城市改革中的土地經(jīng)營體系建設(shè)

□文/鄭群山

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

城市改革中的土地經(jīng)營體系建設(shè)

□文/鄭群山

（重慶大學(xué)建設(shè)管理與房地產(chǎn)學(xué)院 重慶）

城市經(jīng)營體制改革作為發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，被很多地區(qū)相繼引入，而土地作為城市經(jīng)營中重要的資源組成，土地經(jīng)營體系的構(gòu)建更顯重要。本文著重從重慶市大渡口區(qū)的土地制約因素出發(fā)，強(qiáng)調(diào)土地經(jīng)營體系構(gòu)建的重要性。

土地；經(jīng)營體制；土地經(jīng)營

收錄日期：2012年4月27日

“十一五”時期是大渡口區(qū)發(fā)展極其重要的五年，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革和“五個重慶建設(shè)”為契機(jī)，抓住國家級中心城市建設(shè)和重鋼環(huán)保搬遷等重大歷史性機(jī)遇，完善基礎(chǔ)設(shè)施、重構(gòu)產(chǎn)業(yè)支柱、優(yōu)化城市環(huán)境、提速區(qū)域開發(fā)，為“經(jīng)濟(jì)、城市、社會”轉(zhuǎn)型跨越奠定了堅實的基礎(chǔ)。

一、土地經(jīng)營

城市經(jīng)營是城市政府在不改變國有資產(chǎn)所有權(quán)的前提下，通過對各類有形資產(chǎn)和無形資產(chǎn)的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、冠名權(quán)等相關(guān)權(quán)益市場化運作，或通過出售資產(chǎn)變現(xiàn)、融資等辦法，以獲取資金，并提高現(xiàn)有資產(chǎn)的經(jīng)營管理水平或使用效益，實現(xiàn)資產(chǎn)的保值增值。

土地作為城市資源的重要組成部分，同時又是一種稀缺與不可再生資源，它與城市各種資源都存在著相應(yīng)的聯(lián)系，因此土地經(jīng)營是城市經(jīng)營中的關(guān)鍵。土地經(jīng)營是政府利用市場法則，通過對土地資本運作，實現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置和土地資本增值的一種經(jīng)營方式。經(jīng)營土地是土地使用制度改革深化的結(jié)果，比土地有償使用制度的內(nèi)容更加豐富。經(jīng)營土地不只是“招拍掛”，更不是單純的供應(yīng)項目開發(fā)用地，而是要通過建立良好的土地市場環(huán)境，實現(xiàn)城市土地資源的優(yōu)化配置，為城市經(jīng)濟(jì)長期、穩(wěn)定、健康地發(fā)展提供可持續(xù)發(fā)展的資源保障，使土地資源實現(xiàn)最大化的資產(chǎn)價值。因此，政府在土地運營的過程中，必須把握好宏觀調(diào)控、規(guī)范機(jī)制、完善市場、強(qiáng)化管理、機(jī)制創(chuàng)新等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而加快土地經(jīng)營體系建設(shè)步伐，使土地發(fā)揮最大的綜合效應(yīng)，服務(wù)于城市經(jīng)營的總體目標(biāo)，提升城市競爭力。

二、土地的制約因素

大渡口區(qū)約103平方公里的面積中，截至2010年底城市建設(shè)用地為27.53平方公里，存量土地的比例在重慶市的中心城市區(qū)中最高。按照《重慶市城鄉(xiāng)總體規(guī)劃（2007-2020年）》，到 2020年大渡口區(qū)城市建設(shè)用地將增加到55平方公里，即城市建設(shè)用地將翻一番?？傮w來看，現(xiàn)有豐厚的土地存量將是重慶市“舊城疏解”和新城區(qū)拓展的重要載體，為大渡口區(qū)的發(fā)展提供了充分的土地資源保障。然而，雖然大渡口區(qū)的土地存量較高，但是土地供應(yīng)依然受限。制約主要表現(xiàn)在：①用地性質(zhì)的轉(zhuǎn)變，大渡口區(qū)因重鋼而興，大部分土地都服務(wù)于重鋼的建設(shè)及生活配套，多為工業(yè)用地，而目前所倡導(dǎo)的新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要較多的住宅用地、商住用地及商業(yè)用地，因此必須根據(jù)區(qū)域的重新規(guī)劃定位改變用地性質(zhì)；②可供支配使用的土地指標(biāo)少，大渡口區(qū)目前約有90%的土地為市城投公司、渝富集團(tuán)和地產(chǎn)集團(tuán)的儲備用地，區(qū)里自身可支配使用的土地指標(biāo)較少。土地一定程度上已成為制約大渡口區(qū)新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要因素，因此引入土地經(jīng)營的理念，能夠有效地解決目前大渡口區(qū)在土地供應(yīng)等方面的問題。

