模塊化的水污染防治政策評(píng)估模式探討

閆云霞 程?hào)|升 王隨繼 顏 明 賀 莉

（1.中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所，陸地水循環(huán)及地表過(guò)程院重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，北京 100101;2.中國(guó)水利水電科學(xué)研究院，水環(huán)境研究所，北京 100038）

作為發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)經(jīng)濟(jì)仍屬于“高污染、高排放、高能耗、低效率”的模式，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展是以環(huán)境的嚴(yán)重惡化為代價(jià)的。1980－2008年中國(guó)GDP年均增長(zhǎng)率為9.7%［1］，同時(shí)污水的排放量從20世紀(jì)80年代的310億t增加到2000年的620億t，占全國(guó)年用水總量的10%，受污染河段已超過(guò)總河長(zhǎng)的1/3，水生態(tài)系統(tǒng)蛻變嚴(yán)重［2］。中科院虛擬經(jīng)濟(jì)與數(shù)據(jù)科研中心歷時(shí)2年多完成2005年中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)過(guò)程中的資源消耗損失、生態(tài)退化損失和環(huán)境污染損失的貨幣化評(píng)價(jià)，得出的結(jié)果是中國(guó)當(dāng)年經(jīng)濟(jì)發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)高達(dá)2.5萬(wàn)億元，占當(dāng)年 GDP的13.5%［3］。為此，國(guó)家投入了大量的人力、物力、財(cái)力進(jìn)行水污染的治理，其中制訂水污染防治相關(guān)政策是進(jìn)行水污染治理的主要方法。從1984年《中華人民共和國(guó)水污染防治法》通過(guò)，至今，我國(guó)在水污染防治方面已經(jīng)形成了中央與地方結(jié)合，流域管理與區(qū)域管理結(jié)合，行政管理與市場(chǎng)調(diào)控結(jié)合的比較全面的政策體系。伴隨政策實(shí)施的是大量資金的投入，以淮河為例，從1996－2005年的10年間，各級(jí)政府投入422億元［4］。而太湖治理的3年多，江蘇省資金投入逐年增加，僅2009年就投入390多億元。因而各項(xiàng)政策的實(shí)施效果引起了越來(lái)越廣泛的關(guān)注，進(jìn)行政策評(píng)估是驗(yàn)證政策效果的重要手段和方法。

政策評(píng)估是依據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)和程序，對(duì)政策的效益、效率、效果及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種行為，目的在于取得有關(guān)這些方面的信息，作為決定政策變化、政策改進(jìn)和制定新政策的依據(jù)。它是政策分析的重要方面，是一種具有特定標(biāo)準(zhǔn)、方法和程序的專門(mén)的研究活動(dòng)［5］。我國(guó)環(huán)境政策評(píng)估源于公共政策評(píng)估，始于20世紀(jì)80年代末期。20多年來(lái)，不少學(xué)者對(duì)環(huán)境政策評(píng)估進(jìn)行了探索:如宋國(guó)軍［6］對(duì)環(huán)境政策評(píng)估的定義、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、過(guò)程和步驟進(jìn)行了系統(tǒng)闡述;馬向軍［7］介紹了環(huán)境政策評(píng)估的基礎(chǔ)理論以及評(píng)估方法的選擇要點(diǎn);丁文廣、于娟梳理了我國(guó)環(huán)境政策評(píng)估現(xiàn)狀，分析了環(huán)境政策評(píng)估相對(duì)于公共政策評(píng)估的特殊性，進(jìn)而構(gòu)建了環(huán)境政策評(píng)估體系，并對(duì)不同評(píng)估方法進(jìn)行了實(shí)證分析［8－9］。但總體而言，我國(guó)環(huán)境政策評(píng)估的理論研究及應(yīng)用都處于嘗試階段，尚未形成完整的理論體系，各種方法的應(yīng)用也都處于探索階段。水污染政策是環(huán)境政策的一個(gè)重要組成部分，學(xué)者們就水污染防治政策評(píng)估也進(jìn)行許多探索性的研究，如對(duì)我國(guó)的水污染防治體制與政策的研究［10］、對(duì)淮河流域水環(huán)境保護(hù)的研究［11］、以及太湖流域水污染防治計(jì)劃［11－12］等，但這方面的研究成果有限，從理論構(gòu)建到方法流程都有待進(jìn)一步完善。

