土地征收中的公共利益困境與出路

曾雪梅

【摘要】土地征收中的兩個問題需要引起人們關(guān)注：公共利益和補(bǔ)償。雖然憲法規(guī)定了公共利益是土地征收的前提，但人們通常只關(guān)注補(bǔ)償是否合理合法，而幾乎不關(guān)注其是否符合公共利益，這其實(shí)是本末倒置。針對土地征收實(shí)踐中公共利益被扭曲、被忽視的現(xiàn)狀成因，文章嘗試找出能解決問題的策略和路徑。

【關(guān)鍵詞】公共利益 土地征收 憲法 決策權(quán) 聽證制度

近年來，因土地征收、強(qiáng)制拆遷引發(fā)的案件吸引了媒體、學(xué)者與公眾的眼球，強(qiáng)制拆遷與安置補(bǔ)償成為人們關(guān)注與熱議的焦點(diǎn)。關(guān)于土地征收問題，筆者以為：根據(jù)憲法，人們首先應(yīng)當(dāng)關(guān)注征收本身的公益性，即征收本身是否符合公共利益，而非補(bǔ)償安置是否合理。從1954憲法到2004憲法修正案，涉及征收問題時，都設(shè)置了“為了公共利益需要”這一前提。2004年修改后的《憲法》第十條第三款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”。

但現(xiàn)實(shí)中，人們幾乎將所有的注意力傾注在了“補(bǔ)償”問題上，而完全不理會其是否符合公共利益，筆者以為這是本末倒置。倘若征收并非為了公益，則征收本身就是違憲的，是應(yīng)該撤銷的行政行為，也就無所謂補(bǔ)償問題了。

土地征收中公共利益的扭曲

在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化的大背景下，土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)值遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市建設(shè)和工業(yè)產(chǎn)值，政府及其官員基于各種考慮正在對農(nóng)村集體土地進(jìn)行大規(guī)模的征收活動。在這一過程中，由于法律對公共利益缺乏清晰界定和保障機(jī)制，使得土地征收實(shí)踐中公共利益屢屢被扭曲。

土地征收是一種政府以非市場的方式取得非國有財(cái)產(chǎn)所有權(quán)的行政行為，具有強(qiáng)制性特點(diǎn)，會直接影響被征收對象的收入與生存方式，并進(jìn)一步影響到社會財(cái)富的分配，政府不應(yīng)當(dāng)輕率地實(shí)施這一行為。新中國成立以來的兩部憲法（1954年與1982年憲法）都將“公共利益”規(guī)定為國家土地征收行為的合憲性基礎(chǔ)。但我國經(jīng)濟(jì)體制和土地所有制的特點(diǎn)導(dǎo)致了國家壟斷建設(shè)用地一級市場，并且根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定：國家為經(jīng)濟(jì)、文化、國防建設(shè)以及興辦社會公共事業(yè)等目的可以征用集體所有的土地，全民所有制單位、集體所有制單位及其他單位和個人都可依法申請使用國有土地。由此，任何單位和個人進(jìn)行建設(shè)需要使用國有新增建設(shè)用地的都將啟動土地征收程序。但法律卻沒有對憲法中規(guī)定的公共利益予以具體落實(shí)規(guī)定。現(xiàn)實(shí)的情況是只要縣、市政府批準(zhǔn)而不管是否符合公共利益就可以征地，由此導(dǎo)致修建高爾夫球場、高檔別墅等商業(yè)活動都可以輕松地啟動土地征收程序，大量耕地、林地流失，失地農(nóng)民的生存與生活問題成了影響社會穩(wěn)定的隱患，同時造成權(quán)錢交易、尋租腐敗現(xiàn)象猖獗。

早在2003年，國土資源部聯(lián)合調(diào)研組撰寫的《征地目的及征地范圍專題調(diào)研報(bào)告》中就指出：“我國土地征收的目的已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出公共利益范圍，而且，國家動用征地權(quán)來滿足城市化用地需求在某種程度上已為政策法規(guī)所承認(rèn)，這種現(xiàn)象在世界上是絕無僅有的。”

