采煤損毀土地之整治成本與煤炭資源定價(jià)

張 華 莊 立 梁進(jìn)社

（北京師范大學(xué)地理學(xué)與遙感科學(xué)學(xué)院，北京 100875）

煤炭是中國(guó)的主要能源和重要工業(yè)原料，煤炭資源的開(kāi)采與利用，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展做出了巨大貢獻(xiàn)。但是，煤炭資源的大量開(kāi)采所造成的生態(tài)破壞和環(huán)境污染也十分嚴(yán)重［1］，尤其是煤炭開(kāi)采引起大面積的土地?fù)p毀是當(dāng)前采煤地區(qū)面臨的最主要的生態(tài)環(huán)境問(wèn)題之一［2］，它使采煤地區(qū)眾多生態(tài)子系統(tǒng)都遭到破壞，可能直接威脅采煤地區(qū)甚至更大范圍區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展。為避免“敗也煤炭”的發(fā)生，必須認(rèn)真對(duì)待和研究采煤地區(qū)的土地整治問(wèn)題，科學(xué)開(kāi)展采煤塌陷區(qū)土地整治［3］。然而，采煤地區(qū)損毀土地整治需要大量資金投入，牽扯到多方利益，土地整治成本究竟該由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)，煤炭資源定價(jià)是否應(yīng)該考慮采煤損毀土地的整治成本，從理論上弄清楚這些問(wèn)題有利于理順煤炭資源開(kāi)采中的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，促進(jìn)煤炭資源的可持續(xù)利用以及國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)健康發(fā)展。

對(duì)采煤地區(qū)土地?fù)p毀的關(guān)注已有眾多文獻(xiàn)。這些文獻(xiàn)主要從三個(gè)方面來(lái)進(jìn)行研究:一是關(guān)于采煤損毀區(qū)的地表破壞、水資源破壞和農(nóng)田土壤性狀變化等研究，關(guān)注煤炭資源開(kāi)采引起的環(huán)境問(wèn)題［1，4］;二是關(guān)于采煤地區(qū)土地?fù)p毀防治的法規(guī)研究，包括中國(guó)現(xiàn)行法治的漏洞和國(guó)外經(jīng)驗(yàn)的介紹與吸收［5－6］;三是采煤區(qū)土地?fù)p毀的恢復(fù)技術(shù)和管理模式的研究［7－10］。這些研究對(duì)于治理和防止煤炭資源開(kāi)采引發(fā)土地?fù)p毀和地下水破壞等方面具有十分重要的參考意義。但是，從可持續(xù)發(fā)展的資源定價(jià)、市場(chǎng)均衡方面還沒(méi)有相應(yīng)的研究。因而不能回答:為什么要分情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，以收取煤炭資源使用者成本，收取土地復(fù)墾保證金?如何確立煤炭資源的定價(jià)機(jī)制才能構(gòu)建一個(gè)有效的煤炭資源市場(chǎng)，以保證煤炭資源的有效利用?本文解析這些關(guān)系，并結(jié)合中國(guó)當(dāng)前的實(shí)際，探討合理的煤炭資源定價(jià)、其開(kāi)采引發(fā)的環(huán)境問(wèn)題，尤其是土地破壞的治理成本之定位。

1 煤炭資源價(jià)格與生產(chǎn)成本、土地治理成本之間的關(guān)系

1993年中國(guó)確立了以市場(chǎng)形成價(jià)格為主的煤炭?jī)r(jià)格機(jī)制［11］。然而，現(xiàn)行煤炭資源價(jià)格反映的只是煤炭資源的生產(chǎn)成本，僅包括煤炭開(kāi)采、加工、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的直接成本。一方面煤炭資源是可耗竭性資源，資源耗竭補(bǔ)償成本游離在現(xiàn)行的成本構(gòu)成之外，煤炭成本和價(jià)格沒(méi)有反映資源成本;另一方面，煤炭資源開(kāi)采過(guò)程中會(huì)引起生態(tài)破壞和環(huán)境污染，具有外部性，煤炭成本中也沒(méi)有包含煤炭生產(chǎn)過(guò)程中的外部成本。

煤炭資源可持續(xù)利用的資源定價(jià)關(guān)系式如式（1），也如圖1所示:

其中:P是煤炭的市場(chǎng)價(jià)格，Ci是煤炭的單位生產(chǎn)成本，Ce是煤炭資源開(kāi)采引發(fā)的單位外部成本，Cu是煤炭資源的價(jià)格，也就是煤炭埋藏在地下的價(jià)值或價(jià)格，通常情況下稱(chēng)之為使用者成本［12－13］（也有人將其稱(chēng)之為煤炭資源租金）。正常情況下，式（1）中煤炭的市場(chǎng)價(jià)格P不可以為單個(gè)礦山或礦井企業(yè)所掌控，由煤炭行業(yè)關(guān)于煤炭的市場(chǎng)供給與需求來(lái)決定。式（1）中的煤炭生產(chǎn)成本Ci是開(kāi)采煤炭資源所必須支付的成本，如原材料、動(dòng)力、工人工資、設(shè)備等，包括開(kāi)采成本、篩選、儲(chǔ)存和運(yùn)輸成本等，發(fā)生在煤炭企業(yè)及其相關(guān)部門(mén)中，所以也稱(chēng)之為煤炭生產(chǎn)的內(nèi)部成本。式（1）中煤炭生產(chǎn)的外部成本Ce，如生產(chǎn)中產(chǎn)生的煙塵、土地破壞、地下水滲漏等，在沒(méi)有一個(gè)完善的市場(chǎng)的情況下，雖然它給社會(huì)造成了危害，是由煤炭開(kāi)采企業(yè)引起的但是卻沒(méi)有為此付出代價(jià)，因而稱(chēng)之為外部成本，它代表因煤炭資源開(kāi)采利用所造成的全部環(huán)境損失。式（1）中的第三項(xiàng)，即煤炭資源的價(jià)值或價(jià)格Cu，它是一種剩余，是把煤炭從地下開(kāi)采出來(lái)，運(yùn)輸?shù)绞袌?chǎng)地賣(mài)出后所得收益減去其成本，包括內(nèi)部和外部成本后的剩余，是現(xiàn)在使用資源而不是留給后代使用所產(chǎn)生的成本，它反映了自然資源稀缺性對(duì)資源市場(chǎng)價(jià)格的影響。煤炭資源一旦開(kāi)采出來(lái)就意味著永久性損耗，要實(shí)現(xiàn)煤炭開(kāi)采業(yè)可持續(xù)發(fā)展，就需從開(kāi)采收入中提取一部分折舊，用于后備資源和替代資源的開(kāi)發(fā)，使用者成本的充分有效補(bǔ)償，實(shí)質(zhì)上就是社會(huì)成本的內(nèi)部化，是煤炭資源可持續(xù)利用的關(guān)鍵。

圖1 煤炭的價(jià)值構(gòu)成

為什么式（1）是一個(gè)資源可持續(xù)利用的關(guān)系式?首先，該式右邊的前兩項(xiàng)覆蓋了資源開(kāi)發(fā)的企業(yè)內(nèi)部成本和環(huán)境成本，既保證了企業(yè)的正常運(yùn)行又保障了環(huán)境治理的費(fèi)用。其二，第三項(xiàng)是不可再生資源的使用者成本，這個(gè)成本可以用于勘探資源、提高資源的利用效率、支持相關(guān)的研究以尋找資源的替代品。所以，式（1）右邊的各項(xiàng)覆蓋了資源利用的各項(xiàng)成本，即它們可以作為資源消耗的社會(huì)成本。當(dāng)資源的稀缺性表現(xiàn)得更顯著時(shí)，該式左邊的價(jià)格上升，其效果之一是減少社會(huì)的消費(fèi)，二是增加了右邊的第三項(xiàng)，從而擴(kuò)充了社會(huì)尋找替代品的資金，增加了替代資源發(fā)現(xiàn)的機(jī)會(huì)［14］。

