地方政府經(jīng)濟(jì)行為特殊性經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

□文/李俊麗

（成都醫(yī)學(xué)院 四川·成都）

地方政府經(jīng)濟(jì)行為特殊性經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

□文/李俊麗

（成都醫(yī)學(xué)院 四川·成都）

轉(zhuǎn)型期的地方政府成為了一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的特殊的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，地方政府在中國(guó)市場(chǎng)化改革過(guò)程中扮演著特殊的角色、起著特殊的作用。本文遵循經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本研究范式，從地方政府經(jīng)濟(jì)行為的基本假定出發(fā)，認(rèn)為其行為取向是面對(duì)外部激勵(lì)約束條件的函數(shù)，因此下一步地方政府行為的改革和規(guī)范，關(guān)鍵在于如何通過(guò)合理的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)，將其適應(yīng)性調(diào)整策略有效納入到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道上來(lái)。

地方政府經(jīng)濟(jì)行為；經(jīng)濟(jì)學(xué)分析

收錄日期：2012年5月15日

從1978年開(kāi)始，我國(guó)試圖形成一種新的制度安排，來(lái)誘導(dǎo)地方政府采取以提高經(jīng)濟(jì)效率為主要目標(biāo)的行為模式。財(cái)政體制改革改變了地方政府的效用函數(shù)和行為目標(biāo)，地方政府成為了一個(gè)具有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益的特殊的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體，并且這個(gè)市場(chǎng)主體具有了憑借掌握的經(jīng)濟(jì)資源直接參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展來(lái)獲取最大化壟斷租金的能力。作為改革的“第一行動(dòng)集團(tuán)”，地方政府在中國(guó)市場(chǎng)化改革過(guò)程中扮演著一個(gè)特殊的角色，起著特殊的作用。

一、地方政府經(jīng)濟(jì)行為界定

目前，學(xué)術(shù)界廣泛使用地方政府經(jīng)濟(jì)行為這一范疇，但對(duì)于其內(nèi)涵與外延的界定并不明確。地方政府行為、地方政府經(jīng)濟(jì)行為、地方政府經(jīng)濟(jì)職能等概念常被替換使用。在實(shí)踐操作中，地方政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)的行為形式多樣、關(guān)聯(lián)復(fù)雜，一些原本并不針對(duì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的行為結(jié)果往往會(huì)影響到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，這反映在理論研究中也必然引起人們對(duì)地方政府經(jīng)濟(jì)行為界定的模糊與分歧。導(dǎo)致很大一部分學(xué)者將地方政府經(jīng)濟(jì)行為等同于地方政府經(jīng)濟(jì)管理行為，認(rèn)為地方政府經(jīng)濟(jì)管理行為是“社會(huì)主義國(guó)家中地方政府組織依照法律對(duì)地方經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所采取的對(duì)策性管理行為”，從而否認(rèn)地方政府是擁有獨(dú)立經(jīng)濟(jì)利益且能夠獨(dú)立行使經(jīng)濟(jì)行為的主體。

本文基于我國(guó)地方政府是國(guó)家行政機(jī)關(guān)的一部分，同時(shí)又是從中央政府財(cái)政分權(quán)過(guò)程中逐漸分化出來(lái)的一個(gè)相對(duì)獨(dú)立的利益主體，因此地方政府的經(jīng)濟(jì)行為包括兩個(gè)部分：一是作為經(jīng)濟(jì)主體的地方政府經(jīng)濟(jì)行為。地方政府作為“經(jīng)濟(jì)人“憑借財(cái)產(chǎn)收入通過(guò)直接的資源消耗參與資源配置行為，如地方政府的直接投資行為即屬此類；另一部分則是作為經(jīng)濟(jì)管理主體的地方政府經(jīng)濟(jì)行為。地方政府作為公共權(quán)力的執(zhí)掌者，能夠借助政治權(quán)力通過(guò)宏觀調(diào)控間接干預(yù)資源的配置。此類行為雖不是地方政府對(duì)實(shí)際資源的直接消耗，但政策執(zhí)行效果能夠廣泛影響經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的效果。

