吉林省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的制度模式探析

韓小威

（長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，吉林長春130012）

吉林省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的制度模式探析

韓小威

（長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院，吉林長春130012）

從我國十六屆三中全會提出建設(shè)公共服務(wù)型政府后，公共服務(wù)就成了社會關(guān)注的熱點問題，基本公共服務(wù)更是當(dāng)前討論的焦點問題。吉林省是農(nóng)業(yè)大省，“三農(nóng)問題”向來是經(jīng)濟發(fā)展中的重中之重。而農(nóng)村基本公共服務(wù)供給狀況一直是我省改善“三農(nóng)問題”的短板，究其根源在于制度安排的不當(dāng)。因而，改善農(nóng)村基本公共服務(wù)供需矛盾，根本環(huán)節(jié)在于制度模式的創(chuàng)新，探尋適合我省省情的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給制度模式是關(guān)鍵，本文致力于探討并提出一種新的制度模式，并論證其合理性。

農(nóng)村；基本公共服務(wù)；制度模式

一、農(nóng)村基本公共服務(wù)的相關(guān)論證

公共服務(wù)已成為當(dāng)前關(guān)注的熱點問題，讓政府更有效地提供公共服務(wù)在很大程度上形成一定的共識。而理解和界定基本概念是研究問題的邏輯起點，對基本概念的演進(jìn)及所關(guān)切的農(nóng)村基本公共服務(wù)作一闡釋及界定是必須且必要的。

（一）公共服務(wù)和基本公共服務(wù)的釋義與界定

在理論界，對公共服務(wù)的界定基本可以分為兩類：一是基于物品性質(zhì)界定的公共服務(wù)；二是基于行為方式界定的公共服務(wù)。目前，對公共服務(wù)的兩種界定方式，是基于不同的理論和視角，因而，對公共服務(wù)的界定得出的結(jié)論也不一樣。

第一種基于物品分類法的界定。即將非排他、非競爭的公共產(chǎn)品概念引申，用公共產(chǎn)品的規(guī)定性來代替公共服務(wù)的規(guī)定性，大體上相當(dāng)于將公共產(chǎn)品與公共服務(wù)等同視之。從理論上嚴(yán)格地講，只有同時具備非排他性和非競爭性兩個特征的物品才是真正的公共服務(wù)。但現(xiàn)實中同時具備兩種特征的物品并不多。而且現(xiàn)實中政府提供的物品遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出此界定范圍，僅僅靠物品分類理論還是不能解釋政府的作為。因而，以公共物品的屬性來界定政府提供的公共服務(wù)是不準(zhǔn)確的，邏輯上也行不通。

第二種基于行為方式界定的公共服務(wù)。此界定方法是基于公共服務(wù)供給主體的職能來進(jìn)行判定的。實現(xiàn)、保護(hù)和促進(jìn)公共利益是責(zé)任政府的法理義務(wù)和政治使命。公共利益應(yīng)是為符合社會全體或大多數(shù)成員需要，體現(xiàn)他們的共同意志，讓他們共同受益的那類利益。公共利益應(yīng)是公共服務(wù)運作的動機所在和終極使命。

從兩個視角界定的公共服務(wù)均有其適用范圍，以物品分類理論為基礎(chǔ)的規(guī)定局限了公共服務(wù)的作用，因此，物品屬性不能成為判斷公共服務(wù)規(guī)定性的依據(jù)。從本質(zhì)上講，政府提供公共服務(wù)應(yīng)以維護(hù)公共利益為目的，對公共利益的判斷也是判定公共服務(wù)的內(nèi)在依據(jù)，物品只有與公共利益相結(jié)合才具有公共服務(wù)的特性。公共利益實質(zhì)上是一個價值判斷，鑒于此，公共服務(wù)可以界定為：以實現(xiàn)公共利益最大化為目標(biāo)，提供各種需時，任何物品都可以作為公共服務(wù)提供的內(nèi)容。

對基本公共服務(wù)中“基本”的理解，本文認(rèn)為應(yīng)從兩個角度去限定：一是基于現(xiàn)階段經(jīng)濟社會的發(fā)展水平，能保障民眾最為基本的公共需求，即最為根本的生存和發(fā)展方面；二是基于政府現(xiàn)有的基本財力狀況和可提供的基本支持。從政府供給主體的角度理解，基本公共服務(wù)就是在政府可能提供的范圍內(nèi)，向民眾提供最基本的與民生息息相關(guān)的公共服務(wù)。從民眾需求的角度去理解，基本公共服務(wù)是指全體公民在基本公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)該享有的同等權(quán)利，能夠享有相對合理的、均等的公共服務(wù)水平。但需要澄清幾點：第一，基本公共服務(wù)供給并不是讓所有人都享受均衡的服務(wù)水平，在一定程度上存在差異性是必然的，也是合理的；第二，具有同等特征和生活狀況的個體，應(yīng)享受到大致相同的服務(wù)；第三，全體公民享有的基本公共服務(wù)的機會和原則應(yīng)該是均等的，即享有基本公共服務(wù)的權(quán)力是平等的?？偨Y(jié)以上幾點，本文認(rèn)為，在提供基本公共服務(wù)方面，應(yīng)遵循兩個原則：一是羅爾斯的“最大最小”原則，即在堅持平等自由原則基礎(chǔ)上，承認(rèn)公共服務(wù)在群體間可以存在差異，但公共服務(wù)的提供必須有助于社會最弱勢群體狀況的改善，這種差異必須對弱勢群體最為有利；二是底線平均原則，即基準(zhǔn)的公共服務(wù)的供給水平應(yīng)該大體平均，涉及到民生基本問題的公共服務(wù)應(yīng)予以保障，并且是均等無差異的保障。