在土地征收中由于缺乏民意表達(dá)和公眾參與的通道, 使得公共利益難以落到實(shí)處。公共利益在行政權(quán)濫用與缺乏有效保障救濟(jì)制度的雙重夾擊下已經(jīng)被嚴(yán)重扭曲而喪失了其應(yīng)有的意義與作用。

公共利益被扭曲的原因探析

公共利益本身的特點(diǎn)—不確定性。公共利益是一個在法學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等領(lǐng)域中被廣泛使用的術(shù)語，但目前尚無明確權(quán)威的定義，它隨著時代發(fā)展而演變，并且在其所處的時代中充滿沖突。公共利益的內(nèi)涵和外延與社會發(fā)展密切相關(guān)。不同國家在不同的歷史發(fā)展階段其公共利益的范圍并不相同。正因?yàn)槿绱?，法律難以清晰界定，由此容易導(dǎo)致實(shí)際操作中公共利益的內(nèi)涵被泛化、扭曲。

公共利益的決策權(quán)獨(dú)掌于政府。在我國，由于法律制度不健全，公民與集體組織只能被動接受政府關(guān)于征收土地的決定。政府在土地征收中，同時擔(dān)當(dāng)著決策者和執(zhí)行者的角色，同時還是征地利益分配的參與者。國土資源部2002年完成的《征地制度改革研究報(bào)告》顯示，土地收益已經(jīng)成為地方“第二財(cái)政”，最高已占當(dāng)?shù)刎?cái)政收入的60%，80%的土地違法主體是地方政府。

根據(jù)公共選擇理論，公共行政官員并不是一心為公的政治人，他也有自身的利益追求，同市場環(huán)境中的經(jīng)濟(jì)人追求最大經(jīng)濟(jì)利益一樣，公共行政官員會在政治市場上追求最大的政治利益，而不管這些利益是否符合公共利益的需要。由公共行政官員來決策什么是公共利益，難免會造成公共利益的扭曲。

公共利益困境的出路

公共利益之法律界定。公共利益的不確定性及其決策權(quán)獨(dú)掌于政府手中，導(dǎo)致土地征收中公共利益被扭曲。盡管公共利益本身具有不確定性，但法律并非對于該問題完全無所作為。通過對公共利益進(jìn)行一些實(shí)體規(guī)范和程序規(guī)范，可以減少公共利益的不確定性，并約束政府的自由裁量權(quán)。符合公共利益的征收行為具有共同的基本屬性：

首先，從受益主體的范圍上界定，公共利益要求具有利益歸屬的公共性，影響范圍的廣泛性。受益主體應(yīng)當(dāng)是社會公眾，而不是局限于某個地方、某一部門的共同利益。但這并不排斥受益者是某類特殊群體，如弱勢群體，對于弱勢群體的照顧符合社會長期發(fā)展的共同目標(biāo)。其次，從利益影響的時間來看，對于公共利益的判斷更側(cè)重于利益的長遠(yuǎn)性。再次，公共利益的界定要符合正當(dāng)性的要求，實(shí)現(xiàn)公共利益的途徑和方法也必須采取正當(dāng)合理的方式，特別要防止公共利益界定中“多數(shù)人的暴政”。盡管給出了這么多的判定要素，但依然不能給出一個確定的放諸四海而皆準(zhǔn)的概念，所以對公共利益的判定或約束更多的要依靠程序而非實(shí)體。

健全公共利益決策機(jī)制。健全公共利益決策機(jī)制，改變土地征收中公共利益被忽視的現(xiàn)狀，首要的一點(diǎn)就是將以政府為中心的決策程序轉(zhuǎn)為以公眾為中心的決策程序。公眾要參與決策，對征地信息的全面了解就成了必要條件。

