淺談中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的政府職能演變

□文/曹 曦

（洛陽理工學(xué)院 河南·洛陽）

在國民經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的今天，我國各級(jí)政府尤其是中小城市政府在經(jīng)濟(jì)體制改革過程中職能轉(zhuǎn)變的困難程度是始料未及，無法想像的。從根本上說，政府的職能轉(zhuǎn)變，就是要合理地規(guī)范和健全政府的職責(zé)體系，使用政府的職能得以正確行使，這具有現(xiàn)實(shí)的緊迫性和長期的戰(zhàn)略意義。那么，政府職能的轉(zhuǎn)變受到客觀經(jīng)濟(jì)過程怎樣的制約，又有著怎樣的聯(lián)系，如何在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的各個(gè)階段進(jìn)行可操作的階段性設(shè)計(jì)，本文通過分析各經(jīng)濟(jì)階段的政府職能，政府職能轉(zhuǎn)變的困境以及科學(xué)發(fā)展觀的理性選擇來討論一下中小城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中政府職能的動(dòng)態(tài)演變。

一、各經(jīng)濟(jì)階段的政府職能

1、經(jīng)濟(jì)起步階段的政府職能。經(jīng)濟(jì)的起步階段是在工業(yè)革命初期的一個(gè)相對(duì)較短的時(shí)間內(nèi)基礎(chǔ)經(jīng)濟(jì)與生產(chǎn)力劇烈變革的時(shí)期。在這個(gè)時(shí)期，政府不僅面臨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低下的問題，還面對(duì)著市場經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度低，配置功能不足的困境。在這種情況下，為了促進(jìn)經(jīng)濟(jì)起飛，政府一般通過三個(gè)方面來進(jìn)行干預(yù)。一是干預(yù)并代替市場行使一些配置資源的職能，通過制定相應(yīng)的產(chǎn)業(yè)政策把有限的資源集中用于重要部門，促使其發(fā)展和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)；二是積極的培育市場，構(gòu)建地方市場經(jīng)濟(jì)的基本框架。在這個(gè)時(shí)期內(nèi)，為了改變市場蕭條，分配機(jī)制不健全的狀態(tài)，政府一般采取給公民較大經(jīng)濟(jì)自由，鼓勵(lì)民間小規(guī)模投資，大力發(fā)展民營企業(yè)等多種措施促進(jìn)市場的發(fā)育和發(fā)展。另外，發(fā)展外向型經(jīng)濟(jì)、建立自由貿(mào)易區(qū)、適度放松外匯、貿(mào)易等方面的限制，也是促進(jìn)市場發(fā)育的有效手段；三是要時(shí)刻注意變化中的市場機(jī)制存在的不足，建立一個(gè)較為健全的財(cái)政、貨幣、貿(mào)易構(gòu)成的宏觀經(jīng)濟(jì)政策體系。

2、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段的政府職能。在度過經(jīng)濟(jì)起步發(fā)展的這個(gè)階段后，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，科學(xué)技術(shù)，社會(huì)環(huán)境已經(jīng)發(fā)生了很大的改變，市場經(jīng)濟(jì)的初級(jí)框架也基本確定。但是經(jīng)濟(jì)的發(fā)展水平、市場的完善程度與成熟經(jīng)濟(jì)區(qū)仍有較大的差距。這個(gè)階段，是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府一般都采取措施，有計(jì)劃地放棄在起步階段代替市場行使的配置資源的職能，逐步減少直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)。這是因?yàn)橛捎谑袌龅闹鸩酵晟?，市場的自我調(diào)節(jié)能力開始形成。并且在起步階段推行的政府對(duì)市場的一部分替代活動(dòng)也會(huì)產(chǎn)生資源配置低效、價(jià)格機(jī)制失衡等弊端。若這種情況延續(xù)下去，必然會(huì)嚴(yán)重?fù)p害即將蓬勃發(fā)展的市場經(jīng)濟(jì)。在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型階段，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是繼續(xù)大力度地培育市場，進(jìn)一步完善市場的自我調(diào)節(jié)機(jī)制，為建設(shè)良好的市場經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造好的條件；二是要時(shí)刻關(guān)注市場的變化，盡快解決市場內(nèi)存在的問題與缺陷，從宏觀的角度來發(fā)揮政府的穩(wěn)定作用。