二、地方政府經(jīng)濟(jì)行為的基本假設(shè)：企業(yè)家政府

（一）傳統(tǒng)的政府行為假設(shè)。經(jīng)濟(jì)學(xué)分析首先是建立在對(duì)經(jīng)濟(jì)主體行為的假定基礎(chǔ)之上的。傳統(tǒng)的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)理論認(rèn)為公有制的建立消除了個(gè)人、集體與國(guó)家之間的利益差別，各經(jīng)濟(jì)主體的經(jīng)濟(jì)利益在根本上具有一致性。政府（包括中央政府和僅作為其下屬代理機(jī)構(gòu)的地方政府）在這種利益一致性的社會(huì)中扮演“中心人”角色，是社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的“萬(wàn)能中心”。政府“中心人”角色建立在如下的假定之上：1、政府官員具有公正無(wú)私的品質(zhì)和為人民服務(wù)的精神，他們的唯一行為目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)人民群眾總體利益的最大化；2、政府組織是社會(huì)公共利益的集中代表者，除人民利益和全社會(huì)利益外，政府沒(méi)有自己獨(dú)立的利益目標(biāo)；3、政府有完全的“理性”來(lái)執(zhí)掌公共權(quán)力，能夠從全社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)來(lái)管理和組織經(jīng)濟(jì)，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展。

政府“中心人”角色在各國(guó)中央集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制實(shí)踐中遭遇了困境，尤其是在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中政府行為的后果與目標(biāo)的差異證明，上述政府“中心人”的行為假定不完全符合客觀實(shí)際。各級(jí)政府不是經(jīng)濟(jì)主體從而不存在有別于公共利益目標(biāo)的獨(dú)立利益存在著方法論上的缺陷?！罢巧鐣?huì)公共利益的代表”的假定來(lái)源于某種先驗(yàn)理論模式的規(guī)定，而非從客觀實(shí)踐中抽象而來(lái)，實(shí)質(zhì)上是把主觀上希望的“政府應(yīng)該怎樣行為”等同于了客觀上“政府就是如此行為”，違背了理論來(lái)源于實(shí)踐的基本原則；并且在進(jìn)行理論抽象的過(guò)程中，把個(gè)別而非整體的行為方式如大公無(wú)私等作為理論分析的邏輯前提，使理論分析一開(kāi)始便失去了一般性和準(zhǔn)確性。因此，方法論的缺陷直接導(dǎo)致了傳統(tǒng)政府行為分析內(nèi)容的缺陷，突出表現(xiàn)為不承認(rèn)政府是具有獨(dú)立利益的經(jīng)濟(jì)主體，進(jìn)而忽視了地方政府與中央政府在利益目標(biāo)上可能存在的差異性，導(dǎo)致對(duì)地方政府行為分析的偏差。

（二）修正后的地方政府行為假定——企業(yè)家政府。在西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)、新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)范式特別是公共選擇理論的影響下，人們開(kāi)始修改上述假定前提，努力地使地方政府行為的基本假設(shè)與現(xiàn)實(shí)相符合。唯有如此，方有可能保證理論分析得到的結(jié)論與實(shí)踐保持一致。

懷特較早地認(rèn)識(shí)到了財(cái)政體制改革給中國(guó)地方政府行為帶來(lái)的影響，根據(jù)地方政府的行為取向，他把地方政府分為兩種類型：一種是以促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展為目標(biāo)的發(fā)展型和企業(yè)經(jīng)營(yíng)型政府；另一種是以增進(jìn)社會(huì)福利為目標(biāo)的公司型政府。但地方政府往往兼具兩種類型，既具有企業(yè)經(jīng)營(yíng)型政府的特征又具有公司型政府的特征。戴慕珍則根據(jù)地方政府作為獨(dú)立利益主體越來(lái)越突出的自利趨勢(shì)，認(rèn)為“在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府具有公司的許多特征，官員完全像一個(gè)董事會(huì)成員那樣行動(dòng)”，并把這種政府與經(jīng)濟(jì)結(jié)合的新制度形式，稱為“地方法團(tuán)主義?！?/p>