（二）農(nóng)村基本公共服務(wù)的釋義與界定

農(nóng)村公共服務(wù)作為公共服務(wù)的一部分，具有公共服務(wù)的所有特性。農(nóng)村公共服務(wù)應(yīng)定義為：以公共利益的需要為目的，由政府為主要責(zé)任人，在農(nóng)村地區(qū)內(nèi)提供的在農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民生活中共同需要的服務(wù)。農(nóng)村基本公共服務(wù)，從本質(zhì)上理解，即為根據(jù)實際情況，為滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村發(fā)展和農(nóng)民生活共同需要的，為公共利益服務(wù)的最基本的事務(wù)。而其中對“基本”的確定，需要本著幾個原則：第一，平等的原則。這項原則是指在農(nóng)村地區(qū)，無論相對來說經(jīng)濟發(fā)達(dá)程度高與低，全體農(nóng)民都應(yīng)平等獲得的公共服務(wù)，是基本的保障。第二，連續(xù)性原則。這項原則是指無論在任何情況下，都不可以停止提供的公共服務(wù)，如中斷，就會影響農(nóng)民的基本生存和發(fā)展。第三，以人為本的原則。這項原則是指以農(nóng)民的基本需求為出發(fā)點，提供的與農(nóng)民基本生活質(zhì)量息息相關(guān)的公共服務(wù)，重視弱視群體的基本需要。

二、吉林省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給狀況論證——以義務(wù)教育和醫(yī)療保障情況為例

吉林省行政區(qū)劃9個轄市（州），41個縣（市）和19個市轄區(qū)，798個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。根據(jù)第五次人口普查結(jié)果顯示：全省總?cè)丝跒?680．22萬人，其中農(nóng)村人口為1349．16萬人，占人口總數(shù)的50．34%，農(nóng)村特困人口70．03萬人，占農(nóng)村人口的4．6%?？梢娂质∈且粋€農(nóng)業(yè)大省，“三農(nóng)問題”是吉林省經(jīng)濟建設(shè)和社會發(fā)展的重中之重。

（一）吉林省財政支出及財政支農(nóng)支出狀況

由于政府用于農(nóng)業(yè)的支出大部分主要用于農(nóng)村公共服務(wù)和公共產(chǎn)品的供給，政府支農(nóng)支出與支持農(nóng)村公共服務(wù)建設(shè)的支出高度相關(guān)，因而，本文以財政用于農(nóng)業(yè)的支出來衡量政府對農(nóng)村公共服務(wù)的投入。

表1 2005－2010年吉林省財政支農(nóng)項目表 單位：億元

表中可見，財政支農(nóng)支出從總體走勢上來看是上揚的。然而，比較2005－2010年財政收支狀況（見表1），支農(nóng)支出費用的增長可謂杯水車薪，吉林省財政支農(nóng)支出比重小，支農(nóng)比重最高的情況也不過占總支出的13．8%，且增長幅度緩慢，2005－2010年的6年間，僅增長了7個百分點。同期，我國財政用于農(nóng)業(yè)的支出占財政總支出的比重年平均為8．7%，可見，財政支農(nóng)資金占財政支出總額的比重明顯低于全國平均水平，這在一定程度上也反映了政府財政支出的非農(nóng)偏好。就目前增加的投入來說，要想短時間從根本上解決農(nóng)村醫(yī)療條件差、衛(wèi)生環(huán)境惡劣、生產(chǎn)設(shè)施落后、教育體制不完善等各方面問題可謂天方夜譚。

（二）吉林省義務(wù)教育供給狀況

在我省經(jīng)濟的穩(wěn)步發(fā)展的同時，不可否認(rèn)的現(xiàn)實是義務(wù)教育并沒有實現(xiàn)跨越式的發(fā)展，仍然存在著很多不均衡的現(xiàn)象。

第一，義務(wù)教育經(jīng)費投入不足。近些年來，吉林省委、省政府每年都在加大對義務(wù)教育的投入力度。義務(wù)教育得到很大改善。盡管如此，與不斷增長的農(nóng)村義務(wù)教育需求相比，投入的增長幅度還是太慢了，很難滿足快速發(fā)展的教育需要。

