公共投資項(xiàng)目中的尋租行為分析

□文/楊麗輝

公共投資項(xiàng)目中的尋租行為分析

□文/楊麗輝

（重慶大學(xué) 重慶）

我國(guó)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中還有很多問題，為了經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)健康發(fā)展，除了依靠市場(chǎng)這只“看不見“的手，還需要國(guó)家宏觀調(diào)控這只“有形的手”，國(guó)家政府采購就是國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的手段之一。但是，我國(guó)政府采購中存在著嚴(yán)重的尋租行為，造成巨大的資源浪費(fèi)，阻礙經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，減緩市場(chǎng)化的進(jìn)程，造成集體腐敗等一系列負(fù)面影響。但是，這些尋租行為在促進(jìn)政治進(jìn)步和民主意識(shí)的覺醒，為采購制度的制定提供信息等方面有積極的作用。本文從建立有效的激勵(lì)機(jī)制、實(shí)行政府采購電子信息化、建立健全國(guó)庫單一賬戶管理體系等三個(gè)方面，分析如何遏制政府采購中尋租行為的負(fù)面影響。

政府采購；電子信息化；產(chǎn)權(quán)關(guān)系；尋租

原標(biāo)題：公共投資項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為分析——政府采購活動(dòng)中的尋租行為研究

收錄日期：2012年5月8日

一、引言

尋租理論是20世紀(jì)中葉以來西方經(jīng)濟(jì)學(xué)界的熱門話題，也是當(dāng)今經(jīng)濟(jì)學(xué)界最富挑戰(zhàn)性的領(lǐng)域之一，其影響力已經(jīng)遍及經(jīng)濟(jì)學(xué)的各個(gè)分支，并從一個(gè)全新的角度對(duì)傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)理論提出了挑戰(zhàn)。我國(guó)正處于由傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的過程中，在這一過程中，漸進(jìn)的經(jīng)濟(jì)體制改革方式一方面使得整個(gè)社會(huì)避免了激烈的動(dòng)蕩，但另一方面也為腐敗尋租活動(dòng)提供了更多的空間。對(duì)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的政府來說，干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，重要手段之一就是政府通過財(cái)政收入和財(cái)政支出興辦公用事業(yè)，而政府采購作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家管理直接支出的基本手段，其領(lǐng)域中存在的尋租現(xiàn)象已日漸引起世人的關(guān)注。

二、政府采購活動(dòng)中的尋租內(nèi)涵分析

（一）尋租的概念。尋租理論思想的最早淵源，是1967年圖洛克所寫的論文，《關(guān)于稅、壟斷和偷竊的福利成本》。1974年克魯格年在《尋租社會(huì)的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》首次提出來尋租的概念，探討國(guó)際貿(mào)易保護(hù)主義政策形成原因，使得尋租理論有了更近一步的發(fā)展。他認(rèn)為，人們競(jìng)相爭(zhēng)奪進(jìn)口權(quán)，從而獲取進(jìn)口壟斷權(quán)的租金，這種競(jìng)爭(zhēng)活動(dòng)對(duì)社會(huì)是一個(gè)損失，這些行為也是尋租行為，應(yīng)該納入分析。后來巴格瓦蒂于提出了“直接非生產(chǎn)性尋利活動(dòng)”，它不僅包括在政府干預(yù)條件下的尋租活動(dòng)，而且還包括尋求政府干預(yù)的活動(dòng)，使尋租理論得到了進(jìn)一步的完善。

（二）政府采購的理論分析

1、政府采購的概念。政府采購就是指國(guó)家各級(jí)政府為從事日常的政務(wù)活動(dòng)或?yàn)榱藵M足公共服務(wù)的目的，利用國(guó)家財(cái)政性資金和政府借款購買貨物、工程和服務(wù)的行為。政府采購不僅是指具體的采購過程，而且是采購政策、采購程序、采購過程及采購管理的總稱，是一種對(duì)公共采購管理的制度。

2、政府采購的產(chǎn)權(quán)關(guān)系分析。政府采購的采購方一般是以公有產(chǎn)權(quán)代理人的身份來行使職權(quán)的，由于是全民資產(chǎn)的代理人而不是所有者，他們對(duì)資產(chǎn)不能享有法律上的剩余所有權(quán)。但是，代理人的權(quán)利缺乏有效的約束和監(jiān)督，出賣全民資產(chǎn)獲得利益成為他們追求利益最大化的手段之一。因此，政府采購所代理的公共產(chǎn)權(quán)就成了巨大的租金來源，產(chǎn)生了一種產(chǎn)權(quán)不明晰的收益，而這對(duì)供應(yīng)商具有極大的誘惑力。這時(shí)，供應(yīng)商就演變成了尋租者，利用各種非生產(chǎn)手段和方法獲取租金。而這時(shí)政府會(huì)根據(jù)尋租者尋租手段的不同選擇尋租的對(duì)象，從而放棄質(zhì)量高的產(chǎn)品而以較差的產(chǎn)品來替代，由此勢(shì)必引起社會(huì)資源的分配不當(dāng)。