三、構(gòu)建土地經(jīng)營體系

目前，重慶市的城市化進(jìn)程已然加快，各區(qū)域之間都在調(diào)整戰(zhàn)略以謀求區(qū)域的可持續(xù)發(fā)展，大渡口區(qū)要想在新一輪的區(qū)域競爭中取得不俗成績，就必須針對上述存在的問題，以創(chuàng)新的思路，改革和完善土地經(jīng)營體系的各項工作機(jī)制與相關(guān)政策，使之形成與經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的土地儲備規(guī)模，有效地促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

（一）以城市規(guī)劃為指導(dǎo)，建立與完善土地經(jīng)營體系。土地經(jīng)營不是簡單的“以地生財”，而是使土地作為稀缺資源，實現(xiàn)市場化配置；作為資產(chǎn)，成為政府重要財源；作為生產(chǎn)要素，成為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的重要手段，加強(qiáng)宏觀調(diào)控，使土地經(jīng)營適應(yīng)和服務(wù)于城市規(guī)劃，保證城市規(guī)劃順利實施。

城市規(guī)劃對土地經(jīng)營具有導(dǎo)向性作用。城市規(guī)劃控制土地出讓總規(guī)模、用地性質(zhì)、土地開發(fā)強(qiáng)度、空間布局、市政配套等重要方面，通過對城市建設(shè)行為的控制，保證社會與公眾的利益。首先，有助于提高土地的使用效率，在當(dāng)前眾多區(qū)域?qū)嵭挟a(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，可開發(fā)土地總量大為減少的背景下顯得尤為重要；其次，有助于土地市場的宏觀調(diào)控，避免盲目增加土地供給，保障房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。城市規(guī)劃控制著土地經(jīng)營的重要環(huán)節(jié)，土地經(jīng)營則對土地供給的時序、空間定位進(jìn)行調(diào)控。城市政府對土地需求進(jìn)行科學(xué)預(yù)測，制定包括年度、中期和長期土地供應(yīng)計劃的完整體系，能夠有效地對城市土地開發(fā)進(jìn)行部署，進(jìn)而保證城市規(guī)劃的落實與執(zhí)行。同時，通過土地經(jīng)營對城市規(guī)劃的反饋，在提高城市規(guī)劃可行性的同時，還能夠促進(jìn)城市規(guī)劃的發(fā)展。

（二）建立與完善土地經(jīng)營機(jī)制。規(guī)范的土地經(jīng)營機(jī)制能夠?qū)ν恋厥袌霭l(fā)揮調(diào)控作用。通過土地收購儲備、可持續(xù)土地供應(yīng)等多種措施，政府能夠有效地進(jìn)行總量控制、維護(hù)土地市場秩序，并防止土地市場價格的大起大落，從而統(tǒng)籌兼顧，實現(xiàn)城市全面發(fā)展。

