構(gòu)建農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度初探

□文/常春田

（唐山開灤建設(shè)（集團(tuán)）有限責(zé)任公司 河北·唐山）

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是指由農(nóng)村居民和農(nóng)村集體組織共同承擔(dān)或農(nóng)村居民個(gè)人承擔(dān)養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)責(zé)任，農(nóng)村居民年老時(shí)按照繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)的情況領(lǐng)取養(yǎng)老金的一種保障基本生活的社會(huì)保障制度。它是非贏利性的社會(huì)保險(xiǎn)，是政府的重要職能行為。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)總的指導(dǎo)思想是從我國(guó)農(nóng)村實(shí)際情況出發(fā)，強(qiáng)化群眾自我保障意識(shí)，逐步建立以個(gè)人繳費(fèi)為主的社會(huì)保險(xiǎn)機(jī)制。逐步建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度是建立健全農(nóng)村社會(huì)保障體系的重要措施，也是全面建設(shè)小康社會(huì)的有力保證，對(duì)于深化農(nóng)村改革、解決農(nóng)民后顧之憂和促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定都具有重要意義。

一、建立和完善農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的必要性

（一）農(nóng)村人口老齡化時(shí)代的客觀要求。所謂人口老齡化，是指老年人在總?cè)丝谥械南鄬?duì)比例上升。按國(guó)際通行的標(biāo)準(zhǔn)，60歲以上的老年人口或65歲以上的老年人口在總?cè)丝谥械谋壤^10%和7%，即可看作是達(dá)到了人口老齡化。目前，唐山包括各縣市區(qū)在內(nèi)，60歲以上老年人共有92萬(wàn)，約占唐山市總?cè)丝跀?shù)的13%。

中國(guó)將面臨人口老齡化和人口總量過多的雙重壓力?？?cè)丝谶^多是中國(guó)的基本國(guó)情，與此同時(shí)，中國(guó)已經(jīng)進(jìn)入老齡社會(huì)，這是一個(gè)新的重要國(guó)情。人口老齡化壓力已經(jīng)開始顯現(xiàn)，并將隨著老齡化的發(fā)展而不斷加重。整個(gè)21世紀(jì)，這兩方面壓力將始終交織在一起，給中國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展帶來(lái)嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。所以，能否妥善解決農(nóng)村老年人口的養(yǎng)老問題不僅關(guān)系到政府職能可以實(shí)現(xiàn)與否，更關(guān)系到整個(gè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)程和整個(gè)社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。建立并完善一種適合我國(guó)國(guó)情的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式已經(jīng)是理論和現(xiàn)實(shí)都迫切需要解決的難題。

（二）農(nóng)村家庭小型化，家庭養(yǎng)老模式面臨嚴(yán)重考驗(yàn)。目前，養(yǎng)老保障主要有家庭養(yǎng)老和社會(huì)養(yǎng)老兩種方式，家庭養(yǎng)老是中國(guó)傳統(tǒng)的養(yǎng)老方式。但隨著計(jì)劃生育工作的深入開展，出生人數(shù)減少，獨(dú)生子女戶增多，組成家庭的人口自然也就減少了，戶數(shù)的增長(zhǎng)超過了人口數(shù)的增長(zhǎng)速度，必然帶來(lái)家庭戶規(guī)模的縮?。煌瑫r(shí)，隨著改革開放的深入，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，人民生活水平逐年提高，人們的生活方式發(fā)生了變化，住房以及家庭消費(fèi)結(jié)構(gòu)和各種生活條件也隨之得到改善，一個(gè)家庭戶，子女婚后另立門戶居多，致使家庭戶數(shù)大增，家庭規(guī)?？s小，家庭觀念開始淡薄，大家庭逐步解體向小型化迅速發(fā)展，三四口人的家庭已占居中堅(jiān)，擁有大多數(shù)老年人口的農(nóng)村地區(qū)越來(lái)越多地呈現(xiàn)出“4.2.1”的家庭結(jié)構(gòu)模式。農(nóng)村家庭的小型化趨勢(shì)，使得家庭供養(yǎng)老人的功能逐漸削弱，過去一對(duì)夫婦供養(yǎng)一對(duì)老人，現(xiàn)今或以后一對(duì)夫婦則要贍養(yǎng)兩對(duì)及兩對(duì)以上的老人，這樣不僅財(cái)力上難以支付，精力上也會(huì)力不從心，這就要求農(nóng)村老年人加強(qiáng)自我保障意識(shí)，讓新型的農(nóng)村養(yǎng)老模式保障老年人老有所養(yǎng)。

