增加行政人員的做法。③

政府雇員編制問題制度分析的主張及對策

政府雇員編制問題的主張。如今，問題的關鍵不再是要不要實行政府雇員制，而是對試行中出現的爭議與問題加以解決和完善。綜合學術界及社會公眾的一些認識和看法，可以得出兩點：第一，政府雇員應該占行政編制，如果不占編制就可能導致毫無目的地增加政府部門的人員，導致機構臃腫，人員隊伍急劇膨脹，造成政府行政成本的增長，行政效率會隨著人員的增加而逐漸降低，也不能對政府公務員起到刺激作用產生所謂的“鯰魚效應”，從而真正提高行政效率。第二，如果政府雇員占行政編制，需要解決政府雇員的流動性與行政編制穩(wěn)定性之間的矛盾。政府雇員具有一定的任期，當問題解決之后，政府要依據合同或者契約的內容和方式將其解聘，而行政編制是具有穩(wěn)定性和長期性的，人員規(guī)模是固定的，不會因為政府雇員的加入而發(fā)生隨意變動。④

解決政府雇員問題的幾點對策構思。要依據政府的實際需要來設置崗位，給予政府雇員一定的編制名額，這個規(guī)模是固定的，根據不同的專門性問題來雇用不同的專門性人才?？梢詮囊韵聨讉€方面改善：首先，政府雇員的引進與精兵簡政同步進行。在采用如高薪吸引優(yōu)秀人才的同時，對于公務員的編制進行管理，可以考慮縮減人員，重組公務員隊伍結構，避免出現“有事沒人做，有人沒事做或者在其位不謀其職”的現象，真正做到精簡機構，降低行政成本，提高行政效率。其次，建立完善的法律制度規(guī)范。目前政府雇員制只有一些試行辦法，在國家的相關法律制度中并沒有對其予以明確規(guī)定，對于編制問題也沒有統(tǒng)一界定，由此才導致社會公眾及學術界對其說法不一，各省市在試行過程中也不能依據較為一致的規(guī)范進行。只有完善相關法律法規(guī)才能保障政府雇員制的順利試行，才能在崗位評估方面有依據，不至于太人性化，出現尋租等問題。再次，明確政府雇員與公務員的內涵，處理好二者的關系，從而更好地試行政府雇員制。最后，改革公務員制度。思考政府雇員制的引入，主要有三個目的：一是調動公務員的積極性，增強其活力。二是節(jié)省政府開支，精兵簡政。三是解決政府部門對專業(yè)性技術的急需問題。而這些問題可以通過政府公務員制度的改革得到改善。

（作者單位：大理學院政法與經管學院）

注釋

①唐峻：“試論我國建立政府雇員制的意義及其完善”，《湖南工程學院學報》，2009年3月第1期，第20～23頁。

②潘麗君：“淺析目前我國政府雇員制”，《天水行政學院學報》，2006年第5期，第69～72頁。

③陳江：“透視中國政府雇員制：制度學與行政倫理學分析”，《蘭州學刊》，2005年第4期，第14～16頁。

④彭菊生：“我國政府雇員制的模式及其對策思考，”《云南行政學院學報》，2004年第6期，第39～42頁。