新疆邊境貿(mào)易面臨的問題與對(duì)策

□文/祝小婷

（東京國際大學(xué)亞洲地域經(jīng)濟(jì)研究專業(yè)研究生）

邊境貿(mào)易是新疆對(duì)外貿(mào)易的支柱和主要拉動(dòng)力量。1986年，外經(jīng)貿(mào)部批準(zhǔn)新疆開展同周邊國家的地方邊境貿(mào)易，1987年啟動(dòng)，當(dāng)年貿(mào)易額僅占進(jìn)出口總額的0.5%。1992年以后，國家賦予邊境貿(mào)易更多的優(yōu)惠政策，新疆依托特有的地緣優(yōu)勢大力發(fā)展，當(dāng)年邊境貿(mào)易占進(jìn)出口總額的42.7%。自1993年起，邊境貿(mào)易連續(xù)數(shù)十年占據(jù)新疆外貿(mào)的半壁江山，使新疆成為全國第二大邊貿(mào)省區(qū)。新疆邊境貿(mào)易政策在不斷的演進(jìn)與變動(dòng)中摸索，成為管理學(xué)等學(xué)科的研究熱點(diǎn)問題之一，爭論頗多。本文對(duì)新疆邊境貿(mào)易面臨的問題和相應(yīng)的解決措施進(jìn)行了分析，以期更好地促進(jìn)新疆邊境貿(mào)易的發(fā)展。

一、新疆邊境貿(mào)易面臨的問題

新疆自治區(qū)外經(jīng)貿(mào)廳曾組織海關(guān)、工商、稅務(wù)以及外匯管理部門等邊境貿(mào)易管理的職能部門，對(duì)南北疆重點(diǎn)口岸和地區(qū)的邊境貿(mào)易進(jìn)行調(diào)研，發(fā)現(xiàn)新疆地區(qū)的邊境貿(mào)易發(fā)展中面臨的主要問題有：

（一）邊貿(mào)稅收優(yōu)惠政策調(diào)整對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。相當(dāng)部分的邊境經(jīng)營企業(yè)規(guī)模小，資金有限，企業(yè)在新疆各口岸從事進(jìn)出口經(jīng)營活動(dòng)獲利，稅收減半和銀行信貸支持等的政策優(yōu)惠是主要來源。如果沒有這兩項(xiàng)優(yōu)惠政策的支持，多數(shù)企業(yè)在口岸經(jīng)營是不賺錢的。2003年，國家稅務(wù)總局取消了對(duì)進(jìn)口商品的稅收減半政策，實(shí)行17%的開征率，企業(yè)因此政策而蒙受慘重?fù)p失。

國家目前實(shí)行的邊境貿(mào)易進(jìn)出口管理政策，在邊貿(mào)資質(zhì)管理、商品配額等方面的標(biāo)準(zhǔn)較高，如實(shí)行對(duì)成品油、原油、羊毛、化肥、小麥、棉花等商品進(jìn)口的資質(zhì)和配額管理，一方面限制了上述產(chǎn)品的進(jìn)口；另一方面也不適應(yīng)邊貿(mào)發(fā)展的形勢需要。現(xiàn)行邊貿(mào)優(yōu)惠政策的一個(gè)遺憾在于，不能積極引導(dǎo)從周邊國家進(jìn)口資源類商品。

（二）國家貿(mào)易和外匯政策對(duì)邊境貿(mào)易發(fā)展形成障礙。對(duì)國內(nèi)企業(yè)外貿(mào)結(jié)算貨幣的選擇性規(guī)定，只有用外幣結(jié)算的出口交易才能退稅的政策，使邊境地區(qū)大量使用人民幣結(jié)算的出口貨物無法享受出口退稅政策。國家的金融政策對(duì)邊貿(mào)企業(yè)的“支持不足”，對(duì)企業(yè)境外加工貿(mào)易有鼓勵(lì)，而對(duì)企業(yè)的純貿(mào)易行為的資金支持則缺位。