可以說(shuō)，Walder、Jean、Blecher、Duckett、Bcnewick等學(xué)者關(guān)于地方政府行為的研究具有開(kāi)創(chuàng)性意義，抓住了改革開(kāi)放以來(lái)特別是財(cái)政分權(quán)后中國(guó)地方政府行為的重要特征。即轉(zhuǎn)型期的地方政府不僅僅是具有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代作為中央政府職能在各地區(qū)延伸的代理人特征，而更重要的是成為了一個(gè)從事制度創(chuàng)新的企業(yè)經(jīng)營(yíng)型政府；地方政府官員相應(yīng)地變成了以創(chuàng)新為特征的“政治企業(yè)家”，他們把整個(gè)轄區(qū)作為一個(gè)企業(yè)，通過(guò)體制機(jī)制的創(chuàng)新，通過(guò)市場(chǎng)化范圍的擴(kuò)大，促使本地區(qū)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展。因此，賦予轉(zhuǎn)型期的地方政府以“企業(yè)家政府”的假定是合理的，地方政府（官員）也具有“經(jīng)濟(jì)人”的特征，并且是一個(gè)“有限理性經(jīng)濟(jì)人”，地方政府作為一個(gè)由政治企業(yè)家對(duì)整個(gè)公共管理過(guò)程行使經(jīng)營(yíng)職能的組織，向企業(yè)一樣進(jìn)行盈虧核算，追求利潤(rùn)的最大化。

三、地方政府經(jīng)濟(jì)行為的多重利益目標(biāo)函數(shù)

公共選擇理論把適用于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下私人選擇活動(dòng)的理性原則運(yùn)用到政治領(lǐng)域中，認(rèn)為政治領(lǐng)域的公共選擇活動(dòng)同樣遵循理性原則。也就是說(shuō)，政府和政府官員在社會(huì)活動(dòng)和市場(chǎng)交易過(guò)程中作為經(jīng)濟(jì)人也要追求自身利益最大化。我國(guó)地方政府的自身利益是一個(gè)復(fù)雜的復(fù)合目標(biāo)函數(shù)：既有與中央政府保持一致的公共利益，又有與中央利益相悖的地方部門利益和地方利益集團(tuán)的利益等，地方利益既包括部門經(jīng)濟(jì)利益，又包括官員的政治利益，同時(shí)還包括轄區(qū)居民的社會(huì)福利。用一個(gè)簡(jiǎn)單的公式來(lái)表示：

地方政府自身利益=經(jīng)濟(jì)利益偏好×（1-經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)）+政治利益偏好×（1-政治風(fēng)險(xiǎn)）+社會(huì)福利剩余+政府內(nèi)部工作人員和部門的利益

隨著外部激勵(lì)和約束的條件不同，地方政府的利益目標(biāo)函數(shù)因變量不同而變化。財(cái)政分化后，地方政府行為的利益取向性凸顯，地方政府行為的合理目標(biāo)即實(shí)現(xiàn)地方利益的最大化。但在現(xiàn)有制度安排和地方政府官員經(jīng)濟(jì)特性的驅(qū)使下，我國(guó)地方政府行為的利益回報(bào)實(shí)際上被分為了地方利益（地方轄區(qū)共同利益）、地方政府（地方政府組織利益）和地方官員利益（個(gè)人利益）三個(gè)層次。其中，地方利益的存在與發(fā)展是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)，它是全社會(huì)一切個(gè)人效用函數(shù)的函數(shù)，其外延包括GDP、財(cái)政收入、居民收入、物價(jià)水平、就業(yè)率等指標(biāo)。政府組織和官員能夠通過(guò)內(nèi)外兩種方式來(lái)實(shí)現(xiàn)利益目標(biāo)：內(nèi)在方式指政府的直接擴(kuò)張行為，包括通過(guò)政府規(guī)模的擴(kuò)大謀求更高預(yù)算，以及通過(guò)提供公共產(chǎn)品時(shí)擴(kuò)大支出等方式實(shí)現(xiàn)政府?dāng)U張，從而增強(qiáng)其影響經(jīng)濟(jì)的能力；外在方式主要是尋租，政府作為利益集團(tuán)憑借公共權(quán)力實(shí)現(xiàn)對(duì)某領(lǐng)域或行業(yè)的壟斷，從而獲取巨額壟斷利潤(rùn)。而政府組織利益和官員利益可看作是地方利益的漏出效應(yīng)，地方總利益的滲出會(huì)降低地方政府行為的行政效率和地方經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)出水平。