首先，征地信息的公開?，F(xiàn)行的《征用土地公告辦法》于2002年1月1日起實(shí)施，該辦法第四條規(guī)定：“被征用土地所在地的市、縣人民政府應(yīng)當(dāng)在收到征用土地方案批準(zhǔn)文件之日起10個工作日內(nèi)進(jìn)行征用土地公告，該市、縣人民政府土地行政主管部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，”該辦法第五條進(jìn)一步規(guī)定了征地公告的內(nèi)容，包括：征地批準(zhǔn)機(jī)關(guān)、批準(zhǔn)文號、批準(zhǔn)時間和批準(zhǔn)用途，被征用土地的所有權(quán)人、位置、地類和面積，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)業(yè)人員安置途徑，辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浀钠谙?、地點(diǎn)。根據(jù)該規(guī)定，征地公告并不要求對征地行為是否符合公共利益予以說明。無論被征收土地的農(nóng)民或農(nóng)民集體還是社會公眾都無法通過征地公告知悉征地決策與公共利益之間的聯(lián)系。而且根據(jù)該辦法第三條規(guī)定，征地公告的方式也只是在被征用土地所在地的村、組內(nèi)和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府所在地以書面形式公告。由于公告方式的單一，大大地縮小了可以獲知征地用途的公眾的范圍。所以，現(xiàn)行的公告方式與程序并沒有提供給被征收方以及社會公眾知曉征地是否符合公共利益目的的機(jī)會。

要保證土地征收是為公共利益之目的，現(xiàn)行法律法規(guī)必須保證：第一，為確保征地公告有實(shí)際意義，必須在征地行為正式生效前，即在政府做出最終決策前公告擬征收的土地范圍和用途，從而為公眾參與公共利益決策提供前提；第二，擴(kuò)大征地公告發(fā)布渠道（如網(wǎng)絡(luò)）并公開征地的公共目的，保障公眾的知情權(quán)，從而形成一種廣泛的輿論監(jiān)督，迫使政府規(guī)范征地行為，減少征地行為中的腐敗行為。

其次，征地決策階段引入聽證制度。我國現(xiàn)行法律條文中只在征地補(bǔ)償階段設(shè)計(jì)了聽證程序，而有關(guān)征地行為本身是否符合公共利益﹑是否應(yīng)當(dāng)實(shí)施征地行為這一決策階段并不存在聽證程序，也就是說征地行為是否符合公共利益的決定與決策權(quán)完全掌握在政府手中，公眾沒有任何表達(dá)意見的機(jī)會。要改變這一現(xiàn)狀，我們需要借鑒發(fā)達(dá)國家在征地程序中就公共利益之存在與否設(shè)立聽證程序，充分聽取利害關(guān)系人的意見，并依據(jù)聽證結(jié)果作出征地與否的裁決。

與此同時，我們不得不考慮社會公眾參與決策程序的動力與能力。由于社會利益的分化，那些成員較少的利益團(tuán)體更容易組織起來從而參與到公共決策過程中影響政府作出更有利于該利益團(tuán)體的決定。而那些成員多的利益團(tuán)體則難以組織起來，并且基于“搭便車”心理也不愿意參與到公共決策過程中，這必然會導(dǎo)致政企利益團(tuán)體的權(quán)益受損。簡單來說，就是企業(yè)、公司比農(nóng)民更有能力參與聽證從而影響最終的決策。保障分散的農(nóng)民在土地征收聽證程序中有動力也有能力參與聽證并最終影響決策是關(guān)鍵，否則聽證制度形同虛設(shè)。

完善公共利益救濟(jì)制度。 作為一種監(jiān)督和救濟(jì)手段，行政復(fù)議程序和行政訴訟程序可以進(jìn)一步確保被扭曲、誤解的公共利益得到糾正。

目前我國法律中沒有可以對征地中公共利益的判斷問題提起行政復(fù)議和行政訴訟的規(guī)定。筆者認(rèn)為，為保證公共利益的實(shí)現(xiàn)，對違反公共利益的土地征收行為應(yīng)當(dāng)列入行政訴訟的范圍，并賦予農(nóng)民個人、農(nóng)村集體原告資格。當(dāng)然，這一制度的設(shè)計(jì)與落實(shí)還需要配套的司法制度的改革，理清行政與司法的關(guān)系。

（作者單位：西南科技大學(xué)法學(xué)院）