3、經(jīng)濟(jì)成熟階段的政府職能。經(jīng)濟(jì)的成熟階段是指一個(gè)現(xiàn)代社會(huì)能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定發(fā)展的全新時(shí)期?！俺墒臁辈粌H僅是指市場發(fā)育手段和技術(shù)上的成熟。更是指一個(gè)完善市場經(jīng)濟(jì)制度的確定，并且市場的動(dòng)態(tài)變化在整個(gè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行中起主導(dǎo)作用。在這個(gè)時(shí)期，政府的經(jīng)濟(jì)職能主要是注意發(fā)現(xiàn)并盡快彌補(bǔ)市場的內(nèi)在的短板與不足，杜絕壟斷，保證信息暢通以防止因?yàn)樾畔㈤]塞造成的市場失效等等。另外，在經(jīng)濟(jì)日趨成熟的階段，政府也需要運(yùn)用適當(dāng)?shù)呢?cái)政政策和金融政策，來切實(shí)維護(hù)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和快速運(yùn)行。

在我國國民經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的今天，我國的大多城市早已度過了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一個(gè)階段，并且很大一部分已經(jīng)處于第二階段的末期，逐步向成熟的經(jīng)濟(jì)階段轉(zhuǎn)變。在這個(gè)特殊的階段里，城市政府需要特別注意從宏觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)的控制力度，不能生搬硬套其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，要不斷地調(diào)查調(diào)研市場的發(fā)展、變化情況，找出市場內(nèi)存在的問題，合理地制定相應(yīng)的措施。具體來說，在這個(gè)階段，中小城市政府要大力拓展協(xié)調(diào)服務(wù)性的管理職能，削弱控制性的管理職能，不斷將一些可由市場自主管理的職能功能交還給市場，充分發(fā)揮市場的自我管理功能。同時(shí)，要通過發(fā)展市場中介組織，提高市場自我管理能力。要使用城市政府與市場之間的關(guān)系和諧，穩(wěn)定發(fā)展，一個(gè)重要的環(huán)節(jié)就是大力發(fā)展和規(guī)范市場公共管理服務(wù)組織，培植各類市場管理主體。只有這樣，才有可能為政府職能外移和權(quán)力轉(zhuǎn)移提供承擔(dān)的載體。那么培育發(fā)展公共管理服務(wù)組織，促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵要解決好三個(gè)問題：一是要?jiǎng)?chuàng)造條件，認(rèn)真清理、整頓“官辦”的市場公共管理服務(wù)組織；二是要加強(qiáng)有關(guān)社會(huì)市場組織的立法，規(guī)范社會(huì)市場公共管理服務(wù)組織行為；三是城市政府要為社會(huì)市場公共管理服務(wù)組織加強(qiáng)自我管理，創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

二、中小城市政府職能轉(zhuǎn)變的困境

自改革開放以后，我國中小城市在通過職能轉(zhuǎn)變促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，完善方面取得了很大成績。但是對(duì)比我國經(jīng)濟(jì)體制改革開放的目標(biāo)和要求，還是不盡如人意。我國地方城市政府職能的轉(zhuǎn)變作為一個(gè)長期存在的，時(shí)刻變化的任務(wù)仍然需要理論與實(shí)踐上的不斷探索。

首先，地方城市政府經(jīng)濟(jì)管理職能多余、分散和繁雜。按照我國法律的有關(guān)規(guī)定，地方城市政府中只有國家及省級(jí)政府擁有地方性法規(guī)的制定、修改權(quán)，而中小城市政府不擁有這樣的權(quán)利。因此，中小城市地方政府無法通過法律、宏觀經(jīng)濟(jì)政策等宏觀調(diào)控手段來有效行使經(jīng)濟(jì)管理職能。但是對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的宏觀調(diào)控，完成各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，培育地方市場又不得不進(jìn)行，因此只能依靠行政命令和一些具體的強(qiáng)制手段進(jìn)行管理。這樣的做法難免產(chǎn)生一些分歧和爭端，即使做到盡量減少這些分歧和爭端，也會(huì)使中小城市地方政府都忙于具體的經(jīng)濟(jì)事務(wù)，職能轉(zhuǎn)變沒有條件，也無從談起。