新疆當(dāng)?shù)氐倪呝Q(mào)公司在調(diào)研中反映，企業(yè)比較關(guān)注旅購貿(mào)易出口中的外匯核銷問題。作為新疆邊貿(mào)中特殊的貿(mào)易方式，旅游購物貿(mào)易鏈上的物流和貨代公司只是代理產(chǎn)品出口報(bào)關(guān)退稅等業(yè)務(wù)，不是生產(chǎn)商和貿(mào)易商，不能直接賺取外匯，卻仍然承擔(dān)著核銷外匯的成本。企業(yè)為節(jié)約成本，只能到新疆黑市上進(jìn)行外匯資金往來，非正規(guī)的外匯結(jié)算數(shù)額龐大。

（三）基礎(chǔ)設(shè)施瓶頸的缺陷制約邊境貿(mào)易優(yōu)勢發(fā)揮。由于自然條件的制約，新疆基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)遠(yuǎn)不能滿足新疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要。在發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大對(duì)外開放方面，鐵路運(yùn)輸“瓶頸”制約依然十分嚴(yán)重，甚至有所加劇。

現(xiàn)在比較嚴(yán)峻的情況是，由于中哈鐵路軌距不一致，與中亞經(jīng)濟(jì)合作貨物進(jìn)口所需的車皮必須在阿拉山口車站換裝，而國內(nèi)進(jìn)疆車皮調(diào)度嚴(yán)重不足，造成阿拉山口車站無車皮換裝而發(fā)生堵塞，時(shí)常致使大量貨物嚴(yán)重滯留。在新疆，貨物出口所需車皮也嚴(yán)重不足，所以，往阿拉山口方向出口貨物全線停裝已成為家常便飯，尤其是春運(yùn)、暑運(yùn)或發(fā)生重大自然災(zāi)害時(shí)，鐵路保障突擊搶運(yùn)某些重要物資時(shí)，停裝的時(shí)間遠(yuǎn)大于開裝時(shí)間。

（四）新疆邊貿(mào)企業(yè)實(shí)力較弱、邊貿(mào)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理。經(jīng)過20 多年的發(fā)展，新疆特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)盡管已初具規(guī)模，但還未完全體現(xiàn)出規(guī)模效益。在新疆的邊貿(mào)企業(yè)中，很多只從事純粹的代理業(yè)務(wù)，與生產(chǎn)企業(yè)相互脫離，僅是收購貨物然后出口而已。邊貿(mào)市場上，嚴(yán)重缺乏從事“產(chǎn)、供、銷”一條龍作業(yè)的真正的邊貿(mào)企業(yè)。受業(yè)務(wù)形式的限制，邊貿(mào)企業(yè)不得已注重短期效益，不可能也沒有能力投入太多。同時(shí)，市場發(fā)育不完全，為邊貿(mào)服務(wù)的產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)所需的人力、物力、財(cái)力缺乏。另一方面，邊貿(mào)進(jìn)出口中，出口產(chǎn)品結(jié)構(gòu)仍不合理，本地產(chǎn)品出口比重低，出口市場較為單一。

二、新疆邊貿(mào)政策體系中存在的問題

（一）政策體系不完善，問題長期難以得到解決

1、結(jié)算體系不夠完善，邊貿(mào)發(fā)展現(xiàn)瓶頸。我國現(xiàn)行的邊境貿(mào)易結(jié)算體系要求買賣雙方出具的信用證要經(jīng)過第三國銀行擔(dān)保，但俄、蒙的邊境貿(mào)易的結(jié)算服務(wù)體系不夠完善，信用證結(jié)算方式不為這些國家的進(jìn)出口企業(yè)所采用。這一政策與貿(mào)易實(shí)際相脫節(jié)，迫使一些中方公司采取隨身攜帶外幣和直接匯款方式進(jìn)行結(jié)算，增加了避開銀行參與而導(dǎo)致的貿(mào)易風(fēng)險(xiǎn)。

2、邊貿(mào)政策對(duì)長遠(yuǎn)發(fā)展中面臨問題的重視不夠。如，邊貿(mào)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)政策存在隱患，經(jīng)營假冒偽劣商品以獲利仍是不少邊貿(mào)企業(yè)的經(jīng)營內(nèi)容，相關(guān)政策未納入邊貿(mào)政策體系將在長遠(yuǎn)發(fā)展中影響新疆邊境貿(mào)易。