（三）農(nóng)村家庭空巢化帶來(lái)的挑戰(zhàn)。受傳統(tǒng)觀念的影響，大多數(shù)農(nóng)村老年人在勞動(dòng)年齡階段創(chuàng)造的財(cái)產(chǎn)收入基本上都用于子女婚嫁及家庭投資，而不是儲(chǔ)蓄養(yǎng)老。當(dāng)老年時(shí)，經(jīng)濟(jì)上只能靠子女，而20世紀(jì)八十年代，大量農(nóng)村年輕人不滿足于面朝黃土背朝天的生活狀況，大量向城市進(jìn)軍，或務(wù)工、或經(jīng)商。大多數(shù)老年人只能留守，形成空巢家庭，這些老年人沒有穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，自養(yǎng)沒有保障，而來(lái)自子女的生活照料和精神慰藉都無(wú)法得到充分實(shí)現(xiàn)。所以，這就需要國(guó)家政府通過政策法規(guī)、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助、社會(huì)保障等一系列途徑建立一種有利于構(gòu)建和諧社會(huì)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)模式。

二、現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)存在的問題

唐山市是一座有百年歷史的沿海重工業(yè)城市，人口達(dá)700多萬(wàn)。其中，農(nóng)業(yè)人口有480萬(wàn)，約占總?cè)丝诘?8%。

（一）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)缺乏有效的法律約束機(jī)制。20世紀(jì)五六十年代，我國(guó)雖然原則上規(guī)定了在農(nóng)村建立社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和生活福利制度，但由于以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，大多數(shù)農(nóng)村只對(duì)鰥寡孤獨(dú)的老人實(shí)行具有社會(huì)救濟(jì)性質(zhì)的“五保戶”制度，即保吃、保住、保穿、保醫(yī)、保葬。改革開放后，從1986年才開始建立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。目前，各地農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法基本上都是在民政部1992年頒布的《縣級(jí)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基本方案》和農(nóng)業(yè)部頒發(fā)的《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)方法》的基礎(chǔ)上稍作修改而形成的，大多沒有針對(duì)性，所以可操作性差，至今尚無(wú)有關(guān)農(nóng)保方面的地方性法規(guī)，致使農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作在實(shí)施過程中處理具體問題時(shí)缺乏法律約束力。

（二）農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)起步晚、發(fā)展慢、覆蓋率低、發(fā)展不平衡。1996年以來(lái)，唐山市農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)工作發(fā)展舉步維艱，基本處于停滯狀態(tài)，保障覆蓋面小，發(fā)展及不平衡，保障項(xiàng)目及程度僅僅是個(gè)別地區(qū)單兵突進(jìn)，如遷安市失地農(nóng)民養(yǎng)老保障覆蓋率高達(dá)94.7%，繼遷安市新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)正常運(yùn)轉(zhuǎn)以后，唐海縣已經(jīng)有23，560人參保，參保率達(dá)到82.27%，但唐山市全市總體的社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)水平還不足0.1%。而與城鎮(zhèn)職工比，農(nóng)民社會(huì)保險(xiǎn)體系的建立嚴(yán)重滯后，大部分縣區(qū)農(nóng)民養(yǎng)老處于空白狀態(tài)，普通農(nóng)民仍然以土地和家庭作為養(yǎng)老保障。

（三）養(yǎng)老基金管理機(jī)制不完善，保值增值能力有限。1998年以前，農(nóng)村養(yǎng)老基金的收繳保管、運(yùn)營(yíng)和發(fā)放全部由民政部一家負(fù)責(zé)，缺乏有效的監(jiān)督管理機(jī)制。1998年以后，就移交給勞動(dòng)和社會(huì)保障部門，但在管理體制上并沒有實(shí)質(zhì)性的改變。這種管理體制，對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)資金沒有風(fēng)險(xiǎn)防范意識(shí)，當(dāng)縣一級(jí)政府出現(xiàn)資金周轉(zhuǎn)困難時(shí)，難免會(huì)出現(xiàn)動(dòng)用職權(quán)擠占或挪用這部分資金的情況，這樣農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的安全性就無(wú)法得到保障，直接影響到以后養(yǎng)老金發(fā)放的靈活性。