表2 2009年全國預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例情況

年度人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費數(shù)量在一定程度上反映當(dāng)?shù)亟?jīng)濟和社會發(fā)展水平，反映當(dāng)?shù)刎斦Ｕ夏芰?，反映?dāng)?shù)亟逃l(fā)展水平。由表2可見，2009年吉林省人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費235．36億元，在全國31個省市自治區(qū)中排名第18位。盡管我省2009年人均預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費數(shù)量比上一年208．23億元有所增長，但增長的幅度和其他省市相比，仍不算快。而且，預(yù)算內(nèi)教育經(jīng)費占財政支出比例比上年有所下降，沒有達(dá)到《教育法》規(guī)定的教育投入增長要求。

表3 2003－2009年吉林省各級教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費增長情況（單位：元）

從表3的數(shù)據(jù)來看，普通小學(xué)和普通初中的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費在不斷提升，較前幾年有了較大的改善，但從經(jīng)費的分布來看，吉林省各級教育生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費中，普通高校的生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費是在整個各級教育中最多的，普通小學(xué)和普通初中即義務(wù)教育階段生均預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費遠(yuǎn)遠(yuǎn)少于其他各級教育。盡管至2009年，義務(wù)教育階段的預(yù)算內(nèi)教育事業(yè)費較前幾年有了很大的突破，但仍未超出其他各級教育，這是一個非常值得關(guān)注的問題。

第二，義務(wù)教育師資隊伍情況薄弱。在實行“分級辦學(xué)，分級管理”的義務(wù)教育時期，由于教育資源分布的不均衡，很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的骨干教師也紛紛流向發(fā)達(dá)地區(qū)，造成當(dāng)?shù)亟逃|(zhì)量持續(xù)下滑。這種現(xiàn)象在吉林省也同樣存在，并且比較嚴(yán)重。

表4 吉林省義務(wù)教育階段教師學(xué)歷情況

從吉林省義務(wù)教育階段教師學(xué)歷結(jié)構(gòu)來看，?？粕疃?，研究生和本科生逐漸在增多，高中階段以下學(xué)歷在逐漸減少。表中可見，女教師比例相當(dāng)高，占據(jù)義務(wù)教育階段絕大部分，性別不均衡比較嚴(yán)重。

（三）吉林省農(nóng)村醫(yī)療保障供給狀況

對我省農(nóng)民群體的醫(yī)療提供更為全面的支持與保障，這一過程的實現(xiàn)是一個長期的過程，目前保障機制正處于趨向成熟的初期，新農(nóng)合仍然存在著一些亟待解決的問題。

第一，新型農(nóng)村合作醫(yī)療基金募集、管理難度大。新型農(nóng)村合作醫(yī)療穩(wěn)定的繳費機制還沒有建立，基金募集十分艱難。目前，吉林省仍然采取走村入戶的收繳方式，需要大量的人力、物力，繳費的成本較高。即使是基金募集到位后，管理難度也很大。募集到的基金是有限的，報銷比例大，要赤字；報銷比例小，農(nóng)民不滿意。募集到的基金，管理好了，農(nóng)民積極參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療；管理不好，農(nóng)民不愿意持續(xù)參加新型農(nóng)村合作醫(yī)療，而且會引起他們的不滿。

第二，農(nóng)村衛(wèi)生機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后。農(nóng)村衛(wèi)生服務(wù)供給能力仍然不足，突出表現(xiàn)為房舍及醫(yī)療設(shè)備仍然短缺。一是多數(shù)縣級醫(yī)療機構(gòu)房舍陳舊，亟需改造；縣級醫(yī)療機構(gòu)作為農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療急救中心和技術(shù)指導(dǎo)中心，缺少應(yīng)有的大型醫(yī)療設(shè)備；二是40%左右的縣級婦幼保健機構(gòu)業(yè)務(wù)用房不足，部分婦幼保健機構(gòu)還缺少基本裝備，特別是用于公共衛(wèi)生服務(wù)的裝備更加短缺；三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院建設(shè)問題突出，地方政府對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院投入長期不足，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院房舍陳舊，設(shè)備簡陋，功能不完善。

第三，農(nóng)村衛(wèi)生人才匱乏，業(yè)務(wù)水平亟待提高。吉林省36個縣醫(yī)院現(xiàn)有職工10974人，其中業(yè)務(wù)人員占79．5%，比例偏低。各級醫(yī)療機構(gòu)每千人口擁有衛(wèi)生技術(shù)人員數(shù)量：省級4．07、縣級3．24、鄉(xiāng)級1．60、村級1．25，農(nóng)村衛(wèi)生技術(shù)人員比例明顯低于全省人均數(shù)量。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院中，大學(xué)本科生僅占職工總數(shù)的0．9%，大專生占12．9%，中專生占61．4%，無學(xué)歷人員占24．8%；擁有副高以上職稱的只有7．9%，其中正高職稱人員僅有0．5%，農(nóng)村衛(wèi)生高中級人才極度匱乏。