3、俄、白、哈三國關(guān)稅同盟建立，新疆邊境貿(mào)易發(fā)展面臨挑戰(zhàn)。俄、白、哈關(guān)稅同盟運(yùn)轉(zhuǎn)以來對(duì)新疆邊貿(mào)的影響已初步顯現(xiàn)。一是俄、白、哈三國實(shí)行統(tǒng)一的關(guān)稅稅率，涉及大宗出口商品的關(guān)稅稅率普遍上調(diào)，我國對(duì)哈出口包車包稅費(fèi)用上漲20%以上，明顯增加了新疆企業(yè)出口成本和難度；二是關(guān)稅同盟鼓勵(lì)同盟國內(nèi)部的貿(mào)易往來，客觀上抑制了非同盟國貨物的進(jìn)口，使我國對(duì)其出口受到一定程度的影響，出口商品市場份額受到?jīng)_擊。

（二）政策定位不明確，配套措施存在欠缺。隨著邊境貿(mào)易的發(fā)展，新疆邊境貿(mào)易必然面臨區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的挑戰(zhàn)，表現(xiàn)在：一是邊貿(mào)的政策優(yōu)勢逐漸失去，即被區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的政策所抵消；二是邊境貿(mào)易企業(yè)的相當(dāng)一部分業(yè)務(wù)將被國際貿(mào)易所取代。在這樣的形勢下，如何定位邊貿(mào)政策，是以“促進(jìn)發(fā)展”為主線，堅(jiān)持以稅收為杠桿的直接促進(jìn)，還是定位在區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，抓緊完善邊貿(mào)政策體系的規(guī)范化。我國邊貿(mào)政策定位尚不明確，相應(yīng)的配套措施因此存在欠缺。

（三）政策變動(dòng)過于頻繁，連續(xù)性、穩(wěn)定性不足。我國邊貿(mào)政策中優(yōu)惠部分有“短期化傾向”，它變動(dòng)頻繁，缺少連續(xù)性和穩(wěn)定性，制約了邊境貿(mào)易的發(fā)展。例如，邊境貿(mào)易進(jìn)口稅收減半政策是邊境貿(mào)易各項(xiàng)優(yōu)惠政策主要內(nèi)容之一。隨著我國加入世界貿(mào)易組織以后，國家不斷調(diào)整邊境貿(mào)易進(jìn)口稅收政策的范圍，邊貿(mào)政策變動(dòng)頻繁，一項(xiàng)政策內(nèi)容的有效期往往只有兩三年。

（四）政策執(zhí)行不到位，效果難以完全體現(xiàn)

1、宏觀調(diào)控力度不夠。政府雖然出臺(tái)了多項(xiàng)政策規(guī)范邊境貿(mào)易，口岸執(zhí)法部門也采取措施整頓邊貿(mào)秩序，但從事地邊貿(mào)易的企業(yè)或個(gè)人之間，不顧全局利益和政策約束，競相提價(jià)爭購對(duì)方貨源，壓級(jí)壓價(jià)對(duì)外競銷爭搶買方市場，爭客戶做賠本生意的現(xiàn)象至今多有發(fā)生。

2、政府管理服務(wù)滯后，辦事職能低效。加之邊境貿(mào)易從業(yè)人員素質(zhì)不高，特別是經(jīng)營管理跟不上形勢發(fā)展，或信息不靈，上當(dāng)受騙，或誤入陷阱，坐失良機(jī)，招致意外損失和賠本買賣的情形，至今未能加以有效遏制。

3、邊貿(mào)政策相關(guān)執(zhí)行部門之間不能有效協(xié)調(diào)。由于相關(guān)邊貿(mào)管理部門的注冊年審權(quán)限遲遲不能下放，企業(yè)即使能在當(dāng)?shù)剞k理海關(guān)手續(xù)，仍需要前往烏魯木齊辦理其他手續(xù)。政策試點(diǎn)工作的效果因此不能體現(xiàn)。