1、完善土地收購儲備制度。建立并完善土地收購儲備制度，加強(qiáng)政府對土地供應(yīng)的調(diào)控，是開展土地資本運營，增強(qiáng)政府調(diào)控力度，增加政府財政收入，杜絕多頭供地和土地隱性供給的重要手段。目前的城市土地儲備主要由地方財政墊付啟動資金，土地儲備機(jī)構(gòu)將所儲備土地經(jīng)營的部分收益返還財政。但政府財政支持的力度有限，必須進(jìn)一步拓展土地儲備的資金來源，保證土地儲備資金的力度與穩(wěn)定性。土地儲備機(jī)構(gòu)可以考慮采用土地使用權(quán)抵押貸款、土地臨時出租、土地有償使用收益與土地儲備收益返還等方式建立土地儲備基金等方式拓展資金來源。此外，發(fā)行土地債券與城市建設(shè)債券，也有利于吸引社會游資進(jìn)行土地儲備。土地儲備資金投入量大、周期長、容易產(chǎn)生沉沒成本，具有一定的風(fēng)險性，在收購?fù)恋刂埃瑧?yīng)對擬收購地塊進(jìn)行風(fēng)險評估，鑒于土地儲備中存在的某些風(fēng)險難以規(guī)避與轉(zhuǎn)移，必須通過合理測算在土地儲備機(jī)構(gòu)中建立風(fēng)險基金，對可能出現(xiàn)的風(fēng)險進(jìn)行財務(wù)上的準(zhǔn)備。

2、建立與完善土地經(jīng)營計劃體系。土地經(jīng)營必須統(tǒng)籌考慮國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展計劃、城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、城市人口狀況、城市歷史沿革等因素，符合城市規(guī)劃的要求。因此，有必要建立與完善多種周期、多層次的土地經(jīng)營計劃體系。這一體系應(yīng)包括長期、中期與年度的土地經(jīng)營計劃，其中長期計劃是戰(zhàn)略性的計劃，主要規(guī)定目標(biāo)與基本策略，周期一般在10年左右；中期計劃主要是根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展情況對土地經(jīng)營的任務(wù)和調(diào)節(jié)措施加以規(guī)定，并作為年度計劃的依據(jù)，其周期一般為5年左右，并隨著環(huán)境的變化進(jìn)行滾動調(diào)整；年度計劃的編制則應(yīng)注意增強(qiáng)其具體操作性和對土地市場的調(diào)控力度。并且該計劃體系應(yīng)具備總體控制、具體操作、市場調(diào)節(jié)等多種層次，實現(xiàn)規(guī)劃編制計劃、土地收購儲備計劃、土地開發(fā)計劃、土地供應(yīng)計劃、土地利用效果評估計劃、土地收益分配計劃等多種計劃的有機(jī)結(jié)合。

（三）借鑒先進(jìn)經(jīng)驗，重視土地經(jīng)營中的創(chuàng)新。土地經(jīng)營與任何資本經(jīng)營活動一樣，也必須通過持續(xù)的創(chuàng)新活動實現(xiàn)土地經(jīng)營效益的持續(xù)提高、土地經(jīng)營機(jī)制運行的日趨合理、對土地經(jīng)營環(huán)境變化適應(yīng)性的不斷增強(qiáng)。由于土地經(jīng)營是一種面向市場的政府行為，同時涉及到大量的制度安排問題，因此機(jī)制創(chuàng)新在土地經(jīng)營創(chuàng)新體系中具有特殊的重要地位，應(yīng)該受到土地管理機(jī)構(gòu)的充分重視。國內(nèi)外土地經(jīng)營在長期的實踐中，積累了豐富的經(jīng)驗，值得開展土地經(jīng)營的地區(qū)借鑒學(xué)習(xí)。如在土地供應(yīng)方式上，可以借鑒上海實行政府主導(dǎo)、熟地流轉(zhuǎn)和成片開發(fā)的經(jīng)驗。在高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的土地經(jīng)營中，可以借鑒上海張江通過土地資產(chǎn)股權(quán)化、證券化，吸引具有發(fā)展?jié)摿Φ钠髽I(yè)進(jìn)駐的做法，一方面使土地投資入股到基地公司，產(chǎn)業(yè)項目引進(jìn)社會資本開發(fā)，實現(xiàn)土地資本的第一次增值；另一方面溢價引進(jìn)新的投資者，實現(xiàn)土地資本的第二次增值。