第四，醫(yī)保藥品價格過高，可享受醫(yī)保藥品種類過少。從目前來看，新農(nóng)村合作醫(yī)療提供保障力度尚小，農(nóng)民獲得的資助有限。從實踐中看，在合作醫(yī)療籌資增加的同時，加強對醫(yī)療服務(wù)的監(jiān)督，提高參保農(nóng)民的補償比例，是最為關(guān)鍵也是最為迫切的問題。因為我國從過去計劃經(jīng)濟到現(xiàn)在，都是靠政府財政拔款的方式解決這一問題的，可是，對于這種方法缺乏一種有效地追溯手段，而且沒有一個長效機制來決定財政到底應(yīng)該拿出多少錢來。這造成了約束效應(yīng)不強，調(diào)整的彈性空間很大，一旦財政吃緊，首當(dāng)其沖就把農(nóng)村衛(wèi)生的部分犧牲掉了，農(nóng)民的根本利益無法得到切實的保障。

三、吉林省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給不足的制度溯源及制度模式分析

從20世紀(jì)70年代以后，中國經(jīng)歷了巨大的社會變革，我國在經(jīng)濟上取得巨大成就的同時，也同樣激發(fā)了一系列矛盾，農(nóng)村基本公共服務(wù)的供需失衡現(xiàn)象正是在社會巨變的過程中凸顯的問題，而其背后隱藏的是深刻的制度根源。

（一）人民公社時期農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度模式分析（1958—1978年）

人民公社由于采取了以人民公社為基本經(jīng)濟共同體的方式，因而，當(dāng)時農(nóng)村社區(qū)的大多數(shù)公共服務(wù)都是由公社或大隊組織農(nóng)民自己提供的。人民公社體制下，實行的是黨政不分、政經(jīng)統(tǒng)管的制度模式，公社既是農(nóng)村經(jīng)濟管理組織，又是一個基層政權(quán)組織，集農(nóng)村一切政治、經(jīng)濟和社會事務(wù)管理的大權(quán)于一體，擁有調(diào)動絕大部分農(nóng)村人力、物力和財力的權(quán)力，對所屬的生產(chǎn)大隊和生產(chǎn)隊實行嚴(yán)格的行政化管理。從人民公社時期起，自上而下的公共服務(wù)供給方式開始形成，并深刻的影響了此后的公共服務(wù)供給制度。

可以肯定地說，人民公社時期，在農(nóng)業(yè)基本建設(shè)及基本社會保障方面取得了突出的成績。基本公共服務(wù)供給走了用勞動力最大限度替代資金的道路，農(nóng)民在較大的范圍內(nèi)被最大限度的動員和調(diào)度起來。但這些成就是在既定的資源約束和資源稟賦，以及特定的制度環(huán)境條件下才會取得的。而人民公社時期的“統(tǒng)包統(tǒng)分”、“政社合一”的公共服務(wù)供給制度模式也因為具備了這些可能性，因而，實現(xiàn)了高層決策者對鄉(xiāng)村社會高度的整合和治理，以制度外供給方式為主完成了本應(yīng)由政府承擔(dān)的公共服務(wù)供給任務(wù)。在特定時期，因為具備了相應(yīng)的條件，才使這樣的制度模式起到空前的作用，而以后卻無可復(fù)制。

誠然，人民公社時期公共服務(wù)供給在很多方面至今為人念念稱道，然而，權(quán)力過分集中的人民公社體制使農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營主體地位“虛置”，嚴(yán)重壓抑了其生產(chǎn)積極性，其自身存在的無可克服的弊端，使這樣的制度模式必然難以持續(xù)。

（二）家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制至稅費改革前農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度模式分析（1978—2000年）

家庭承包責(zé)任制時期，農(nóng)村公共服務(wù)的供給與管理模式采取的是“鄉(xiāng)政村治”的方式。這一制度在極大地促進(jìn)了農(nóng)民個人的生產(chǎn)積極性的同時卻也削弱了集體的力量，經(jīng)濟的市場化使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府不再像人民公社那樣擁有巨大的資源調(diào)動能力，行政命令全鄉(xiāng)的勞動力義務(wù)為某個村建設(shè)公共設(shè)施的這種公共產(chǎn)品成本在非溢出范圍內(nèi)進(jìn)行分?jǐn)傄呀?jīng)很難了，造成農(nóng)村公共服務(wù)供給的萎縮。

此階段，政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及下屬村委會依然是農(nóng)村公共服務(wù)提供的重要組織者。然而，中央政府把公共服務(wù)供給的責(zé)任過分下放是出于釋放本級政府財政壓力的目的，所以，縣鄉(xiāng)政府事權(quán)嚴(yán)重大于財權(quán)，基層財政的好壞就直接關(guān)系到農(nóng)村公共服務(wù)供給的狀況。農(nóng)村公共服務(wù)供給主體在此階段已初步形成供給多元化的趨勢，但涉及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生存環(huán)境的公共服務(wù)供給依然主要是由農(nóng)民“自給自足”來完成的，農(nóng)村公共服務(wù)的供給主體仍主要是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民自治組織來承擔(dān)。雖然從制度類型來看，農(nóng)村公共服務(wù)供給制度已不再是單一政府供給制度，而是呈現(xiàn)了以政府供給為主、以私人和其他非政府組織供給為輔的供給制度集合，但在制度內(nèi)容上，農(nóng)村公共服務(wù)的政府供給制度卻仍是人民公社時期農(nóng)村公共服務(wù)供給制度的延續(xù)。