三、新疆邊境貿(mào)易政策優(yōu)化建議

（一）完善政策體系，兼顧現(xiàn)實(shí)長遠(yuǎn)利益。對(duì)部分毗鄰國家以人民幣結(jié)算的邊境貿(mào)易出口貨物，限定企業(yè)、限定口岸進(jìn)行出口退稅試點(diǎn)，增設(shè)外匯結(jié)匯業(yè)務(wù)試點(diǎn)公司，以盡快解決邊貿(mào)政策體系在結(jié)算方面不完善的問題。對(duì)于進(jìn)出口商品配額政策中存在的問題，對(duì)進(jìn)口原產(chǎn)于毗鄰國家或出口自原產(chǎn)于我國民族自治地方的商品，屬于國家非招標(biāo)的，允許免領(lǐng)配額許可證或關(guān)稅配額。

知識(shí)產(chǎn)權(quán)邊境保護(hù)是未來邊境貿(mào)易發(fā)展面臨的必然要求，完善政策體系應(yīng)從現(xiàn)在著手。制定政策時(shí)，應(yīng)考慮制定完善涉外經(jīng)濟(jì)糾紛的法規(guī)政策，從國家層面與周邊國家商談，建立雙邊或多邊的糾紛仲裁機(jī)制，保證在假冒偽劣商品、債權(quán)債務(wù)糾紛、授權(quán)金融機(jī)構(gòu)處理結(jié)算等糾紛事宜中進(jìn)行有效管理，以解決現(xiàn)在難以解決的邊貿(mào)雙方經(jīng)濟(jì)往來中的經(jīng)濟(jì)糾紛問題。

在應(yīng)對(duì)俄白哈建立關(guān)稅同盟方面。當(dāng)前，俄白哈關(guān)稅同盟正處于磨合期，相關(guān)政府部門要及早準(zhǔn)備，爭取主動(dòng)，認(rèn)真研究對(duì)策，盡可能避免關(guān)稅同盟對(duì)新疆邊貿(mào)發(fā)展帶來的不利影響。①主動(dòng)利用中央和地方各級(jí)層面的多雙邊經(jīng)貿(mào)磋商機(jī)制，努力減緩關(guān)稅同盟的消極影響；②地方政府應(yīng)主動(dòng)適應(yīng)貿(mào)易規(guī)則新變化，引導(dǎo)企業(yè)積極轉(zhuǎn)變出口經(jīng)營方式；③強(qiáng)化橫向互利合作，著力打造中俄貿(mào)易新通道。

（二）明確政策定位，增加管理資源投入。新疆邊境貿(mào)易盡管在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有主要地位，發(fā)揮重要作用，但是無論從長期發(fā)展還是眼前利益，都應(yīng)盡快明確邊貿(mào)政策定位，明確邊貿(mào)政策作為我國外經(jīng)貿(mào)政策系統(tǒng)的一個(gè)子系統(tǒng)，應(yīng)按照外經(jīng)貿(mào)政策體系進(jìn)行管理。在WTO 的框架內(nèi)，新疆邊貿(mào)政策應(yīng)進(jìn)一步深化對(duì)邊境貿(mào)易有關(guān)理論和政策的認(rèn)識(shí)，并參照國際慣例，在現(xiàn)有政策的基礎(chǔ)上圍繞新疆建設(shè)“兩個(gè)基地、一個(gè)中心”，即對(duì)外貿(mào)易加工基地、出口產(chǎn)品集散基地、南亞國際商貿(mào)中心等展開。

新疆自治區(qū)政府應(yīng)清醒地認(rèn)識(shí)到：加入WTO 后，雖然國內(nèi)一些優(yōu)惠邊境貿(mào)易政策或取消，或變化，但與毗鄰國家之間的商品互補(bǔ)性仍然存在，仍然有邊境貿(mào)易企業(yè)建立的經(jīng)營渠道、客戶關(guān)系，邊境貿(mào)易的地緣優(yōu)勢及便利的交通渠道無法替代。以此為認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)，在明確邊貿(mào)政策定位時(shí)，應(yīng)力求穩(wěn)步推進(jìn)。

從中央向地方政府放權(quán)的角度看，新疆在國內(nèi)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入、進(jìn)出口等方面占全國的比重小，中央政府應(yīng)允許新疆自治區(qū)政府擁有一定的政策制定權(quán)，在堅(jiān)持社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)和遵紀(jì)守法的原則下，堅(jiān)持“穩(wěn)定”與“發(fā)展”并進(jìn)。

