保障性住房項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為分析

□文/吳 柳 厲王波

（1.重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院；2.重慶北城致遠(yuǎn)集團(tuán)有限公司 重慶）

保障性住房項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為分析

□文/吳 柳1厲王波2

（1.重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院；2.重慶北城致遠(yuǎn)集團(tuán)有限公司 重慶）

保障性住房政策是我國(guó)現(xiàn)階段解決中低收入群體住房問(wèn)題的主要政策。本文主要利用市場(chǎng)尋租理論，對(duì)其實(shí)施中的問(wèn)題進(jìn)行論述，并提出建議。

保障性住房；尋租行為；住房政策

收錄日期：2012年5月6日

一、保障性住房概述

（一）保障性住房的概念。保障性住房是我國(guó)城鎮(zhèn)住宅建設(shè)中較具特殊性的一種類型住宅，它通常是指根據(jù)國(guó)家政策以及法律法規(guī)的規(guī)定，由政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌，提供給特定的人群使用，并且對(duì)該類住房的建造標(biāo)準(zhǔn)和銷售價(jià)格或租金標(biāo)準(zhǔn)給予限定，起社會(huì)保障作用的住房。保障性住房制度也就是在社會(huì)保障性住房建設(shè)、分配、流通等具體實(shí)踐中形成的制度。目前，保障性住房包括各類安置房、經(jīng)濟(jì)適用住房、廉租住房以及一些具有保障性質(zhì)的限價(jià)商品房和租賃房。其中，經(jīng)濟(jì)適用住房與廉租住房是當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)保障性住房中最主要、最普遍的形式。

雖然保障性住房作為一項(xiàng)惠民政策，緩解了一部分住房壓力，取得了一些成效，但是在實(shí)施中還是出現(xiàn)了不少問(wèn)題。有壟斷、特權(quán)和管制存在的地方就會(huì)有租金的存在，而有租金的存在，尋租活動(dòng)就不可避免地要存在。為進(jìn)一步分析保障性住房項(xiàng)目實(shí)施中的尋租行為，我們有必要先弄清楚其特征。

（二）保障性住房的特征。保障性住房與其他普通住房有很大區(qū)別，具有以下重要特征：

1、保障性住房具有保障性。保障性住房的最大特點(diǎn)就在于它的保障性，這是它與一般商品房最大區(qū)別所在。該類住房建設(shè)的目的不在于營(yíng)利，而是在于“保障”?！氨Ｕ闲宰》渴且环N‘必需品’，是為特定人群提供的‘住房保障’，藉此在某種程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和保障社會(huì)穩(wěn)定。”保障性住房在建設(shè)上、使用上以及產(chǎn)權(quán)等方面都不同于普通商品住房。

2、保障性住房的所有權(quán)具有不完整性。完整的房屋所有權(quán)應(yīng)包括充分的占有、使用、收益和處分權(quán)。但是，建設(shè)保障性住房所需的土地一般由政府劃撥，在建設(shè)過(guò)程中也給予各種稅費(fèi)上的減免和優(yōu)惠，因此購(gòu)買保障性住房者無(wú)法完全取得保障性住房的所有權(quán)，保障性住房的轉(zhuǎn)讓會(huì)受到一定限制，只有當(dāng)滿足一定條件時(shí)才允許將其轉(zhuǎn)讓。此外，基于保障性住房的保障性，無(wú)論承租人還是所有權(quán)人都不能利用保障性住房牟取暴利。由此可知，保障性住房不具有完全的處分權(quán)和收益權(quán)。

3、保障性住房保障主體的特定性。保障性住房是一種“必需品”，是為特定人群提供的“住的保障”，籍此在某種程度上實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平和保障社會(huì)穩(wěn)定。因此，保障性住房供應(yīng)的主體應(yīng)具備一定條件，即屬于我國(guó)城鎮(zhèn)住房主體中的困難群體，主要指城鎮(zhèn)居民中低收入者。

4、保障性住房建設(shè)中的政府干預(yù)性。建設(shè)保障性住房是政府公共服務(wù)的一項(xiàng)重要職責(zé)，由于保障性住房具有保障性，是對(duì)住房困難群體給予的一種保障，因而保障性住房不具有完全的市場(chǎng)性，在建設(shè)過(guò)程中政府必然給予一定程度的干預(yù)，如：保障性住房建設(shè)用地以劃撥方式取得、給予稅收等政策上的優(yōu)惠、在房屋建設(shè)中給予必要的監(jiān)督管理等，這都體現(xiàn)了政府對(duì)社會(huì)保障性住房的干預(yù)性。