家庭承包制時期的農(nóng)村公共服務(wù)供給制度雖是對人民公社時期農(nóng)村公共服務(wù)供給制度進(jìn)行了部分創(chuàng)新，但其實質(zhì)并未改變，所以說，這一時期的農(nóng)村公共服務(wù)供給制度實際上是公社時期農(nóng)村公共服務(wù)供給制度的延續(xù)，實際上已經(jīng)形成了農(nóng)村公共服務(wù)供給體制變遷的路徑依賴。

（三）稅費改革以來農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度模式分析（2000年至今）

鄉(xiāng)鎮(zhèn)制度外財政的迅速膨脹，導(dǎo)致農(nóng)民的負(fù)擔(dān)不斷加重，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題伴隨著財政體制的制度變革一直在迅速膨脹著，直至上個世紀(jì)九十年代后期，問題已經(jīng)十分嚴(yán)峻，引起了一系列嚴(yán)重的不良后果，于是農(nóng)民減負(fù)變成迫在眉睫需要解決的問題。

農(nóng)村稅費改革對農(nóng)村公共服務(wù)的供給帶來強烈的沖擊，然而，對農(nóng)村公共服務(wù)供給體制的影響卻不甚明顯。很多方面依然呈現(xiàn)以往的制度特征。這主要表現(xiàn)在：

首先，在供給主體上，仍以基層政府為主，政府缺位和錯位現(xiàn)象仍然存在。在供給的主體上，沿襲、強化了稅費改革前已經(jīng)呈現(xiàn)出的多元化狀態(tài)，但仍以各級政府，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及村委為主。

其次，在籌資機制上，仍分制度內(nèi)、制度外兩種途徑，財政轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)均等化目標(biāo)并未達(dá)到。制度內(nèi)的籌資機制的變更，主要表現(xiàn)于農(nóng)業(yè)稅的取消，這樣就更多地依賴于上級財政的轉(zhuǎn)移支付。

再次，由歷史沿襲下來的自上而下的行政命令式的管理仍為主要方式。上級政府以文件和政策規(guī)定的形式下達(dá)，通過將政府確定的經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)層層分解，下達(dá)縣、鄉(xiāng)和村，再由村將每一項指標(biāo)落實到每個農(nóng)民身上，這種帶有很強的指令性、主觀性、統(tǒng)一性的程序已經(jīng)成為一種習(xí)慣。

四、吉林省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給有效制度模式的構(gòu)思

目前農(nóng)村公共服務(wù)領(lǐng)域中出現(xiàn)的問題，主要根源在于缺乏合理的公共服務(wù)的制度安排。所以，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給問題要想從根本上得以解決，就必須把它定位于是一個制度創(chuàng)新的問題。

（一）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給新制度模式的構(gòu)想

提出農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的新制度模式，需要從供給主體的確定開始，因為有什么樣的供給主體模式就決定了公共服務(wù)的供給方式是怎樣的。

首先，公共服務(wù)供給主體提供服務(wù)方式的確立。無論以什么樣的模式提供公共服務(wù)，以什么樣的方式提供公共服務(wù)，公共服務(wù)的主體是單一的還是多元的是必須要確定的前提。根據(jù)公共服務(wù)供給的一般規(guī)律，從供給主體來說，政府、私人和第三部門都是供給主體，只要具備一定的必要條件，三者都可達(dá)到農(nóng)村公共服務(wù)的有效供給，但這樣的條件幾乎難以具備。公共服務(wù)供給主體的確定，其背后的實質(zhì)性問題是政府與市場之間的權(quán)衡。事實上，政府與其公共部門壟斷公共服務(wù)的供給，或是市場與其私人部門壟斷公共服務(wù)的供給，都不會有效率最大化的結(jié)果。這就需要政府建立一種合理供給制度來滿足公眾需求，是以政府與其公共部門壟斷供給制度為主，還是采用多中心供給制度，就成為必須面對的選擇。理性的制度安排，應(yīng)當(dāng)建立政府與市場混合、公共部門與私人部門職能互補的制度框架。

其次，公共服務(wù)供給主體職責(zé)的確立。市場機制并不是萬能的，它也有許多其作用不能夠奏效的地方。公共服務(wù)供給問題，尤其是農(nóng)村公共服務(wù)供給問題，就是其中之一。因為公共服務(wù)本身的性質(zhì)決定了會普遍存在不用付款就可以消費的“搭便車”機會，這一點就決定了政府對公共服務(wù)供給具有天然的、不可推卸的責(zé)任。更重要的是只有政府具備這樣的能力，如若說私人部門對是否提供公共服務(wù)有選擇的余地的話，那么，政府相對來說，是無可選擇的，必須要提供。