其次，中小城市地方政府的職能轉(zhuǎn)變會(huì)受到這些地區(qū)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制、行政體制和政治體制的制約，從而使職能轉(zhuǎn)變表現(xiàn)得長期且艱巨。另外，在由轉(zhuǎn)型階段向成熟階段轉(zhuǎn)變的過程中，政府從直接制定政策促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展逐漸演變?yōu)橹铝暧^調(diào)控與發(fā)展公共事業(yè)，這是一個(gè)自然的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的必須過程，但是同時(shí)也會(huì)使政府職能的轉(zhuǎn)變受制于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，顯得非常被動(dòng)。另外，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌并行，根據(jù)原有經(jīng)濟(jì)水平制定的政策，規(guī)定還不夠完整，監(jiān)督約束機(jī)制不夠?qū)崟r(shí)有效，但是在市場轉(zhuǎn)軌階段，市場的機(jī)遇和發(fā)展機(jī)會(huì)又大量出現(xiàn)。在這種情況下，由于利益的驅(qū)使，市場上會(huì)出現(xiàn)一些明顯有悖市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律的行為，如各種地方，小利益集團(tuán)的保護(hù)，限制資源流出、商品流入等現(xiàn)象。這些現(xiàn)象的出現(xiàn)會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、市場信任危機(jī)，影響社會(huì)投資和消費(fèi)者的積極性，最終阻礙市場經(jīng)濟(jì)的和諧轉(zhuǎn)型與健康發(fā)展。

最后，在經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的同時(shí)，政府的公共事務(wù)管理沒有盡快跟上經(jīng)濟(jì)職能的步伐，得到根本轉(zhuǎn)變。在經(jīng)濟(jì)的起步、轉(zhuǎn)型階段，社會(huì)事務(wù)管理部門的功能嚴(yán)重滯后，中小城市政府在社會(huì)事務(wù)的管理模式從總體上依然帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)特征，各種機(jī)構(gòu)設(shè)置繁多，政府的職能越分越細(xì)。而且，政府的社會(huì)事務(wù)公共管理部門權(quán)力相對(duì)高度集中，管理方式大多數(shù)以計(jì)劃安排、具體審批和行政發(fā)文為主，全方面一管到底，一管到位。這樣就會(huì)造成辦事效率過慢，并且社會(huì)市場監(jiān)督制衡機(jī)制不健全，造成政府行政效率低下。歸根結(jié)底，是長期以來政府壟斷對(duì)公共事務(wù)的管理，在社會(huì)事務(wù)的管理中排斥競爭機(jī)制，政府管理滲透社會(huì)每一個(gè)細(xì)節(jié)，造成效率低，服務(wù)差。

以上三個(gè)原因是中小城市政府在目前普遍面臨的問題，它們既是政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵，也是難點(diǎn)，把握這三點(diǎn)的發(fā)展方向，是政府職能轉(zhuǎn)變能否順利成功的必備因素。總的來說，在如今社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的條件下，政府需要在法治的環(huán)境中，有機(jī)合理地統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)職能與社會(huì)職能，通過科學(xué)發(fā)展觀的理性選擇來確保促進(jìn)社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、通過科學(xué)發(fā)展觀的理性選擇指導(dǎo)政府職能的轉(zhuǎn)變

所謂科學(xué)發(fā)展觀，就是堅(jiān)持以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和人的全面發(fā)展。運(yùn)用科學(xué)發(fā)展觀來指導(dǎo)政府職能的動(dòng)態(tài)演變，這就要求地方城市政府必須尊重客觀規(guī)律，在理念上做到堅(jiān)持以人為本。面對(duì)政府在職能轉(zhuǎn)變時(shí)面對(duì)的困境與問題，需要城市地方政府以科學(xué)的發(fā)展觀為指導(dǎo)，力求使職能的轉(zhuǎn)變過程高效率、低成本、好結(jié)果。

在解決地方城市政府經(jīng)濟(jì)管理職能多余、分散和繁雜，以及政府職能演變受地方區(qū)域傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制限制這兩個(gè)問題上，地方城市政府要以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，完善地方政策、制度的設(shè)計(jì)，創(chuàng)新地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)的致力模式，提高管理水平。也就是說，地方城市政府要著重從設(shè)計(jì)適合本地的制度設(shè)計(jì)入手，從宏觀上統(tǒng)籌、規(guī)劃政策。根據(jù)各地各市的實(shí)際情況，研究出臺(tái)一些相關(guān)的指導(dǎo)性文件和與之相配的配套文件。甚至可以允許更小的經(jīng)濟(jì)區(qū)域，比如各縣、各區(qū)根據(jù)自身的特點(diǎn)和優(yōu)勢，制定符合自己，各具特色的小區(qū)域經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和市場規(guī)范。這樣，在一定程度上使每個(gè)經(jīng)濟(jì)單位都能在自身建設(shè)、可持續(xù)發(fā)展上保持一種能動(dòng)性、靈活性與獨(dú)立性。另外，要堅(jiān)決規(guī)范政府部門指導(dǎo)市場經(jīng)濟(jì)的各項(xiàng)工作，杜絕政府部門向小經(jīng)濟(jì)區(qū)域市場攤派一些不合理的任務(wù)。也就是說，地方城市政府把具體的管理職能下放給下屬經(jīng)濟(jì)單位，讓其根據(jù)自己的條件和優(yōu)勢制定相關(guān)的規(guī)范與辦法，而政府從大的方面進(jìn)行干預(yù)，指導(dǎo)資源的調(diào)配，這樣就能在一定程度上解決城市政府職能的繁冗問題，使政府在職能演變的過程中不受約束，有機(jī)轉(zhuǎn)換。