美國(guó)是世界上第一個(gè)建立了礦產(chǎn)資源定價(jià)比較符合式（1）的國(guó)家。首先，美國(guó)除了制定污染預(yù)防法、清潔空氣法、安全飲用水法等防止煤炭開(kāi)采引起大氣、水污染等環(huán)境問(wèn)題的法案［15］，使其大部分外部成本內(nèi)部化外;美國(guó)還建立了礦山開(kāi)發(fā)復(fù)墾保證金制度［16］，要求礦業(yè)公司在礦區(qū)開(kāi)發(fā)前向政府繳納大于復(fù)墾費(fèi)用的復(fù)墾保證金，用于日后礦山閉坑的復(fù)墾工作，復(fù)墾如期完成的，保證金退還，不按計(jì)劃復(fù)墾的，由政府將保證金用于復(fù)墾工作，從而也使開(kāi)礦引起土地毀壞、地下水滲漏的外部性?xún)?nèi)部化了。第二，美國(guó)在1913年最早實(shí)施負(fù)權(quán)利金制度［17］，該制度從礦業(yè)企業(yè)的利潤(rùn)中抽取一定比例的金額用做補(bǔ)償不可再生資源的折耗并計(jì)入成本，這筆金額就是式（1）中的使用者成本。此外，美國(guó)還對(duì)開(kāi)礦企業(yè)征收暴利稅［18］，以保證社會(huì)公正。上述這些措施保證了美國(guó)煤炭開(kāi)采業(yè)的有序和可持續(xù)發(fā)展。許多西方發(fā)達(dá)國(guó)家包括美國(guó)在內(nèi)普遍實(shí)行一種稱(chēng)作權(quán)利金的制度［19－20］，它是礦產(chǎn)開(kāi)采人向礦產(chǎn)所有人因開(kāi)采不可再生資源而支付的賠償，有從量計(jì)收、從價(jià)計(jì)收、從熔煉收益計(jì)收、從利潤(rùn)計(jì)收①?gòu)牧坑?jì)收，即按每噸開(kāi)采量為多少金額計(jì)收;從價(jià)計(jì)收，即按每噸銷(xiāo)售收入的比例計(jì)收;熔煉收益計(jì)收一般要從銷(xiāo)售收入中扣除一部分成本項(xiàng)目;從利潤(rùn)計(jì)收的基數(shù)僅僅為利潤(rùn)。等多種方式，以保證礦產(chǎn)所有者的合法利益。權(quán)利金具有企業(yè)私人成本和使用者成本雙重性質(zhì)。

在中國(guó)，很多情況下，煤炭生產(chǎn)成本并不代表煤炭開(kāi)采的社會(huì)成本，而僅僅是企業(yè)所承擔(dān)的社會(huì)成本中的一部分。煤炭資源不能按照式（1）來(lái)定價(jià)，這是煤炭資源可持續(xù)利用的根本障礙因素之一。

2 土地整治成本

中國(guó)的環(huán)境治理政策規(guī)定“誰(shuí)破壞、誰(shuí)治理”。根據(jù)這項(xiàng)原則，采煤引起的土地破壞應(yīng)由煤炭開(kāi)采企業(yè)治理。然而，采煤損毀的土地治理具有以下幾個(gè)方面的特殊性:第一，采煤損毀土地的治理很難做到邊開(kāi)采邊治理，尤其是井下開(kāi)采，大多數(shù)情況下只能在礦山或礦井關(guān)閉后治理才能進(jìn)行。第二，土地?fù)p毀，比如地面沉降、塌陷和地下水層破壞的表現(xiàn)需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能被觀察到，才有可能進(jìn)行治理。第三，對(duì)土地?fù)p毀治理情況的檢查難度大、成本高，尤其是井下開(kāi)采和對(duì)隔水層破壞的治理。由于前兩個(gè)特性，對(duì)很多采礦企業(yè)的治理情況的監(jiān)管幾乎不可能成功，一些小型企業(yè)在礦井關(guān)閉后就已經(jīng)不復(fù)存在了，其責(zé)任追究困難重重。由于最后一個(gè)特性，對(duì)其他企業(yè)的責(zé)任追究也顯得無(wú)力。所以西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍建立了礦山開(kāi)發(fā)復(fù)墾保證金制度，以確保土地復(fù)墾資金到位和復(fù)墾工程的有序進(jìn)行。中國(guó)煤炭開(kāi)采企業(yè)需要交納的稅費(fèi)較多，但各種稅費(fèi)之間的關(guān)系較為復(fù)雜，比如資源稅、資源補(bǔ)償費(fèi)、水資源費(fèi)、污水排放費(fèi)等［21－24］，但這些稅費(fèi)收取之后并不能真正意義上保證用于采煤地區(qū)的環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)。因此，為了落實(shí)對(duì)采煤地區(qū)損毀土地的治理，在中國(guó)建立土地復(fù)墾保證金制度是必要的。同時(shí)，應(yīng)開(kāi)展對(duì)采煤損毀土地的評(píng)價(jià)，確定礦區(qū)土地破壞的程度［25－26］，以定合理的保證金收取數(shù)額。

山西為中國(guó)第一產(chǎn)煤、輸煤大省，煤炭資源優(yōu)勢(shì)得天獨(dú)厚，儲(chǔ)量大、分布廣、品種全［27］。山西煤炭資源為中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供著有力的能源支持，但采煤帶來(lái)的生態(tài)環(huán)境破壞也讓山西省付出了沉重的代價(jià)，同時(shí)也造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。2006年，國(guó)務(wù)院已經(jīng)同意在山西省開(kāi)展煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展政策措施試點(diǎn)，試點(diǎn)工作的主要任務(wù)包括推進(jìn)資源市場(chǎng)化管理，建立煤炭開(kāi)采綜合補(bǔ)償和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)補(bǔ)償機(jī)制以及煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、煤炭城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，探索實(shí)現(xiàn)煤炭工業(yè)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。為此，山西省已經(jīng)開(kāi)始試點(diǎn)征收土地復(fù)墾費(fèi)、森林植被恢復(fù)費(fèi)、礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金等（見(jiàn)表1），使煤炭開(kāi)采過(guò)程中的外部成本內(nèi)部化。另一方面，山西省還建立了煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金，使煤炭資源的使用者成本內(nèi)部化。