鑒于我國(guó)水污染防治的嚴(yán)峻形勢(shì)，國(guó)家出臺(tái)了大量相關(guān)政策，相關(guān)投入也越來(lái)越多，政策的效果如何是政府和公眾越來(lái)越關(guān)注的問(wèn)題，迫切需要對(duì)當(dāng)前的水污染防治政策進(jìn)行評(píng)估，為政策措施的修改和完善提供依據(jù)。本研究試圖通過(guò)對(duì)水污染防治政策在制訂、實(shí)施中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分析，構(gòu)建一種基于“模塊化”的全新的水污染防治政策評(píng)估模式，并將這種評(píng)估模式納入到一般的水污染政策評(píng)估流程中，從而為我國(guó)水污染防治政策評(píng)估在規(guī)范化及可操作性方面提供有益的探索。

1 “模塊化”的水污染防治政策評(píng)估模式的構(gòu)建

“模塊化”一詞的提出源于計(jì)算機(jī)科學(xué)，在一些大型軟件中，許多功能以“模塊”形式封裝，應(yīng)用者可根據(jù)自己的需要對(duì)“模塊”進(jìn)行選擇?！澳K化”的水污染防治政策評(píng)估模式的提出，是相對(duì)于傳統(tǒng)的政策評(píng)估模式而言。傳統(tǒng)的政策評(píng)估相當(dāng)于“集總”模式或者“線性”模式，即評(píng)估針對(duì)政策的執(zhí)行效果進(jìn)行，或在此基礎(chǔ)上，對(duì)所有可能的影響因素進(jìn)行分析，評(píng)估是單向進(jìn)行的，且評(píng)估內(nèi)容無(wú)選擇性?！澳K化”的評(píng)估模式，是通過(guò)對(duì)水污染防治政策在制訂和實(shí)施過(guò)程中、影響政策實(shí)施效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分析，將關(guān)鍵環(huán)節(jié)和因素分解為幾個(gè)相互獨(dú)立的評(píng)估模塊，在對(duì)具體政策評(píng)估過(guò)程中，可基于政策分析，選擇所需模塊，進(jìn)行評(píng)估，使評(píng)估的針對(duì)性更強(qiáng)，且效率更高。

水污染防治政策的實(shí)施效果，是一個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)的產(chǎn)出，這個(gè)復(fù)雜系統(tǒng)包括上述從政策制訂到實(shí)施的各個(gè)環(huán)節(jié)。在這些復(fù)雜環(huán)節(jié)的共同作用下，通過(guò)政策實(shí)施，產(chǎn)生政策效果。任何一個(gè)環(huán)節(jié)的合理與否都會(huì)對(duì)最終的政策效果產(chǎn)生影響?；谏鲜鰧?duì)水污染防治政策從制訂到實(shí)施過(guò)程的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分析，將政策分解成了八個(gè)“評(píng)估模塊”，包括:政策結(jié)果、政策目標(biāo)、政策措施、執(zhí)行者、目標(biāo)群體、監(jiān)督機(jī)制、處罰機(jī)制、政策條文（表1）。對(duì)每個(gè)評(píng)估模塊，進(jìn)一步給出了評(píng)估內(nèi)容、每個(gè)評(píng)估內(nèi)容要回答的具體問(wèn)題，及可選的評(píng)估方法（見(jiàn)表1）。