（三）選準(zhǔn)政策目標(biāo)，加強(qiáng)邊貿(mào)政策銜接。建議國家以邊境口岸經(jīng)濟(jì)區(qū)為政策目標(biāo)，制定有效期限較長的邊境貿(mào)易優(yōu)惠政策，保持政策的連續(xù)性和穩(wěn)定性。口岸經(jīng)濟(jì)是指以口岸為中心，聯(lián)合與其有直接或間接經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的地區(qū)所組成的跨地域的復(fù)合型經(jīng)濟(jì)?？诎妒菄覍?duì)外開放的窗口，邊境地區(qū)的國際國內(nèi)經(jīng)濟(jì)合作主要通過邊境口岸來實(shí)現(xiàn)。

建立特殊經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域。依托新疆的邊境口岸優(yōu)勢，加強(qiáng)新疆與周邊國家區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的進(jìn)程。適當(dāng)放寬新疆等邊境地區(qū)設(shè)立各類“特殊區(qū)域”的審批條件，支持有條件的邊境地區(qū)設(shè)立跨境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)，增設(shè)互市貿(mào)易區(qū)、邊境經(jīng)濟(jì)合作區(qū)、保稅區(qū)等，推動(dòng)形成以開放促開發(fā)、促發(fā)展、促穩(wěn)定的新格局。

（四）梳理管理權(quán)限，中央地方各司其責(zé)。我國邊境貿(mào)易的特點(diǎn)是邊貿(mào)企業(yè)規(guī)模小、容量小、合同數(shù)額量小、市場窄、地域分散、國別分散。因此，在邊貿(mào)政策中，中央應(yīng)著眼于法制層面，著眼于協(xié)調(diào)邊境某一特定國家或區(qū)域的政治經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的穩(wěn)定性。不宜以中央政府或部門的名義作出稅收或相關(guān)的優(yōu)惠政策，減半或調(diào)整稅收應(yīng)由地方政府以促進(jìn)區(qū)域發(fā)展的方式予以明確。中央宜對(duì)不同國家之間的貿(mào)易保護(hù)政策進(jìn)行談判或協(xié)調(diào)，在保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等國際通行規(guī)則上進(jìn)行政策性強(qiáng)制管理，以保護(hù)我國貿(mào)易長遠(yuǎn)健康發(fā)展。

根據(jù)國家宏觀管理的需要，結(jié)合新疆地方的發(fā)展實(shí)際，實(shí)行邊境貿(mào)易的分類指導(dǎo)，由中央與地方政府共同管理，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮地方政府在政策制定與執(zhí)行方面的積極性。在邊貿(mào)政策定位與制定促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策時(shí)，有效結(jié)合民族區(qū)域自治政策和西部大開發(fā)政策。應(yīng)根據(jù)《民族區(qū)域自治法》鼓勵(lì)民族自治州、縣依據(jù)自治權(quán)制定出符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的鼓勵(lì)發(fā)展的政策措施。應(yīng)對(duì)貧困地區(qū)和民族地區(qū)差別對(duì)待，實(shí)施區(qū)域差別政策。

[1]吳錫漢，金榮秤.政策學(xué)的主要理論[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

[2]羅伯特.古丁，漢斯-迪特爾.克林格曼.政治科學(xué)新手冊[M].上海：生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2006.

[3]胡佛.區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)導(dǎo)論[M].北京：商務(wù)印書館，1990.

[4]鄧小平.鄧小平文選第2卷[M].北京：人民出版社，1994.

[5]丹尼爾·W·布羅姆利.經(jīng)濟(jì)利益與經(jīng)濟(jì)制度——公共政策的理論基礎(chǔ)[M].上海：上海三聯(lián)書店、上海人民出版社，1996.

[6]白鋼，史衛(wèi)民.中國公共政策分析2009年卷[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，2009.

[7]白鋼，史衛(wèi)民.中國公共政策分析2010年卷[M].北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，201l.

[8]商務(wù)部研究院.中國對(duì)外貿(mào)易30年[M].北京：中國商務(wù)出版社，2008.

[9]傅自應(yīng).中國對(duì)外貿(mào)易三十年[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2008.