在政府的公共事務(wù)管理沒有盡快跟上經(jīng)濟(jì)職能的步伐這個(gè)問題上，政府要實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共服務(wù)態(tài)度的轉(zhuǎn)變。首先應(yīng)摒棄傳統(tǒng)觀念，把管理合理轉(zhuǎn)化為服務(wù)，在思想上表現(xiàn)為人民服務(wù)而不是管理指揮民眾，這樣才能真正有效地解決公共服務(wù)問題。從職能的配置上來看，以為民服務(wù)為指導(dǎo)原則設(shè)置機(jī)構(gòu)單位，大幅減少由“一管到底”式的設(shè)置職位，減削政府職位設(shè)置。其次是引入競爭的機(jī)制，打破壟斷無競爭地位，一方面可以大幅提高辦事效率；另一方面可以有效減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。再次是使社會(huì)公共管理社會(huì)化，提倡社會(huì)自主管理，人民自管，提高人民群眾的民主意識(shí)，促進(jìn)精神文明發(fā)展。最后是調(diào)整政府機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置，精簡管理部門數(shù)量，改革政府對(duì)事業(yè)單位的管理模式，推進(jìn)事業(yè)單位的社會(huì)化。

但是在這個(gè)轉(zhuǎn)變發(fā)生發(fā)展的過程中，政府職能必需要用法律支持與監(jiān)督。政府也要依法行政，法律的決定權(quán)應(yīng)該高于政府的政策文件，這樣政府的職能轉(zhuǎn)變過程就要做到有法可依，有法必依。政府職能轉(zhuǎn)變不僅是經(jīng)濟(jì)職能轉(zhuǎn)變的體現(xiàn)，還應(yīng)該是法律的體現(xiàn)，科學(xué)發(fā)展觀的體現(xiàn)。這樣能夠說明政府職能的設(shè)定、方向、范圍。不是一個(gè)管理團(tuán)體的意志，而是全民法律的意志，這樣才能使政府職能的實(shí)施得以全面進(jìn)行。作為法制社會(huì)，社會(huì)一切事務(wù)理應(yīng)有法可依，而目前社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)法制建設(shè)尚不完全，程序法的缺失，不依法行政的事件時(shí)有發(fā)生，這樣，政府職能的轉(zhuǎn)變難以推行。因此，中小城市應(yīng)該及時(shí)發(fā)現(xiàn)這些缺失對(duì)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，盡快制定相應(yīng)的規(guī)定與規(guī)范來彌補(bǔ)這些問題，從而保證政府職能轉(zhuǎn)變有機(jī)、有序地進(jìn)行。

四、結(jié)語

我國正處于新的歷史時(shí)期，中央曾經(jīng)提出的兩項(xiàng)重大決策引領(lǐng)了整個(gè)社會(huì)的變革：一是新型工業(yè)化建設(shè)；二是科學(xué)的發(fā)展觀。這兩個(gè)高度關(guān)聯(lián)的思想體系將經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政府職能的轉(zhuǎn)變緊密聯(lián)系。雖然中小城市政府在轉(zhuǎn)變的過程中會(huì)面臨一系列始料未及的困難，然而，必須把政府的職能轉(zhuǎn)變與科學(xué)發(fā)展觀有機(jī)結(jié)合，克服困難，力求在找出問題、客觀引導(dǎo)、分類設(shè)計(jì)、分步推進(jìn)的過程中走出具有中國特色的道路。

[1]張曉晶.面向新世紀(jì)的中國宏觀經(jīng)濟(jì)政策[M].北京：首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社，2000.

[2]吳敬璉.當(dāng)代中國經(jīng)濟(jì)改革戰(zhàn)略與實(shí)施[M].上海遠(yuǎn)東出版社，1999.

[3]政府經(jīng)濟(jì)職能與宏觀管理（第二版）[M].中山大學(xué)出版社，1999.

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