表1 模塊化的水污染防治政策評(píng)估

模塊編號(hào)及名稱 評(píng)估內(nèi)容 回答的關(guān)鍵問(wèn)題 可使用的方法監(jiān)督機(jī)構(gòu)的客觀公正性監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否明確?監(jiān)督機(jī)構(gòu)是否是獨(dú)立?對(duì)監(jiān)督人員的違規(guī)行為是否有懲處措施?力度如何?監(jiān)督內(nèi)容的完善性 監(jiān)督的內(nèi)容是否明確?監(jiān)督對(duì)象是否全面?6監(jiān)督機(jī)制 監(jiān)督方法的有效性、公正性監(jiān)督方法是否客觀?是使用人工還是使用儀器監(jiān)督?數(shù)據(jù)提供方?數(shù)據(jù)的獲取頻率是否可以代表整體污染物的排放或者控制情況?監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)是否明確?是否公平合理?監(jiān)督過(guò)程的規(guī)范性層次分析法［14］;多準(zhǔn)則評(píng)價(jià)法［15］;專家評(píng)價(jià)法［23］;問(wèn)卷調(diào)查法［22］;案例分析法［24］。監(jiān)督過(guò)程是否操作規(guī)范?時(shí)間、執(zhí)行人員的資質(zhì)、范圍、對(duì)象等是否有嚴(yán)格的章程?監(jiān)督的及時(shí)有效性從獲取數(shù)據(jù)到上報(bào)的時(shí)間?數(shù)據(jù)類型、格式是否規(guī)范?監(jiān)督結(jié)果是否能及時(shí)處理?7懲罰機(jī)制處罰機(jī)構(gòu)有效性 處罰機(jī)構(gòu)是否獨(dú)立?懲罰力度的有效性 處罰的力度是否合理，能同時(shí)能起到懲戒作用?處罰實(shí)施的及時(shí)性 處罰是否能得到及時(shí)執(zhí)行?對(duì)于拒絕執(zhí)行的目標(biāo)群體，是否有相應(yīng)的懲處措施?層次分析法［14］;多準(zhǔn)則評(píng)價(jià)法［15］;專家評(píng)價(jià)法［23］;問(wèn)卷調(diào)查法［22］;案例分析法［24］、成本效益/效能［17－18］。8政策條文 政策條文的協(xié)調(diào)性 政策條文是否可執(zhí)行，與其他政策條文間是否有沖突? SMART 評(píng)價(jià)法［20］、專家評(píng)價(jià)法［23］。

上述八個(gè)評(píng)估模塊既相對(duì)獨(dú)立，同時(shí)又有一定的聯(lián)系。如“政策結(jié)果”模塊，主要回答政策的執(zhí)行效果及其經(jīng)濟(jì)效益，是一般政策后評(píng)估的關(guān)鍵內(nèi)容，而其他的七個(gè)模塊則用以揭示有哪些因素影響了政策的執(zhí)行效果。由于當(dāng)前我國(guó)的水污染政策評(píng)估以后評(píng)估為主，對(duì)“政策結(jié)果”模塊的評(píng)估是必須進(jìn)行的一個(gè)環(huán)節(jié)，而對(duì)其他模塊的選擇則要依據(jù)對(duì)政策的性質(zhì)分析而定。對(duì)這些模塊進(jìn)行全面或者選擇性評(píng)估，可以回答從政策執(zhí)行效果到政策執(zhí)行好壞的原因等不同程度的問(wèn)題。

2 “模塊化”的水污染防治政策評(píng)估的一般流程

在構(gòu)建“模塊化”的水污染防治政策評(píng)估模式的基礎(chǔ)上，建立了水污染防治政策評(píng)估的一般流程，包括三個(gè)步驟，即政策解析，政策評(píng)估過(guò)程，以及政策評(píng)估報(bào)告書(shū)的撰寫(xiě)。具體流程見(jiàn)圖1。

2.1 水污染防治政策解析

政策解析包括政策制訂的背景分析及政策要素的確定。該階段不但是政策評(píng)估的第一個(gè)重要環(huán)節(jié)，也是進(jìn)行評(píng)估的基礎(chǔ)，關(guān)系到以后環(huán)節(jié)的完成情況以及質(zhì)量。包括政策的社會(huì)、環(huán)境背景解析，政策背景解析，要素分解三部分:

政策的社會(huì)、環(huán)境背景分析是明確預(yù)評(píng)估的水污染防治政策出現(xiàn)的社會(huì)背景、環(huán)境背景，即出現(xiàn)了哪些社會(huì)現(xiàn)象、環(huán)境現(xiàn)象促使了相關(guān)的水污染防治政策的出臺(tái)。從而明確政策制定的目的，即政策要解決的具體問(wèn)題。

政策背景分析是明確該政策出臺(tái)之前，針對(duì)上述問(wèn)題，是否已有相關(guān)政策出臺(tái)，采取了哪些具體措施。本次評(píng)估的水污染防治政策與其他政策的主要差別?是互補(bǔ)的關(guān)系還是強(qiáng)化的關(guān)系。

政策的要素分解是指對(duì)政策目標(biāo)、制定者、實(shí)施者、實(shí)施范圍、時(shí)間、措施的具體方法、目標(biāo)群體、各項(xiàng)措施的產(chǎn)出、監(jiān)督機(jī)制、處罰機(jī)制等要素進(jìn)行分解。

總體而言，一個(gè)水污染防治政策要有效實(shí)施，要求政策本身有意義、要素明確以及政策要素之間的關(guān)系明確。

2.2 水污染防治政策評(píng)估過(guò)程

在政策解析的基礎(chǔ)上，基于對(duì)預(yù)評(píng)估的水污染防治政策的性質(zhì)分析，對(duì)政策進(jìn)行分類，選擇評(píng)估模塊。確定每個(gè)評(píng)估模塊的指標(biāo)體系，并搜集整理相關(guān)數(shù)據(jù)。在此基礎(chǔ)上，選擇評(píng)估方法，給出評(píng)估結(jié)果。

（1）進(jìn)行政策分類，選擇評(píng)估模塊。在八個(gè)評(píng)估模塊中，除“評(píng)估結(jié)果”模塊，對(duì)其他模塊的選擇則依賴于對(duì)具體政策的性質(zhì)分析。通過(guò)對(duì)當(dāng)前水污染防治政策的梳理，同時(shí)參考前人的研究成果［8，10－11］，將政策分為行政命令型、經(jīng)濟(jì)刺激型、公眾參與型和混合型其關(guān)鍵評(píng)估模塊如表2所示。

表2 不同類型水污染防治政策評(píng)估的關(guān)鍵評(píng)估模塊

圖1 水污染防治政策評(píng)估工作流程圖

行政命令型，政策的特點(diǎn)是強(qiáng)制性，對(duì)目標(biāo)群體而言，要達(dá)到政策要求，就要犧牲部分經(jīng)濟(jì)利益，因而處于被動(dòng)合作狀態(tài)。典型的政策如環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、“三同時(shí)”制度、總量控制制度、污染物申報(bào)制度、排污許可證制度、污染物限期治理制度以及城市環(huán)境綜合整治定量考核制度等。由于目標(biāo)群體的被動(dòng)狀態(tài)，因而監(jiān)督機(jī)制是否嚴(yán)格，處罰機(jī)制是否合理、公平，是政策有效實(shí)施的關(guān)鍵。同時(shí)，決定目標(biāo)群體是否服從政策的關(guān)鍵內(nèi)容還包括政策的目標(biāo)和措施是否合理，能否保證目標(biāo)群體基本的經(jīng)濟(jì)利益。