二、尋租行為分析

“所謂尋租，就是尋求經(jīng)濟(jì)租金?！蔽覀冎?，一切物品或勞務(wù)的某個(gè)（些）屬性所為我們提供的效用的價(jià)值就是租金。而在完全競(jìng)爭(zhēng)條件下完全由市場(chǎng)供求關(guān)系決定的、源于物品屬性的租金稱為“一般租金”。但現(xiàn)實(shí)世界中的市場(chǎng)，由于種種原因并不完善，所謂“完全競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)”并不存在。這就導(dǎo)致物品最終實(shí)際成交的價(jià)格便會(huì)出現(xiàn)與其一般租金不一致的情形。而實(shí)際成交與一般租金的差額就是經(jīng)濟(jì)租金。正是由于經(jīng)濟(jì)租金的存在，使得市場(chǎng)中的主體運(yùn)用各種手段，謀求自身利益的最大化。特別是在有政府干預(yù)的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，都不可避免地存在尋租現(xiàn)象。保障性住房的特征決定了它不可避免地成為尋租行為泛濫的重災(zāi)區(qū)。

（一）地方政府的尋租行為。地方政府作為保障性住房制度實(shí)施的主體，在執(zhí)行過(guò)程中的不作為就是一種尋租行為。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因是中央政府和地方政府的目標(biāo)和行為標(biāo)準(zhǔn)可能發(fā)生偏離。中央政府是以全社會(huì)的和諧、可持續(xù)發(fā)展為最終目標(biāo)，更關(guān)注全社會(huì)住房的公平和社會(huì)的穩(wěn)定；而地方政府以當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展為直接目標(biāo)，更關(guān)注本地中短期內(nèi)的發(fā)展問(wèn)題。地方政府將土地作商品房開發(fā)，土地出讓金使地方政府的財(cái)政收入非常可觀；而且，開發(fā)商開發(fā)的商業(yè)房會(huì)形成一個(gè)平臺(tái)，可以不斷地培植新的產(chǎn)業(yè)以獲得政府的財(cái)政收入——商業(yè)稅收，保障性住房則只會(huì)增加政府的管理成本。同時(shí)，房地產(chǎn)投資一般占全社會(huì)固定投資的20%左右，個(gè)別熱點(diǎn)城市在40%以上，投資是拉動(dòng)GDP的重要因素，而GDP又是衡量官員政績(jī)的重要指數(shù)。建設(shè)保障性住房不能對(duì)GDP有很大貢獻(xiàn)，這在一定程度上影響了各地的建設(shè)積極性。

（二）房地產(chǎn)開發(fā)商的尋租行為。保障性住房是可享受政府多項(xiàng)土地、稅收優(yōu)惠的政府工程。由于與其他商品房相比，建設(shè)周期短，需求穩(wěn)定，資金回收也較快，使不少開放商趨之若鶩。開發(fā)商的尋租行為主要表現(xiàn)在以下方面：

1、運(yùn)用非常手段降低成本。在前期，憑借與某些政府官員的“關(guān)系”獲取政府開發(fā)保障性住房的關(guān)鍵信息，運(yùn)用各種手段低成本地爭(zhēng)取到保障性住房項(xiàng)目，同時(shí)盡可能多的謀求稅收優(yōu)惠以及銀行貸款授信。特別是在國(guó)家不斷出臺(tái)房?jī)r(jià)調(diào)控的大環(huán)境下，越來(lái)越多的開放商看中了保障性住房開發(fā)這塊大蛋糕。在實(shí)際建設(shè)中，開發(fā)商為降低經(jīng)濟(jì)適用房的造價(jià)，追求利潤(rùn)的最大化，通常要提高住宅的容積率。這就使得保障性住房大多呈現(xiàn)出以下弊端：樓間距太窄、見(jiàn)陽(yáng)光不多、人多電梯少、各種生活配套設(shè)施缺乏。致使居住者日常購(gòu)物、小孩上學(xué)、老人上醫(yī)院等十分困難，更助長(zhǎng)了綜合生活成本的大幅增加。

2、后期努力尋求漲價(jià)空間。有的開發(fā)商為了賺取額外利潤(rùn)，并沒(méi)有按照國(guó)家規(guī)定測(cè)算成本，將一些不應(yīng)該記入成本的費(fèi)用也打入成本，或者加收一些不合理費(fèi)用，造成保障性住房的價(jià)格增高。由于國(guó)家規(guī)定了利潤(rùn)率的限制，大多數(shù)開發(fā)商在實(shí)際住房設(shè)計(jì)及建筑中，為了節(jié)約建設(shè)成本、加速資金回籠，以達(dá)到追逐更大利潤(rùn)的目的，將保障性住房建到了120～150平方米之間，與普通商品房面積相當(dāng)，完全超出了一個(gè)城市低收入家庭可以承受的范圍，最后完全違背了建保障房的初衷。

（三）特殊利益集團(tuán)的尋租行為。雖然國(guó)家明確規(guī)定保障性住房的供應(yīng)對(duì)象是中低收入家庭，但是我國(guó)并沒(méi)有明確的中低收入標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于如何界定，各個(gè)地方都有不同的規(guī)定。而且我國(guó)也很難做到對(duì)居民收入的準(zhǔn)確統(tǒng)計(jì)。所以，對(duì)許多高收入者而言，通過(guò)隱瞞現(xiàn)有的住房水平而取得一張符合規(guī)定的收入證明并非難事。正是因?yàn)閷徍说牟粐?yán)格，大量的住房保障資源被有錢人所占據(jù)，甚至有的地方出現(xiàn)了開私家車，住經(jīng)濟(jì)適用房的怪現(xiàn)象。有些地方由于民眾對(duì)于政策的不了解，保障性住房變成了公務(wù)員的“福利房”。