三、政府采購活動(dòng)中尋租行為原因分析

（一）政府采購活動(dòng)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊。產(chǎn)權(quán)關(guān)系是產(chǎn)權(quán)關(guān)系一般是指各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的當(dāng)事人在對(duì)資源和物品使用過程中發(fā)生的行為關(guān)系即在經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過程中的各經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的當(dāng)事人對(duì)財(cái)產(chǎn)的權(quán)利關(guān)系。在政府采購活動(dòng)中存在著納稅人—政府財(cái)政部門—專門政府采購機(jī)構(gòu)—采購官員這樣一條長(zhǎng)長(zhǎng)的代理鏈。采購機(jī)構(gòu)作為全民公有資產(chǎn)代理人的身份來行使職權(quán)，他們不是資產(chǎn)的代理人也不是所有者，他們對(duì)資產(chǎn)不能享有法律上的剩余所有權(quán)。但是在這個(gè)委托代理鏈中，作為初始委托人的納稅人實(shí)際上并無行為能力，它既不能在市場(chǎng)上進(jìn)行決策，簽訂契約，也不能從中獲益。因此，在這個(gè)鏈條中，真正起到?jīng)Q定作用的是各級(jí)政府官員。

（二）市場(chǎng)職能與政府職能的協(xié)調(diào)失靈。一般來說，市場(chǎng)職能是通過價(jià)格機(jī)制進(jìn)行資源配置，而政府職能則是宏觀經(jīng)濟(jì)的管理者和調(diào)控者、收入分配的調(diào)節(jié)者、市場(chǎng)失靈的糾正者。然而，無論是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，還是在轉(zhuǎn)軌的體制下，都存在市場(chǎng)與政府的協(xié)調(diào)問題，而市場(chǎng)職能與政府職能的協(xié)調(diào)失靈正是采購尋租產(chǎn)生的制度環(huán)境?，F(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)既不同于傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，也不同于自由時(shí)期的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。嚴(yán)格來說它是一種混合經(jīng)濟(jì)，在這種經(jīng)濟(jì)制度下，只有政府與市場(chǎng)的協(xié)調(diào)配合，才能確保各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的穩(wěn)定運(yùn)行。采購中的尋租活動(dòng)就是源于市場(chǎng)與政府協(xié)調(diào)的失靈。

（三）委托人對(duì)采購代理人的監(jiān)督不力。所有公眾將自己的一部分共同私有權(quán)利委托給國(guó)家與采購官員來執(zhí)行，并從中獲得相應(yīng)的利益。因此，為了保證政府或采購官員不折不扣地按他們的意愿來執(zhí)行采購權(quán)力，就必須對(duì)采購權(quán)力的委托代理運(yùn)作進(jìn)行監(jiān)督。但是由于采購權(quán)力是多層委托代理下來的，隨著委托代理的鏈條增大，采購過程中的信息更加不對(duì)稱，相應(yīng)加大了執(zhí)行監(jiān)督的成本，同時(shí)由于每個(gè)公眾監(jiān)督采購權(quán)力執(zhí)行要花費(fèi)大量的時(shí)間和經(jīng)歷，這部分成本對(duì)自己來說非常大，而自己因此所獲得的利益非常小，相反，即使采購權(quán)力委托代理運(yùn)行失靈，給社會(huì)造成了損失巨大，但平均分?jǐn)偟矫總€(gè)公眾身上就比較小。

四、政府采購活動(dòng)中尋租效應(yīng)分析

（一）政府采購活動(dòng)中尋租行為的負(fù)面效應(yīng)

第一，尋租行為損耗社會(huì)資源和社會(huì)福利?，F(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為人都是追求利益最大化的。研究者把人們追求利益的行為分為兩種：一是生產(chǎn)性活動(dòng)；另一類稱為“直接非生產(chǎn)性尋利”，非生產(chǎn)性在于這些活動(dòng)產(chǎn)生金錢收益，但并不生產(chǎn)包括正常的產(chǎn)品和勞務(wù)，它不能擴(kuò)大社會(huì)生產(chǎn)規(guī)模，甚至還會(huì)因壟斷而縮小生產(chǎn)規(guī)模，所爭(zhēng)奪的是既有的生產(chǎn)利潤(rùn)，尋租活動(dòng)就是典型的非生產(chǎn)性尋利。

第二，尋租行為阻礙市場(chǎng)化進(jìn)程和采購機(jī)制的完善。既得利益集團(tuán)在混合經(jīng)濟(jì)狀態(tài)中積累下大量的財(cái)富，他們希望這種狀態(tài)繼續(xù)下去，所以尋租行為表現(xiàn)出強(qiáng)烈的依賴，尋租者不希望現(xiàn)有采購體制改革的進(jìn)一步深化。