經(jīng)濟(jì)刺激型，政策是目標(biāo)群體通過(guò)某些措施使其環(huán)境成本內(nèi)部化的一種手段［28］。典型政策有排污收費(fèi)制度、排污權(quán)交易制度、環(huán)境保險(xiǎn)、排污權(quán)交易、綠色信貸和生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制等。影響該類型政策實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)包括:政策措施的合理性，即政策措施必須是當(dāng)前技術(shù)條件下可行的，且符合目標(biāo)群體的經(jīng)濟(jì)利益;公平環(huán)境的建立，只有在公平、透明的環(huán)境下，目標(biāo)群體可以通過(guò)自身行為的調(diào)節(jié)而得利時(shí)，才會(huì)有足夠的動(dòng)力去積極實(shí)施該政策。公平環(huán)境建立的關(guān)鍵包括:①對(duì)所有目標(biāo)群體排污的有效監(jiān)督;②合理的獎(jiǎng)懲措施。

公眾參與型，政策的目的是通過(guò)公眾的廣泛參與，傾聽(tīng)公眾意見(jiàn)，了解公眾的反應(yīng)，接受公眾的監(jiān)督，及時(shí)對(duì)政策作出調(diào)整或修改。該類政策包括環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境宣傳教育、以及環(huán)境保護(hù)的公眾參與等。由于該類政策的關(guān)鍵是公眾的參與，因而公眾獲取信息方式、參與方式、意見(jiàn)建議的被采納途徑，是評(píng)價(jià)的關(guān)鍵內(nèi)容。

混合型，政策具有上述三種類型政策部分或全部屬性。其最大的特點(diǎn)是融合了上述三類政策的優(yōu)勢(shì)。其評(píng)估重點(diǎn)依賴于政策中有哪些類型的政策內(nèi)容。

除上述不同類型政策需要評(píng)估的關(guān)鍵模塊外，還有幾個(gè)模塊是每種類型的政策評(píng)估都需要進(jìn)行的，包括“執(zhí)行者”、“目標(biāo)群體”、“政策條文”，這些模塊內(nèi)容是否明確、嚴(yán)謹(jǐn)是政策可執(zhí)行的基礎(chǔ)。

（2）建立所選模塊的指標(biāo)體系，搜集和處理數(shù)據(jù)。在確定關(guān)鍵評(píng)估模塊的基礎(chǔ)上，對(duì)每個(gè)評(píng)估模塊，依據(jù)評(píng)估內(nèi)容，建立指標(biāo)體系，收集數(shù)據(jù)，并對(duì)進(jìn)行預(yù)處理。評(píng)估指標(biāo)的選擇要遵循以下的原則［29］:①邏輯性:指評(píng)估指標(biāo)與評(píng)估內(nèi)容間存在著因果關(guān)系。②系統(tǒng)優(yōu)化原則。應(yīng)采用系統(tǒng)的方法，例如系統(tǒng)分解和層次結(jié)構(gòu)分法（AHP）設(shè)計(jì)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，使體系的各個(gè)要素及其結(jié)構(gòu)都能滿足系統(tǒng)優(yōu)化要求。③通用可比性:包括縱向比較和橫向比較，指不同時(shí)期以及不同對(duì)象間的比較。④實(shí)用性:是指所選用的指標(biāo)具有實(shí)用性、可行性和可操作性。進(jìn)行數(shù)據(jù)間計(jì)算或比較時(shí)，要對(duì)指標(biāo)進(jìn)行必要的規(guī)范化或者標(biāo)準(zhǔn)化。

（3）選擇評(píng)估方法。根據(jù)評(píng)估內(nèi)容、數(shù)據(jù)屬性及數(shù)據(jù)的可獲取性，選擇評(píng)估方法。說(shuō)明所選評(píng)估方法的概念，可解決的關(guān)鍵問(wèn)題，所需數(shù)據(jù)，以及應(yīng)用步驟。基于對(duì)環(huán)境政策評(píng)估方法相關(guān)文獻(xiàn)的分析整理，表3列舉了可用于水污染防治政策評(píng)估的評(píng)估方法，并按照實(shí)施階段和方法屬性進(jìn)行分類。

（4）運(yùn)用評(píng)估方法，給出評(píng)估結(jié)果。通過(guò)評(píng)估方法的運(yùn)用，回答如下問(wèn)題:①政策目標(biāo)的執(zhí)行程度?②政策的經(jīng)濟(jì)效益（可選）?③政策成功或者不成功的原因?即有哪些因素影響了政策的實(shí)施效果?

