成都市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給機(jī)制存在的問題及影響

袁岳駟

（湖南科技學(xué)院，湖南 永州 425100）

公共產(chǎn)品的供給水平對城鄉(xiāng)居民的生產(chǎn)和生活產(chǎn)生著重要影響，決定著城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)和生活的條件，影響著其生產(chǎn)效率和生活水平的高低。但公共產(chǎn)品具有非排他性、非競爭性、正外部性等特點(diǎn)，加上投資量大，使用周期長，一般個人很難解決公共產(chǎn)品的供給問題，主要由政府利用公共財政來提供。如果政府采取城市偏向的公共產(chǎn)品供給政策，那么城市的公共產(chǎn)品供給增加，城市產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)效率提高，城市居民生活條件變好，而農(nóng)村由于公共產(chǎn)品供給不足，生產(chǎn)條件得不到有效改善，必然會擴(kuò)大城鄉(xiāng)差距，導(dǎo)致城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不協(xié)調(diào)。

成都市在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展過程中，公共產(chǎn)品供給機(jī)制還存在諸多問題，不能公平有效地為城鄉(xiāng)提供公共產(chǎn)品，致使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給水平差距較大，制約了城鄉(xiāng)居民生活水平差距的縮小，阻礙了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展。

一 成都市用于公共產(chǎn)品的公共財政資金籌集機(jī)制不完善，造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距大

成都市用于公共產(chǎn)品的公共財政資金的籌集機(jī)制不完善，主要以財政收入為基礎(chǔ)的財政支出來提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，致使以工業(yè)為主的城區(qū)由于財政實力相對雄厚而用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的人均財政支出多，從而其公共產(chǎn)品供給水平高；以農(nóng)業(yè)為主的縣（市）由于財政實力較弱而用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的人均財政支出少，從而其公共產(chǎn)品供給水平低，造成城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距大，農(nóng)村供給總量不足。

這可以從成都市各區(qū)（市）縣的人均財政支出上面得到說明。從表4-11可以看出，成都市各區(qū)（市）縣的人均財政支出差異明顯。錦江區(qū)最高，人均財政支出高達(dá)5614.07元，最低的金堂縣人均財政支出僅為1495.01元，只有錦江區(qū)的四分之一多一點(diǎn)。從人均公共服務(wù)支出來看，錦江區(qū)最高，人均支出高達(dá)997.19元，最低的金堂縣，人均公共服務(wù)支出僅為183.77元，還不到錦江區(qū)的五分之一。從人均教育支出來看，最高的龍泉驛區(qū)，達(dá)到695.61元，最低的大邑縣，只有331.37元，也不到錦江區(qū)、龍泉驛區(qū)的一半。

整體看來，錦江區(qū)、溫江區(qū)、青羊區(qū)等以工業(yè)為主的城區(qū)人均財政支出較高，而金堂縣、蒲江縣、邛崍市等以農(nóng)業(yè)為主的縣（市）人均財政支出普遍較低，這些數(shù)據(jù)也從另一個方面說明了縣（市）公共財政比較緊張，對農(nóng)村的公共產(chǎn)品供給能力有限，提供的公共衛(wèi)生、教育等公共服務(wù)難以滿足農(nóng)民的需要。

表1：2008年成都市各區(qū)（市）縣人均財政支出情況

二 成都市用于公共產(chǎn)品的公共財政資金的分配機(jī)制不健全，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足

用于公共產(chǎn)品的公共財政資金的分配機(jī)制不健全，致使公共財政資金在城鄉(xiāng)分配不合理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距大，農(nóng)村供給總量不足。