再次，公共服務(wù)供給制度具體模式的確立。在政府對農(nóng)村公共服務(wù)供給中，主要有兩種具體模式，一種是直接供給型，一種是間接供給型。政府直接供給型是指農(nóng)村公共服務(wù)的供給由政府決策、政府在公共財政基礎(chǔ)上籌資、政府生產(chǎn)、政府分配的模式。相當(dāng)于政府為公共服務(wù)提供一條龍服務(wù)，全過程由政府全部負(fù)責(zé)。間接供給型有兩種形式：一是政府主導(dǎo)型；一種是政府誘導(dǎo)型。政府主導(dǎo)型是指農(nóng)村公共服務(wù)的供給主要由政府決策、籌資、生產(chǎn)、分配的模式，也就是說政府不是這些農(nóng)村公共服務(wù)的唯一供給者，非政府主體也供給著這些農(nóng)村公共服務(wù)。政府主導(dǎo)型供給模式一般有兩種形式：一種是政府直接投資經(jīng)營的方式；一種是政府擁有全部資本，法人團體以企業(yè)經(jīng)營的方式。政府誘導(dǎo)型主要是農(nóng)村公共服務(wù)的供給在政府必要的引導(dǎo)和保障下，由農(nóng)民的需求為基點，來決定公共服務(wù)的生產(chǎn)和分配，而公共服務(wù)的生產(chǎn)可由私人介入。

建立農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的新制度模式，從以上幾點分析可得，關(guān)鍵在于幾個方面：第一，農(nóng)村公共服務(wù)的供給不再是政府的專利，除卻市場失靈的范疇需要政府部門承擔(dān)全部環(huán)節(jié)的供給外，應(yīng)增強農(nóng)村公共服務(wù)的市場準(zhǔn)入機制，實行多中心供給機制。第二，確保多中心供給機制能提供有效的、公平的農(nóng)村公共服務(wù)，關(guān)鍵在于政府職責(zé)的發(fā)揮。第三，不同地區(qū)、不同類型的公共服務(wù)供給模式要有所不同。公共服務(wù)供給的制度模式可以是單一的，但在制度模式的運用中，需要靈活。因而，基本公共服務(wù)的供給方式應(yīng)打破以往單一的、統(tǒng)一的模式，針對不同情況，靈活運用，充分發(fā)揮多中心供給的制度優(yōu)勢。

基于以上分析，結(jié)合我省農(nóng)村公共服務(wù)供給的現(xiàn)狀和農(nóng)村公共服務(wù)供給的制度變遷歷程，本文提出符合現(xiàn)階段社會發(fā)展的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的新制度模式：政府責(zé)任制下的農(nóng)村基本公共服務(wù)“政府主體型”供給與“契約型”供給結(jié)合的制度模式。提出的制度模式基點出于兩條：一是必須符合吉林省省情，即吉林省市場經(jīng)濟尚不成熟，市場機制和規(guī)則還不完善，農(nóng)村的市場尤其不完善且落后的情況；二是政府是唯一的責(zé)任者。就是對于農(nóng)村基本的公共服務(wù)，政府可以不是唯一的供給主體，政府與其他供給主體以契約的方式與合作方合作，政府監(jiān)督生產(chǎn)，提供支持，在必要的公共服務(wù)領(lǐng)域承擔(dān)采購。但無論由誰來提供，政府必須在其中明確職責(zé)：政府是農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的統(tǒng)籌者和責(zé)任人，即政府要對農(nóng)村公共服務(wù)供給的結(jié)果負(fù)責(zé)。

（二）農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的新制度模式在我省實踐運行中的理性分析

第一，我省農(nóng)村基本公共服務(wù)供給短缺，須打破依賴政府財政單一供給的模式，探尋適合各地農(nóng)村特點的公共服務(wù)多樣化供給制度模式，拓寬供給渠道，改善供給不足，走出供給困境，是新制度模式建立的基礎(chǔ)。

農(nóng)村公共服務(wù)的短缺是一種制度不均衡的表現(xiàn)，當(dāng)發(fā)生不均衡時，制度變遷過程最大的可能是從一個制度安排開始，并只能是漸漸地傳到其他制度安排上去。農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給問題是在家庭承包制的制度環(huán)境下出現(xiàn)的制度不均衡現(xiàn)象，這種制度的不均衡發(fā)展到今天已經(jīng)影響到了整個制度結(jié)構(gòu)的安排，因而，這種制度已經(jīng)到了必須改變的時候了。但制度的演變是需要過渡的，當(dāng)前農(nóng)村基本公共服務(wù)供給短缺和不公平問題是亟待解決的，城鄉(xiāng)之前尚存在巨大差異，目前如何談得上統(tǒng)籌發(fā)展？因而，探討一種適合各地農(nóng)村特點的多樣化的供給模式，以緩解供需結(jié)構(gòu)失衡，提高供給效率，盡快解決農(nóng)村基本公共服務(wù)供需失衡的狀態(tài)是當(dāng)前最重要的問題。