表3 環(huán)境政策評(píng)估方法及分類

（5）提出政策調(diào)整建議。通過(guò)政策評(píng)估結(jié)果，說(shuō)明政策是否繼續(xù)實(shí)施、終止、或者進(jìn)行調(diào)整的建議，并說(shuō)明原因。

2.3 水污染防治政策評(píng)估報(bào)告書(shū)的撰寫(xiě)

水污染防治政策評(píng)估報(bào)告書(shū)是評(píng)估工作最終的呈現(xiàn)方式，要求報(bào)告書(shū)結(jié)構(gòu)明確、內(nèi)容清晰、文字簡(jiǎn)潔、術(shù)語(yǔ)專業(yè)。報(bào)告書(shū)主要闡述以下幾個(gè)方面的內(nèi)容:①評(píng)估方的簡(jiǎn)單說(shuō)明;②水污染防治政策解析;③評(píng)估模塊的確定、指標(biāo)的建立、方法的選擇;④政策計(jì)劃的完成情況及經(jīng)濟(jì)效益分析（其中經(jīng)濟(jì)效益分析為可選的評(píng)估內(nèi)容）;⑤影響政策實(shí)施的主要因素分析;⑥最終建議。

3 結(jié)論

目前，我國(guó)的水污染防治政策評(píng)估尚處于初級(jí)階段，無(wú)論是評(píng)估內(nèi)容、方法，還是流程都處于探索階段。本研究通過(guò)對(duì)水污染防治政策在制訂和實(shí)施過(guò)程中影響政策實(shí)施的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分析，提出了“模塊化”的評(píng)估模式，將影響水污染政策實(shí)施效果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)分解為政策結(jié)果、政策目標(biāo)、政策措施、執(zhí)行者、目標(biāo)群體、監(jiān)督機(jī)制、處罰機(jī)制、政策條文等八個(gè)模塊。其中，“政策結(jié)果”模塊主要回答政策目標(biāo)的完成效果及其經(jīng)濟(jì)效益，是當(dāng)前水污染政策評(píng)估中必須評(píng)估的一個(gè)模塊。其他七個(gè)模塊則從不同角度分析了影響政策實(shí)施效果的主要原因，可依據(jù)對(duì)政策執(zhí)行性質(zhì)的分類，選擇關(guān)鍵模塊進(jìn)行評(píng)估。在構(gòu)建模塊化的評(píng)估模式的基礎(chǔ)上，建立了進(jìn)行水污染防治政策評(píng)估的一般步驟，將整個(gè)評(píng)估流程劃分為政策解析、政策評(píng)估過(guò)程、以及政策評(píng)估報(bào)告書(shū)的撰寫(xiě)等三個(gè)階段。

本研究著眼于我國(guó)的水污染防治政策特點(diǎn)，構(gòu)建了模塊化的評(píng)估模式，并建立了評(píng)估的一般步驟，對(duì)發(fā)展和完善我國(guó)水污染防治政策評(píng)估模式、提高評(píng)估的可行性進(jìn)行了有益的探索。但由于“水污染”這一環(huán)境問(wèn)題的特殊性和復(fù)雜性，在對(duì)具體水污染防治政策進(jìn)行評(píng)估的過(guò)程中，必然會(huì)面臨很多新的問(wèn)題，因而評(píng)估方法和評(píng)估過(guò)程都需要在實(shí)踐中不斷地調(diào)整、補(bǔ)充和完善。

（編輯:張 英）

［1］中華人民共和國(guó)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局.中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒［M］.北京:中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社，1980－2008.

［2］吳季松主編.全國(guó)節(jié)水規(guī)劃綱要及其研究［M］.南京:河海大學(xué)出版社，2003:4 －9.

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