從成都市財政對農(nóng)業(yè)支出的絕對量來看，成都市近年來加大了對農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，從2000年的4.14億元逐年增加，到2006年，財政對農(nóng)業(yè)的支出增加為12.8億元，短短幾年翻了3倍多，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有了很大改善。但從財政支出中農(nóng)業(yè)支出所占的比重來看，農(nóng)業(yè)支出占財政支出的比重一直呈逐年下降趨勢，由2000年的4.99%下降為2006年的3.80%。因此，由于原來長期的城鄉(xiāng)分割，重城市輕農(nóng)村、重工業(yè)輕農(nóng)業(yè)的偏向政策，導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品基礎(chǔ)薄弱，再加上財政對農(nóng)業(yè)支出的比重逐年下降，相對于城市而言，農(nóng)村公共產(chǎn)品投入越來越少，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品供給不足。

表2：成都市財政對農(nóng)業(yè)的支出情況

這種用于公共產(chǎn)品的公共財政資金在城鄉(xiāng)分配的不合理，導(dǎo)致城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距大問題，可以從成都市的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給實際得到說明。

表3：成都市城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生情況對比

首先，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，選取用水普及率、用氣普及率以及路網(wǎng)密度三項指標(biāo)進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)各區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平都有提高，城鄉(xiāng)差距有所改善，但是六城區(qū)各項指標(biāo)都高于十區(qū)，十區(qū)均則都高于全市1成都市信息中心.構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化發(fā)展支持系統(tǒng)研究,2007.，這表明城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施差距依然明顯存在。

其次，從醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)方面來看，城鄉(xiāng)差距也非常明顯。盡管農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)數(shù)占全市比重在 70%以上，但由于農(nóng)村布局分散，農(nóng)村醫(yī)療機(jī)構(gòu)都是規(guī)模小、專業(yè)技術(shù)水平低的衛(wèi)生站或衛(wèi)生室，不能與作為城鎮(zhèn)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的綜合性醫(yī)院或大型專業(yè)醫(yī)院相提并論；執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生數(shù)量這一指標(biāo)可比性較強(qiáng)，能較好地反映城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生的水平和質(zhì)量。從表4-13可以看出，2004年——2008年，城鎮(zhèn)執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生數(shù)量是逐年增加的，而農(nóng)村盡管2008年跟2004年相比，執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生數(shù)量都有所增加，但與2005年、2007年相比，其執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生數(shù)量是遞減的，因此導(dǎo)致農(nóng)村執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生占全市執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)生的比重不斷下降，比2004年的1.89%還要低，2008年僅為1.82%。

第三，在教育事業(yè)方面，從每一年度的反應(yīng)教育資源狀況的師生比來看，2007年，初中階段城鄉(xiāng)師生比基本持平，都在1:16左右；高中階段農(nóng)村師生比略高于城鎮(zhèn)，小學(xué)階段農(nóng)村1:17.20的師生比比城鎮(zhèn)的1:20.71要低。2008年，初中階段城鄉(xiāng)師生比基本持平，都在1:16左右；高中階段農(nóng)村師生比高于城鎮(zhèn)，小學(xué)階段農(nóng)村的師生比為1:15.84，低于城鎮(zhèn)的1:19.61。可見，小學(xué)階段農(nóng)村師生比低于城鎮(zhèn)，初中階段城鄉(xiāng)基本相當(dāng)，說明農(nóng)村義務(wù)教育得到了充分發(fā)展；但高中階段城鎮(zhèn)師生比要低于農(nóng)村，說明高中階段城鎮(zhèn)教育資源優(yōu)于農(nóng)村。