我國(guó)對(duì)社會(huì)保障資金的投資運(yùn)營(yíng)一向有嚴(yán)格的規(guī)定，“對(duì)于基金結(jié)余，按現(xiàn)行政策規(guī)定只能用于認(rèn)購(gòu)國(guó)債，轉(zhuǎn)存銀行和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他用途”，但農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行的是縣級(jí)統(tǒng)籌，由于縣級(jí)技術(shù)條件有限，基金管理人員專業(yè)性不高，在實(shí)際運(yùn)作中一般都采取存入銀行的辦法，所以資金增資渠道不暢，增值潛力得不到充分發(fā)揮。

（四）政府職能缺位，農(nóng)民投保意識(shí)不強(qiáng)。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)堅(jiān)持個(gè)人繳費(fèi)為主，集體補(bǔ)助為輔，國(guó)家給予政策扶持的原則。政策的扶持和宣傳力度在一定程度上影響著農(nóng)民的參保積極性。

唐山市部分縣區(qū)為獨(dú)生子女家庭購(gòu)買一種特種養(yǎng)老保險(xiǎn)，保險(xiǎn)費(fèi)每年最低300元，獨(dú)女戶由鄉(xiāng)政府負(fù)擔(dān)，獨(dú)男戶由鄉(xiāng)政府、村委會(huì)和個(gè)人分別負(fù)擔(dān)50%。文件明文規(guī)定，獨(dú)生子女父母按月領(lǐng)養(yǎng)養(yǎng)老金，被保險(xiǎn)人領(lǐng)取養(yǎng)老金不足5年身故的，其配偶和子女可以繼續(xù)領(lǐng)滿5年保險(xiǎn)直至責(zé)任終止，被保險(xiǎn)人領(lǐng)滿5年仍健在，可繼續(xù)領(lǐng)取養(yǎng)老金，至身故為止。但個(gè)別地區(qū)，保險(xiǎn)公司違規(guī)操作，政府未能給老百姓一個(gè)明確的說(shuō)法，大家普遍對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)不放心、很失望，使農(nóng)民的參保積極性越發(fā)的低了。

三、完善農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的建議與對(duì)策

（一）加強(qiáng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)立法。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律法規(guī)是保證農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度規(guī)范化，擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面的基本前提。因此，應(yīng)當(dāng)在多年改革探索的基礎(chǔ)上將已有成功經(jīng)驗(yàn)的法律用于規(guī)范農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)法律關(guān)系，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)走向法制化軌道。

直至目前為止，我國(guó)尚沒有一部單獨(dú)的養(yǎng)老法，有關(guān)農(nóng)村養(yǎng)老問題的法律法規(guī)都散見于《婚姻法》、《老年人權(quán)益保護(hù)法》、《繼承法》、《保險(xiǎn)法》、《民法通則》等等之中。農(nóng)村老年人本來(lái)在法律體系中就處于弱勢(shì)地位，即義務(wù)多、權(quán)益少，又缺乏自我保障的意識(shí)，致使養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)不斷加大。這就要求政府要注重制度化建設(shè)，建立新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)施辦法及一系列有關(guān)財(cái)會(huì)、審計(jì)等方面的管理制度，強(qiáng)化農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制化、規(guī)范化、法律化的管理。盡快以法律形式規(guī)定出農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的原則、性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、保險(xiǎn)基金的籌集、管理和運(yùn)營(yíng)辦法，是農(nóng)村養(yǎng)老事業(yè)有法可依，健康發(fā)展。

（二）擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面，實(shí)現(xiàn)效率與公平的統(tǒng)一。要擴(kuò)大養(yǎng)老保險(xiǎn)的覆蓋面，提高農(nóng)村參保率。首先也是最重要的就是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。生產(chǎn)力決定生產(chǎn)關(guān)系，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的多少，直接決定于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平。社會(huì)保障只有以強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)實(shí)力為依托才能更趨完善。這就要求中央和地方政府具體問題具體分析，加速農(nóng)村縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，提高農(nóng)民收入，讓農(nóng)民的生活水平更上一層樓。如果農(nóng)民連自己眼下的日子都過不下去，還怎么有精力考慮以后如何養(yǎng)老呢？其次，公共財(cái)政要全過程支持農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè)，降低農(nóng)民參保門檻，堅(jiān)持政府組織和農(nóng)民自愿結(jié)合的原則，以政府投資為主，低水平起步，建立農(nóng)民最基本養(yǎng)老保障制度。