政府責(zé)任制下的農(nóng)村基本公共服務(wù)“政府主體型”供給與“契約型”供給結(jié)合的制度模式，意在倡導(dǎo)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的多元化，不拘泥于一種固定的模式。概括來說，針對不同特點、不同地區(qū)的農(nóng)村基本公共服務(wù)，可采用政府直接供給、政府間接供給、政府補貼、公私合作供給、市場供給等靈活多樣的供給方式，使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給能面向農(nóng)村居民不斷變化的現(xiàn)實需求。農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的新模式是基于使農(nóng)村基本公共服務(wù)供給更有效率，為農(nóng)村社會和諧發(fā)展創(chuàng)造基礎(chǔ)條件的基礎(chǔ)上創(chuàng)建的。

第二，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給權(quán)責(zé)混亂，事關(guān)農(nóng)民生存基本權(quán)力的基本公共服務(wù)供給須明確政府的主體職責(zé)，縷清各級政府之間的職責(zé)范圍，強調(diào)政府的責(zé)任，是新制度模式秉持的主旨。

當(dāng)前，農(nóng)村公共服務(wù)引入市場化等非政府供給方式，這雖然是有可能提高供給效率的方式，但并非萬能的。公共服務(wù)的民間供給，由于存在著“搭便車”和集體行動的問題，在不提供非集體性商品和個人可選擇性激勵的情況下，理性的經(jīng)濟人是不可能提供這類物品的。所以，這樣做有可能使得一部分民眾難以獲得最基本的公共服務(wù)，而確保這些服務(wù)人人獲得，正是社會公平和諧所在。政府掌握著公共資源，公共服務(wù)的公共屬性，決定了政府有不可推卸的責(zé)任。

首先，轉(zhuǎn)變政府價值取向上的非農(nóng)偏好勢在必行。長期以來，政府實行了向工業(yè)、城市傾斜的資源戰(zhàn)略配置，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村資金通過財政、金融渠道流向工業(yè)和城市，致使城市的公共服務(wù)供給無論從數(shù)量上還是質(zhì)量上都遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于農(nóng)村，而農(nóng)村的基本公共服務(wù)供給卻成了被政府長期忽略的角落。改變現(xiàn)狀，必須要改變政府的價值取向。

其次，改變政府自身行為的混亂迫在眉睫。農(nóng)村基本公共服務(wù)主要由中央政府和地方政府承擔(dān)，公共服務(wù)的供給主要體現(xiàn)的是政府的生產(chǎn)性職能和再分配職能。可由政府直接供給，也可通過公共預(yù)算為其融資間接供給。農(nóng)村公共服務(wù)或溢出效應(yīng)較強的農(nóng)村基本公共服務(wù)的事權(quán)上交省級政府，由其直接承擔(dān)供給資金或融資。省級政府應(yīng)統(tǒng)籌全省的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給情況，對貧困與滯后地區(qū)，應(yīng)予以重點關(guān)照。財權(quán)下放，財權(quán)當(dāng)前主要集中于省級，縣鄉(xiāng)財力極為有限，縣鄉(xiāng)在事權(quán)上移的同時，應(yīng)按事權(quán)決定財權(quán)的原則，將農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的財權(quán)適當(dāng)下放，實現(xiàn)財權(quán)事權(quán)對等。事權(quán)與財權(quán)確定后，要各負(fù)其責(zé)，上級承擔(dān)的支出不能轉(zhuǎn)嫁給下級，上級政府委托給下級政府承辦的事務(wù)，應(yīng)足額安排專款。因而，從長期看，應(yīng)逐步完善縱向的轉(zhuǎn)移支付制度，根據(jù)收入能力及支付需求，合理確定各級之間的轉(zhuǎn)移支付比例，不能再按原有的基數(shù)劃分。

再次，克服政府各級之間職責(zé)權(quán)限混亂刻不容緩。政府作為農(nóng)村公共服務(wù)的主要供給者，各級政府的權(quán)責(zé)必須要有一個合理的分工。各級政府應(yīng)本著有利于實現(xiàn)社會公正、與財權(quán)對稱、與能力相稱的原則，根據(jù)不同層次政府的優(yōu)勢和劣勢，兼顧效率，確定各級政府在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中的責(zé)任，并必須以法律的形式予以確定。必須在宏觀上保證公共資源在不同地區(qū)、不同區(qū)域、不同社區(qū)間的公平配置；必須確?；竟卜?wù)供給在農(nóng)村各地區(qū)達(dá)到人人共享。無論以何種形式提供基本公共服務(wù)，最終需要為結(jié)果負(fù)主要責(zé)任。省級政府要結(jié)合省情，對基本公共服務(wù)在本省內(nèi)的供給制定具體的制度、措施，與中央事權(quán)配套供給農(nóng)村最基本的公共服務(wù)，需與縣級政府合作完成的項目，必須為后果負(fù)責(zé)，而不是移交負(fù)責(zé)。市級政府主要承擔(dān)本轄區(qū)內(nèi)的區(qū)級政府事權(quán)，起上轉(zhuǎn)下達(dá)功能，不具體直接承擔(dān)農(nóng)村公共事權(quán)，主要是減少農(nóng)村基本公共服務(wù)提供資金的周轉(zhuǎn)層級，以利于提高效率?？h鄉(xiāng)級政府目前債務(wù)沉重、財政困難，需要各級政府加大轉(zhuǎn)移支付的力度，并確保專項資金的到位和?？顚Ｓ?，將農(nóng)村基本公共服務(wù)供給落到實處。