表4：成都市城鄉(xiāng)教育情況對比

（數(shù)據(jù)來源:根據(jù)2008年和2009年成都統(tǒng)計年鑒數(shù)據(jù)整理計算得出）

另外，從農(nóng)村學(xué)校數(shù)、在校學(xué)生數(shù)以及專任教師數(shù)等占全市的比重來看，城鄉(xiāng)差距比較明顯。小學(xué)方面，農(nóng)村的各項指標(biāo)占全市比重在 20%左右，中學(xué)方面，除農(nóng)村學(xué)校數(shù)占全市的比重在 20%以上外，農(nóng)村學(xué)生及專任教師占全市的比重都在10%左右；高中方面，農(nóng)村學(xué)校數(shù)、在校學(xué)生數(shù)以及專任教師數(shù)占全市的比重都在2%左右，可見城鄉(xiāng)教育差距懸殊。從縱向發(fā)展來看，與2007年相比，2008年成都市除農(nóng)村小學(xué)學(xué)校數(shù)占全市的比重稍微有所提高外，高中、初中的農(nóng)村學(xué)校數(shù)、農(nóng)村在校學(xué)生數(shù)以及農(nóng)村專任教師數(shù)占全市的比重都有不同程度的下降，小學(xué)階段的農(nóng)村在校學(xué)生數(shù)以農(nóng)村及專任教師數(shù)占全市的比重也都有所下降，說明城鄉(xiāng)教育差距有所擴(kuò)大。

由此可見，用于公共產(chǎn)品的公共財政資金的分配機(jī)制不健全，在公共財政資金的分配方面，城市偏向依然明顯，致使城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給差距仍然顯著。

三 成都市農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策、監(jiān)管機(jī)制還不健全，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給結(jié)構(gòu)失衡，供給和利用效率不高

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策機(jī)制不完善，造成農(nóng)村公共產(chǎn)品在供給結(jié)構(gòu)上存在失衡現(xiàn)象。從財政投入的結(jié)構(gòu)來看，財政對農(nóng)村的支出主要用于支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村水利氣象等部門的事業(yè)和基本建設(shè)等方面，而農(nóng)業(yè)科技、環(huán)境治理、醫(yī)療衛(wèi)生等方面費(fèi)用投入較少?？偟恼f來是突出表現(xiàn)為農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的重“硬”輕“軟”、重“準(zhǔn)”輕“純” 的“兩重兩輕”問題，看得見、摸得著的“硬”公共產(chǎn)品供給較多，而對農(nóng)業(yè)科技推廣等“軟”的公共產(chǎn)品，地方政府投入乏力，造成供給結(jié)構(gòu)失衡。

由于農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的決策、監(jiān)管機(jī)制還存在許多問題，致使農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和利用效率不高，致使現(xiàn)有提供的公共產(chǎn)品不能物盡其用，降低了公共產(chǎn)品的供給效率。除有些城市公共產(chǎn)品不能很好地為農(nóng)村居民所利用外，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給和利用效率低下顯得比較突出。這主要表現(xiàn)在以下方面。

在供給效率方面，由于在信息公布、預(yù)算控制等方面還不規(guī)范，對公共資源的籌集和使用缺乏規(guī)范有效的監(jiān)督管理，致使政府提供農(nóng)村公共物品的中間環(huán)節(jié)較多，公共資金被層層過濾，支農(nóng)資金不能及時完全到位，有的甚至被挪作它用；另外，政府對新建項目投入積極，而對已有項目的維護(hù)保養(yǎng)投入乏力，也導(dǎo)致農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給效率不能令人滿意。

在使用效率方面，主要是農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，缺乏對前期、中期、后期投入規(guī)模的準(zhǔn)確把握，導(dǎo)致總體利用效率低。例如，在對農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生和教育進(jìn)行投資時，對前期的硬件設(shè)施投入高度重視，修建了許多漂亮的農(nóng)村醫(yī)療站點(diǎn)和農(nóng)村校舍，但是對后續(xù)投入重視不足，投入沒跟上，導(dǎo)致醫(yī)療、教育所需的人才、配套設(shè)施嚴(yán)重缺乏，致使一流的硬件設(shè)施得不到有效的利用，最終造成投資效果不佳。另外，由于農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給與居民的需求不完全一致，致使與農(nóng)民需求相吻合但供給不足的農(nóng)村公共產(chǎn)品出現(xiàn)過度使用的情況，而與居民的需求不完全吻合的農(nóng)村公共產(chǎn)品卻出現(xiàn)使用不充分，甚至閑置的現(xiàn)象。

基于以上分析可知，只要我們健全統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的公共產(chǎn)品供給機(jī)制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品的供給，就能改善城鄉(xiāng)居民在生產(chǎn)和生活條件方面的差距，將有助于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)發(fā)展。