保障性住房審核的關(guān)鍵權(quán)利常常掌握在基層街道辦事處手上?；鶎尤藛T素質(zhì)的參差不齊，使得審核工作難以有效地進(jìn)行。例如，經(jīng)濟(jì)適用房的審核中，房產(chǎn)審核需要民政簽章，民政審核需要社區(qū)簽章，社區(qū)審核需要街道簽章；申請(qǐng)購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房只需通過(guò)街道審核即可順利辦完一系列程序，申請(qǐng)材料的真實(shí)性由最基層的街道負(fù)責(zé)，最高層管理者根據(jù)申請(qǐng)材料填寫的情況對(duì)申購(gòu)者進(jìn)行篩選。基層審核者受鄰里情節(jié)的影響，做出公正裁決是很難的。

三、對(duì)于治理尋租的對(duì)策思考

尋租在中國(guó)的盛行，原因是多方面的。從根本上來(lái)說(shuō)，政府在經(jīng)濟(jì)中的影響和作用太大造成了我國(guó)住房保障領(lǐng)域?qū)映霾桓F的尋租行為。關(guān)于如何有效地遏制尋租，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面進(jìn)行：

（一）強(qiáng)化市場(chǎng)化開發(fā)模式。市場(chǎng)化開發(fā)模式是指政府提供建設(shè)用地并負(fù)責(zé)保障性住房的設(shè)計(jì)開發(fā)，通過(guò)公開招投標(biāo)的方式選擇開發(fā)商進(jìn)行工程建設(shè)；政府在開發(fā)商完成工程建設(shè)并通過(guò)質(zhì)量監(jiān)督檢查后，向開發(fā)商支付工程建設(shè)費(fèi)用；政府將驗(yàn)收合格的保障性住房委托房產(chǎn)中介以商品房形式公開發(fā)售或承租，收回建設(shè)投資并將其用于下一輪開發(fā)。這一模式有效消除了租金存在的基礎(chǔ)，使經(jīng)濟(jì)人無(wú)租可尋，從而把經(jīng)濟(jì)人的尋租行為引導(dǎo)為尋利行為。

（二）加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督?？梢詮恼畠?nèi)部和非政府組織的外部?jī)蓚€(gè)方面入手：首先，建立政府內(nèi)部監(jiān)督體系，使保障性住房制度透明化、民主化。要制定相關(guān)法規(guī)，對(duì)保障性住房的性質(zhì)、建設(shè)方法、購(gòu)買條件、建筑標(biāo)準(zhǔn)、政策優(yōu)惠做出明確的規(guī)定。另外，要成立相關(guān)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，將市建委、房管局、財(cái)政局、物價(jià)局等部門中與住房保障有關(guān)的管理事務(wù)均交給該機(jī)構(gòu)，如住房保障管理中心，對(duì)保障對(duì)象進(jìn)行嚴(yán)格的審查與核定，保證保障性住房到達(dá)低收入者手中，防止高收入者的混；其次，要發(fā)揮非政府組織的輿論監(jiān)督來(lái)約束政府的行為，避免發(fā)生政府的尋租行為。非政府組織可以作為政府和低收入群體的中間人的角色，運(yùn)用自己的處事方式來(lái)發(fā)揮自己的作用，監(jiān)督政府的行為，代表低收入群體表達(dá)意愿，從而影響政府的政策框架，對(duì)決策者施壓，最終實(shí)現(xiàn)低收入者的利益需求。

綜上，顯然用目前的保障性住房政策來(lái)解決中低收入群體的住房問(wèn)題還存在著不少問(wèn)題。對(duì)此，筆者認(rèn)為，作為政策的出發(fā)點(diǎn)，應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)包括中等收入者在內(nèi)的大多數(shù)人的住房問(wèn)題。通過(guò)悉心構(gòu)建市場(chǎng)體系，營(yíng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境，更多地通過(guò)制定規(guī)則，運(yùn)用稅收、信貸、土地、利率等經(jīng)濟(jì)手段來(lái)規(guī)范調(diào)節(jié)住房市場(chǎng)，從而使住房市場(chǎng)盡早步入正軌。

[1]馮念一，陸建忠，朱燕.對(duì)保障性住房建設(shè)模式的思考[J].建筑經(jīng)濟(jì)，2007.8.

[2]劉啟君.尋租行為定義問(wèn)題的再認(rèn)識(shí)[J].湖北社會(huì)科學(xué)，2005.3.

[3]范天森.淺析經(jīng)濟(jì)適用住房的尷尬處境[J].特區(qū)經(jīng)濟(jì)，2007.11.

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