政府責(zé)任制下的農(nóng)村基本公共服務(wù)“政府主體型”供給與“契約型”供給結(jié)合的制度模式創(chuàng)建的主旨就是要突出政府責(zé)任，無論具體的供給方式是怎樣的，最終各級政府都要為農(nóng)村基本公共服務(wù)的供給效果負(fù)責(zé)。

第三，農(nóng)村基本公共服務(wù)供給需要多主體間協(xié)調(diào)好相互之間的關(guān)系，充分發(fā)揮政府的核心作用，有效促進(jìn)農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的多主體協(xié)作關(guān)系，是新制度模式運行的原則。

面對我省復(fù)雜的現(xiàn)實情況，這種新制度模式必須在運行中有彈性機制。這一制度模式側(cè)重強調(diào)兩點：一是政府的核心作用，二是供給方式需靈活。概括地解釋，政府發(fā)揮其核心作用是在政府各層級之間理順各自的職責(zé)范圍的基礎(chǔ)上，需在基本公共服務(wù)供給過程中發(fā)揮其“掌舵”的作用。而供給方式靈活是要認(rèn)清政府是基本公共服務(wù)的提供者，但不一定是直接的生產(chǎn)者，但這種分離并不意味著政府完全脫身事外，轉(zhuǎn)交給市場后再無責(zé)任。具體運行設(shè)想：

政府主體型供給。這種供給方式的主旨在于突出政府是供給責(zé)任主體。政府在公益性較強、而且相對比較缺乏的農(nóng)村基本公共服務(wù)供給中擔(dān)當(dāng)主要供給者，并承擔(dān)全部的責(zé)任，依法對最終的供給結(jié)果負(fù)責(zé)。

契約型供給。就是強調(diào)契約在農(nóng)村公共服務(wù)供給中的作用，交易是通過契約實現(xiàn)的，通過最優(yōu)的契約安排，實現(xiàn)農(nóng)村基本公共服務(wù)的有效供給。政府將原先壟斷的公共服務(wù)的生產(chǎn)權(quán)向私營公司、非盈利組織等機構(gòu)轉(zhuǎn)讓，由政府根據(jù)不同地區(qū)農(nóng)民的基本狀況來確定某種公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，然后對外向私營部門、非盈利部門招標(biāo)承包。承包商在契約許可的范圍內(nèi)自由配置資源。這樣，農(nóng)村公共服務(wù)提供者的目標(biāo)函數(shù)必然會通過契約安排直接影響公共服務(wù)參與者的行為模式。政府以對承包商的契約管理代替了原先對行政組織的等級控制，這樣可以避免由此產(chǎn)生的尋租成本和個人私利。在這樣提供公共服務(wù)的方式下，存在兩種產(chǎn)權(quán)契約：一是政府擁有完整的產(chǎn)權(quán)，只是將經(jīng)營權(quán)交由私人運營商。在這種合作策略方式下，政府作為資產(chǎn)所有者，執(zhí)行投資決策權(quán)，并承擔(dān)相應(yīng)的財務(wù)風(fēng)險，而具體的經(jīng)營決策權(quán)則完全交給私人廠商，包括具體的生產(chǎn)、銷售、成本、質(zhì)量控制等。另一種產(chǎn)權(quán)契約方式是政府僅擁有部分產(chǎn)權(quán)，將剩余產(chǎn)權(quán)和經(jīng)營權(quán)交由私人廠商。在這種策略合作方式下，產(chǎn)權(quán)的部分完整性可以使政府靈活應(yīng)對投資和財務(wù)風(fēng)險，將部分投資決策也交給市場處理，進(jìn)一步降低了政府決策失誤帶來效率損失的可能性。

政府與私人經(jīng)濟主體不同的契約合作方式，決定了公共服務(wù)供給的一部分決策權(quán)要讓渡給市場，這使政府擔(dān)負(fù)的決策職能有了一定程度的減弱，但這并不意味著政府從公共決策領(lǐng)域全身而退。相反，政府應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變角色，從以往的政策直接制定者轉(zhuǎn)變成政策制定的指導(dǎo)者、規(guī)制者。無論以何種方式供給，農(nóng)民的基本利益至高無上，政府必須充分發(fā)揮其核心作用，以保障農(nóng)民公平獲益為目的，提升農(nóng)村基本公共服務(wù)供給效率，滿足各地區(qū)農(nóng)民的基本需求。

［1］陳昌盛，等．中國公共服務(wù)：體制變遷與地區(qū)綜合評估［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2007．

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［3］梅德平．中國農(nóng)村微觀經(jīng)濟組織變遷研究［M］．北京：中國社會科學(xué)出版社，2004．

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［5］王小林．結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村公共服務(wù)與公共財政政策［M］．北京：中國發(fā)展出版社，2008．

韓小威（1973－），女，經(jīng)濟學(xué)博士，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟研究所博士后，長春工業(yè)大學(xué)政治與行政學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事社會主義市場經(jīng)濟理論研究。