第三，尋租導(dǎo)致政府開支擴(kuò)大，納稅人負(fù)擔(dān)加重。為了保證政府的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，政府采購量必須達(dá)到一定數(shù)量。在分散性政府采購情況下，由于存在尋租問題，財(cái)政預(yù)算約束被軟化，表現(xiàn)為預(yù)算支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，因此，加重了納稅人的下期納稅負(fù)擔(dān)，同時(shí)，具體采購主體或機(jī)構(gòu)和供應(yīng)商從中獲得的租金規(guī)模增加。

（二）政府采購活動(dòng)中尋租行為的正面效應(yīng)

第一，我國(guó)政府采購的尋租很多都是制度性的尋租，而制度性尋租客觀上把競(jìng)爭(zhēng)引向了政治決策領(lǐng)域。這向我們表明，經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)是全面的競(jìng)爭(zhēng)，每個(gè)經(jīng)濟(jì)人，不論你愿意與否，都必須同時(shí)面對(duì)兩個(gè)市場(chǎng)：經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)和政治市場(chǎng)，這是我們必須承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)。如果經(jīng)濟(jì)中一部分人原來沒有意識(shí)到這一點(diǎn)，而現(xiàn)在有所覺悟，則會(huì)更加關(guān)注政治市場(chǎng)和自己的權(quán)利，從這個(gè)意義上說，政府的尋租行為在無意中起到了促進(jìn)政治進(jìn)步和民主意識(shí)覺醒的作用。

第二，政府采購的尋租行為變相的為我們尋找采購制度缺陷、完善政府采購制度提供了信息。在自由競(jìng)爭(zhēng)的采購市場(chǎng)中，我們很少能得到有關(guān)采購尋租的信息。但是，在我國(guó)現(xiàn)實(shí)的采購市場(chǎng)中確確實(shí)實(shí)的存在尋租行為，而且這些尋租行為多是制度性尋租。

五、遏制政府采購中尋租的對(duì)策分析

（一）建立有效的激勵(lì)機(jī)制。在解決政府采購的委托代理關(guān)系中出現(xiàn)的各種問題時(shí)，雖然建立完善的監(jiān)督機(jī)制能增強(qiáng)代理人行為的透明度，誘使代理人和委托人利益一致，但是健全的監(jiān)督機(jī)制只能被動(dòng)地使代理人按照委托人意愿和利益行事，并不能提高代理人行為的積極性和效率，因而要通過建立有效的激勵(lì)機(jī)制，增強(qiáng)委托人和代理人之間的利益一致性。一是實(shí)行績(jī)效合同制度約束采購執(zhí)行主體行為，把執(zhí)行主體的薪酬和考評(píng)與政策執(zhí)行的好壞緊密聯(lián)系起來；二是提高采購執(zhí)行主體不良行為的成本。

（二）實(shí)行政府采購電子化。根本上說，是因?yàn)橛写罅康闹贫刃宰饨鸬拇嬖?。?jīng)濟(jì)人具有自利性動(dòng)機(jī)，在某種約束下尋求自身利益最大化，這是很正常的，但僅有自利性動(dòng)機(jī)還不足以構(gòu)成尋租行為。問題關(guān)鍵在于形成租金的制度。誰在這個(gè)位置上誰就會(huì)有尋租的機(jī)會(huì)和激勵(lì)，只要制度上存在這個(gè)租，就會(huì)產(chǎn)生尋租現(xiàn)象。因此，反尋租研究應(yīng)該堅(jiān)持理性經(jīng)濟(jì)人的基本假設(shè)，主要圍繞制度創(chuàng)新進(jìn)行探討。政府采購電子化就是對(duì)政府采購制度的創(chuàng)新，它可以從多個(gè)方面抑制政府采購的尋租行為。由于網(wǎng)上政府采購形式比較公開，其操作往往能得到來自更多方面的監(jiān)督，最大限度地避免了由于信息不對(duì)稱而導(dǎo)致的監(jiān)督不完全。

（三）建立健全國(guó)庫單一賬戶管理體系。健全的國(guó)庫單一賬戶管理體系有利于實(shí)現(xiàn)財(cái)政資金的集中化管理，能夠從根本上改變目前財(cái)政資金管理分散，各支出部門和采購實(shí)體多頭開戶，重復(fù)開戶的混亂局面。同時(shí)，健全的國(guó)庫單一賬戶管理體系還有助于進(jìn)一步健全和完善財(cái)政資金的監(jiān)督制約機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率。

我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制是具有中國(guó)特色的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展過程中還需要政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控和監(jiān)督，在政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控的過程中也存在很多問題需要解決。政府采購的尋租行為就是問題之一，政府采購的尋租阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場(chǎng)體制的完善，滋生了政府的腐敗行為，嚴(yán)重影響了黨在人民心中的形象。建立有效的監(jiān)督機(jī)制和激勵(lì)制度、實(shí)行政府采購的電子化、國(guó)庫單一賬戶管理體系能有效減少負(fù)面效應(yīng)的產(chǎn)生。

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