總之，地方政府是一個(gè)多元利益主體，它既在政治市場(chǎng)活動(dòng)，也在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域活動(dòng)，綜合體現(xiàn)出中央政府、地方（政府）和地方政府官員等多種利益取向。這些利益既存在一致性又有矛盾，使地方政府在利益偏好上也表現(xiàn)為不一致。地方政府利益目標(biāo)函數(shù)的多重性和沖突性決定了地方政府行為的復(fù)雜性和特殊性，在實(shí)際經(jīng)濟(jì)運(yùn)行過(guò)程中，在多重利益驅(qū)動(dòng)下，地方政府的經(jīng)濟(jì)行為往往表現(xiàn)出雙重甚至多重特征，就其在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的領(lǐng)域而言，存在著大量的越位與缺位現(xiàn)象：在符合其最大化利益目標(biāo)函數(shù)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)領(lǐng)域中，地方政府往往表現(xiàn)為強(qiáng)烈的越位沖動(dòng)，而在不符合其特殊目標(biāo)函數(shù)的領(lǐng)域中則會(huì)出現(xiàn)缺位的現(xiàn)象。并且在我國(guó)地方政府財(cái)權(quán)事權(quán)一定的條件下，某領(lǐng)域的越位則必然導(dǎo)致另一領(lǐng)域的缺位。

四、地方政府經(jīng)濟(jì)行為的約束條件

通過(guò)分析可以得知，轉(zhuǎn)型期的地方政府是既定約束條件下追求利益最大化的理性經(jīng)濟(jì)人，其行為選擇來(lái)自于對(duì)眾多約束條件的權(quán)衡。在多重利益目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，不同的地方政府主體甚至是不同時(shí)間段的同一地方政府主體都可能表現(xiàn)出不同的行為選擇?，F(xiàn)實(shí)行為選擇的基本前提則是面臨的約束條件：（1）政治法律前提。不同的政治制度包括國(guó)體、政體，以及中央和地方的分權(quán)模式、法律體系等是地方政府行為選擇的制度前提，會(huì)對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響；（2）經(jīng)濟(jì)體制因素。經(jīng)濟(jì)體制規(guī)定了有關(guān)政府的經(jīng)濟(jì)權(quán)力，也包含了對(duì)政府主體的經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)。因此，地方政府行使各種經(jīng)濟(jì)行為的權(quán)重系數(shù)表現(xiàn)為相應(yīng)的權(quán)力和利益安排的函數(shù)；（3）文化與意識(shí)形態(tài)。不論是整體的、地域的還是民族的，文化與意識(shí)形態(tài)通過(guò)潛在和隱蔽的方式都會(huì)對(duì)政府行為的選擇產(chǎn)生長(zhǎng)遠(yuǎn)和普遍性的影響；（4）屆別約束。地方政府中官員客觀上面臨著3年或5年以及在同一崗位上任職不超過(guò)兩屆的任職周期，使地方政府傾向于作出有利于短期效應(yīng)的經(jīng)濟(jì)行為選擇。

地方政府主體的經(jīng)濟(jì)行為選擇是內(nèi)外因綜合作用的結(jié)果。上述的約束條件即特定的政治法律前提、經(jīng)濟(jì)體制、文化意識(shí)形態(tài)和屆別約束等共同構(gòu)成了政府行為的外部條件，外部條件形成了地方政府應(yīng)該做什么或傾向于做什么的范圍和邊界。在外部條件的約束下，地方政府對(duì)多層次的利益目標(biāo)進(jìn)行權(quán)衡和選擇，共同決定了地方政府的經(jīng)濟(jì)行為。

總之，通過(guò)對(duì)地方政府行為的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析可以得知：地方政府的行為取向是其面對(duì)的外部激勵(lì)約束條件的函數(shù)。地方政府經(jīng)濟(jì)行為的特殊性也是在現(xiàn)行制度框架下的一種自我適應(yīng)性調(diào)整和反映。下一步中國(guó)改革中地方政府行為規(guī)范化措施，關(guān)鍵在于如何通過(guò)合理的激勵(lì)機(jī)制設(shè)計(jì)將其適應(yīng)性調(diào)整策略有效納入到全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的軌道上來(lái)。

[1][美]戴慕珍.中國(guó)地方政府公司化的制度化基礎(chǔ)[A].甘陽(yáng)，崔之元.中國(guó)改革的政府經(jīng)濟(jì)學(xué)[C].香港：牛津大學(xué)出版社，1997.

[2]李軍杰，鐘君.中國(guó)地方政府經(jīng)濟(jì)行為分析——基于公共選擇視角[J].中國(guó)工業(yè)經(jīng)濟(jì)，2004.4.

[3]王珺.增長(zhǎng)取向的適應(yīng)性調(diào)整：對(duì)地方政府行為演變的一種理論解釋[J].管理世界，2004.

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