由于各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，當(dāng)然各地社會(huì)保障程度也不一樣。正如社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所要求的，允許一部分人先富起來(lái)，先富帶后富，實(shí)現(xiàn)共同富裕。農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)也一樣。新型社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)在部分試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)卓有成效，參保人數(shù)和保障水平都有提高，但我們的目標(biāo)是全民社會(huì)養(yǎng)老，要將試點(diǎn)范圍慢慢擴(kuò)大，做到農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的全覆蓋，真正實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義效率與公平的統(tǒng)一，探索出一條符合社會(huì)主義社會(huì)性質(zhì)的新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)道路。

（三）規(guī)范基金的管理與運(yùn)營(yíng)。按國(guó)際做法，養(yǎng)老基金的管理應(yīng)該做到“佂、管、用”分離，以安全性、流動(dòng)性和收益性為核心，既保障基金的安全，又實(shí)現(xiàn)基金的保值增值。

農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)要堅(jiān)持政府負(fù)責(zé)，政事分開的原則，行政管理與事業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)分設(shè)，各有職責(zé)。行政管理機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制定政策和法律法規(guī)，實(shí)施監(jiān)督管理等宏觀工作，而事業(yè)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)則在行政管理機(jī)構(gòu)的委托之下承辦保費(fèi)收繳、管理、運(yùn)營(yíng)等具體工作。不能以政代事，也不能以事代政，避免責(zé)權(quán)部分。一方面可以建立專項(xiàng)資金監(jiān)管機(jī)構(gòu)，設(shè)立農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理監(jiān)督委員會(huì)。實(shí)施養(yǎng)老保險(xiǎn)基金管理的指導(dǎo)和監(jiān)督；另一方面還應(yīng)建立開放式的監(jiān)督機(jī)制，加大社會(huì)監(jiān)督力度。

為了實(shí)現(xiàn)基金的增值，基金管理模式的改革勢(shì)在必行。具體來(lái)說(shuō)，可以將資金引入商業(yè)金融機(jī)構(gòu)或非金融機(jī)構(gòu)，比如商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司、投資公司、基金管理公司等等，委托專業(yè)經(jīng)理人對(duì)資金進(jìn)行專業(yè)管理和多元化組合投資，提高資金使用效率，實(shí)現(xiàn)科學(xué)的市場(chǎng)化運(yùn)行，爭(zhēng)取較高的回報(bào)率。

（四）提高政府服務(wù)水平，引導(dǎo)人們樹立“自?！币庾R(shí)。農(nóng)民參保意愿很大程度上依賴于政府和有關(guān)部門的引導(dǎo)和宣傳，要幫助農(nóng)民認(rèn)識(shí)到自身的年老風(fēng)險(xiǎn)，讓農(nóng)民轉(zhuǎn)變“養(yǎng)兒防老”的觀念，避免過度依賴家庭和土地養(yǎng)老，倡導(dǎo)和支持老人“自養(yǎng)”，培養(yǎng)他們自我保障意識(shí)和投資保險(xiǎn)的消費(fèi)習(xí)慣，促進(jìn)個(gè)人養(yǎng)老機(jī)制的完善。

（五）調(diào)動(dòng)農(nóng)民參保積極性。從社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)自身來(lái)講，針對(duì)于農(nóng)村收入不穩(wěn)定性和周期性的特點(diǎn)，可以發(fā)展多層次、多形式的農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。讓繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)方式和繳費(fèi)時(shí)間更具靈活性和適應(yīng)性，給予農(nóng)民較多的空間可以進(jìn)行自由選擇。再有，根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r制定相應(yīng)的、切實(shí)可行的繳費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以便于每個(gè)人都可以在自己所能承受的范圍內(nèi)參加社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)。

從政府來(lái)說(shuō)，第一，要加大社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的宣傳力度，介紹養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的框架，讓農(nóng)民意識(shí)到社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)的區(qū)別，樹立人們對(duì)社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的信心。第二，加大財(cái)政支持力度，轉(zhuǎn)變政府“旁觀者”的角色，對(duì)處于不同繳費(fèi)水平上的農(nóng)民給予相應(yīng)的補(bǔ)助。把公共財(cái)政支出重心由城市轉(zhuǎn)移到農(nóng)村，進(jìn)一步鼓勵(lì)農(nóng)民參保的積極性。第三，政府還要為農(nóng)民把好關(guān)，約束相關(guān)部門、單位的行為，保障參保人員的合法權(quán)益不受侵害，及時(shí)、準(zhǔn)確無(wú)誤地貫徹落實(shí)好國(guó)家的相關(guān)政策，切實(shí)做到依法行政、為民執(zhí)政。

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