《山西省礦山恢復(fù)治理保證金提取使用管理辦法（試行）》規(guī)定礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金是煤炭開(kāi)采企業(yè)按規(guī)定提取，保證用于本企業(yè)礦區(qū)生態(tài)環(huán)境和水資源保護(hù)、地質(zhì)災(zāi)害防治、污染治理和環(huán)境恢復(fù)治理的專(zhuān)項(xiàng)資金，提取標(biāo)準(zhǔn)為每噸原煤產(chǎn)量10元?！渡轿魇∶旱V轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金提取使用管理辦法（試行）》規(guī)定煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金是企業(yè)從成本中提取，企業(yè)所有、政府監(jiān)督、專(zhuān)戶(hù)儲(chǔ)存，專(zhuān)門(mén)用于煤炭企業(yè)轉(zhuǎn)產(chǎn)、職工再就業(yè)、職業(yè)技能培訓(xùn)和社會(huì)保障等的專(zhuān)項(xiàng)資金，提取標(biāo)準(zhǔn)為每噸原煤產(chǎn)量5元?！渡轿魇∶禾靠沙掷m(xù)發(fā)展基金征收管理辦法》規(guī)定煤炭可持續(xù)發(fā)展基金主要用于單個(gè)企業(yè)難以解決的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理、支持資源型城市轉(zhuǎn)型和重點(diǎn)接替產(chǎn)業(yè)發(fā)展、解決因采煤引起的社會(huì)問(wèn)題，基金征收按不同煤種的征收標(biāo)準(zhǔn)和礦井核定產(chǎn)能規(guī)模調(diào)節(jié)系數(shù)計(jì)征。征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、提取礦山恢復(fù)治理保證金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金等措施是一個(gè)重要的進(jìn)步，可是這些費(fèi)用收取多少，這對(duì)于建立良好的煤礦開(kāi)采秩序具有重要的意義。

表1 煤炭開(kāi)采企業(yè)的成本范疇（中國(guó)山西?。?9－20］

3 資源定價(jià)與煤炭開(kāi)采

如果像式（1）那樣，開(kāi)礦企業(yè)的內(nèi)部成本的確是反映了它的開(kāi)采支出，外部成本的確反映了該企業(yè)治理環(huán)境包括土地破壞的代價(jià)，而使用者成本的確反映了煤炭資源的價(jià)值，那么礦業(yè)的企業(yè)組成、其礦址的選擇、環(huán)境的狀況、社會(huì)的代際平衡就會(huì)處于一個(gè)良好的狀態(tài)之中。如圖2所示，把各煤礦按照它們開(kāi)采的成本從小到大排序，其成本包括了內(nèi)部成本和外部成本，并且這些成本很好地反映了它們各自的社會(huì)成本。顯然這些煤礦的生產(chǎn)量和它們的成本線一同構(gòu)成了煤炭行業(yè)的供給曲線。不難看出，與煤炭需求曲線相切的那個(gè)煤礦是最后一個(gè)應(yīng)該開(kāi)采的煤礦，它的內(nèi)部成本和外部成本之和等于價(jià)格。這個(gè)煤礦沒(méi)有凈利潤(rùn)或凈租金，其它的煤礦均具有凈租金，是它們奠定了使用者成本的基礎(chǔ)。如果內(nèi)部成本、外部成本和使用者成本沒(méi)有得到良好的規(guī)定，各個(gè)采礦企業(yè)的成本就失去了真實(shí)性，采礦企業(yè)之間的良好秩序就被打亂了，給資源的有效利用、生態(tài)的恢復(fù)和國(guó)家的財(cái)產(chǎn)收入也會(huì)帶來(lái)?yè)p失，影響了社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展和公正性。

圖2中租金為零的企業(yè)或礦產(chǎn)通常稱(chēng)之為邊緣企業(yè)或邊緣礦產(chǎn)。既然邊緣礦產(chǎn)或企業(yè)的剩余為零，何以還要收取其使用者成本?現(xiàn)實(shí)中，如果某礦產(chǎn)要被開(kāi)采，一般的規(guī)則是，其會(huì)計(jì)成本核算的凈現(xiàn)值必然大于零，也即是說(shuō)，待開(kāi)礦產(chǎn)的價(jià)值必為正，而礦產(chǎn)之間的剩余差異或租金差異則稱(chēng)之為級(jí)差租金或李嘉圖式的租金。如果對(duì)這些租金從量計(jì)收，顯然這不符合市場(chǎng)規(guī)則;如果從價(jià)計(jì)收，它包括了對(duì)開(kāi)采成本又進(jìn)行了一次收費(fèi);如果從熔煉收益計(jì)收，相對(duì)于計(jì)價(jià)從收而言?xún)H僅是減輕了收費(fèi)的量;而只有從利潤(rùn)計(jì)收才比較符合市場(chǎng)規(guī)則。所以，權(quán)利金具有一定的雙重性。也不難看出，中國(guó)的資源稅和資源補(bǔ)償費(fèi)的收取也具有一定的多面性。

圖2 煤炭的市場(chǎng)均衡

從山西省的收費(fèi)規(guī)定來(lái)看，他們忽視了礦山之間的差異性。這些差異性包括:煤炭資源的質(zhì)量、埋藏條件、礦區(qū)的植被、水資源、交通和區(qū)位諸等方面的差異，而這些差異必然影響著煤炭的開(kāi)采成本、包括破壞土地在內(nèi)的環(huán)境保護(hù)和生態(tài)養(yǎng)護(hù)成本，以及使用者成本的大小。因此有必要對(duì)上述這些差異性進(jìn)行評(píng)估和劃分，使得各個(gè)采礦企業(yè)處于良好的競(jìng)爭(zhēng)之中，為煤炭資源的可持續(xù)利用、礦區(qū)環(huán)境的良好保持奠定合理的制度基礎(chǔ)。

4 結(jié)論

現(xiàn)行的煤炭資源定價(jià)僅僅考慮了煤炭開(kāi)采、洗選、運(yùn)輸?shù)拳h(huán)節(jié)的直接生產(chǎn)成本，忽視了煤炭資源的開(kāi)采所帶來(lái)的環(huán)境破壞和可耗竭資源的減少，使得煤炭開(kāi)采帶來(lái)的土地破壞等環(huán)境問(wèn)題沒(méi)能得到很好的解決。本文在對(duì)采煤損毀土地整治的特殊性進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出了可持續(xù)利用的資源定價(jià)應(yīng)包括內(nèi)部成本、外部成本和使用者成本三部分，并從資源有效利用的角度建立了具有良好秩序的煤炭行業(yè)配置模式。中國(guó)山西省試行征收的煤炭可持續(xù)發(fā)展基金和煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展資金是一個(gè)有益的嘗試，但收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)忽視了礦山之間的差異性。論文從以上分析能夠得出如下結(jié)論:

第一，為了實(shí)現(xiàn)對(duì)采煤地區(qū)損毀土地的治理，建立土地復(fù)墾保證金制度是必要的。同時(shí)，保證金的多少應(yīng)根據(jù)礦區(qū)土地破壞的程度收取，因此應(yīng)開(kāi)展采煤土地?fù)p毀的評(píng)價(jià)，以確定合理的責(zé)任。

第二，應(yīng)建立煤炭資源補(bǔ)償金制度，收取負(fù)權(quán)利金。同時(shí)應(yīng)展開(kāi)對(duì)待開(kāi)采煤炭資源的評(píng)價(jià)，以收取合理的、具有級(jí)差性的補(bǔ)償金。

第三，由于歷史的原因，已經(jīng)破壞的土地，應(yīng)由國(guó)家承擔(dān)治理費(fèi)用，因?yàn)橹袊?guó)曾經(jīng)經(jīng)歷了較長(zhǎng)時(shí)期的煤炭低價(jià)格政策。

由于區(qū)域的差異性和實(shí)際情況的復(fù)雜性，采煤地區(qū)的土地復(fù)墾保證金制度、權(quán)利金制度等政策的大范圍推廣將是一個(gè)艱巨的過(guò)程，但對(duì)于采煤地區(qū)的環(huán)境恢復(fù)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展無(wú)疑是非常重要的。同時(shí)，由于煤炭資源賦存條件的差異性，如何合理地評(píng)價(jià)煤炭開(kāi)采對(duì)土地的損毀程度和對(duì)環(huán)境的破壞程度，以收取適當(dāng)?shù)耐恋貜?fù)墾保證金和資源補(bǔ)償金等，都還需要深入研究。

（編輯:劉呈慶）

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