在借鑒外來經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，根據(jù)不同城市的實際情況，土地經(jīng)營還可以在下述幾個方面推行機(jī)制創(chuàng)新：首先，在城市土地的成片開發(fā)與整理工作中，可以考慮引入與培育城市運營商，即那些承政府之上、啟市場之下的土地一級半開發(fā)商，他們在透徹理解政府宏觀意圖的前提下，充分運用市場化的機(jī)制和手段，通過開發(fā)成片大面積的土地來帶動城市和區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，既以經(jīng)濟(jì)利益為導(dǎo)向，又注意兼顧長遠(yuǎn)的社會效益，從而發(fā)揮政府與市場兩個方面的優(yōu)勢。

四、保障措施

（一）全過程參與土地儲備，協(xié)助做好相關(guān)工作。目前，土地儲備運作過程包括土地收購、土地儲備、土地出讓三個環(huán)節(jié)。其中，土地儲備機(jī)構(gòu)是具體的執(zhí)行主體。但是，這一過程中涉及到很多問題，不能全部由土地儲備機(jī)構(gòu)單獨完成，大渡口區(qū)相關(guān)職能部門應(yīng)給予必要配合與協(xié)助，共同做好土地儲備工作。在協(xié)作過程中，雙方逐漸建立一種戰(zhàn)略合作、互相幫助的關(guān)系，形成雙方共贏的局面，為日后進(jìn)一步溝通協(xié)調(diào)打下基礎(chǔ)。

（二）嚴(yán)格土地出讓條件，共同做好土地一級開發(fā)。堅持先拆遷、先配套、后供地，凡不具備開發(fā)條件的土地原則上不得出讓。舊城改造要統(tǒng)一規(guī)劃，實施整體打造，依據(jù)城市設(shè)計，實施成片系統(tǒng)開發(fā)。片區(qū)新出讓的開發(fā)用地要按照片區(qū)主題和整體發(fā)展目標(biāo)，在功能分區(qū)的基礎(chǔ)上，明確物業(yè)形態(tài)、建筑形體和景觀要求。要考慮規(guī)模效應(yīng)和開發(fā)企業(yè)的品牌。已出讓的零星土地，要根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃對方案設(shè)計和開發(fā)建設(shè)時序進(jìn)行審核和清理。

土地一級開發(fā)完成時間及質(zhì)量直接影響著土地的出讓時序，因此必須十分重視土地一級開發(fā)工作。目前，大渡口區(qū)大部分儲備土地都是由區(qū)政府與土地儲備機(jī)構(gòu)共同組成管理委員會實施土地一級開發(fā)建設(shè)的相關(guān)工作。在具體的實施過程中，大渡口區(qū)政府應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動性，首先制定明確的土地一級開發(fā)計劃，落實開發(fā)建設(shè)所需資金、關(guān)鍵節(jié)點的時間安排以及雙方的職責(zé)分工，接著就按照該計劃有序推進(jìn)各項工作，對工作中出現(xiàn)的問題要及時與土地儲備機(jī)構(gòu)協(xié)商，共同擬定解決方案，最終保證土地一級開發(fā)建設(shè)的順利實施，使其達(dá)到出讓條件。此外，在土地一級開發(fā)過程中，大渡口區(qū)政府應(yīng)根據(jù)土地一級開發(fā)的完成情況，盡早提出土地出讓申請，兩者相互配合交叉進(jìn)行，為土地出讓申請的批準(zhǔn)爭取更多的時間，同時也提高土地出讓的效率。

（三）編制地塊出讓申請報告，做好溝通協(xié)調(diào)準(zhǔn)備。土地儲備在強(qiáng)化政府對土地市場宏觀調(diào)控能力的同時，也有利于土地資源的市場化配置；土地儲備的利差，能夠成為政府未來的財源與城市建設(shè)的資金。而每一塊儲備的土地，都消耗了巨大的成本，因此該土地的發(fā)展前景，客觀上必定會影響土地儲備機(jī)構(gòu)的土地供應(yīng)計劃。所以，在與土地儲備機(jī)構(gòu)溝通協(xié)調(diào)時，應(yīng)詳細(xì)闡述該地塊的發(fā)展前景，形成地塊具備出讓必要性的意識。根據(jù)當(dāng)前所儲備的土地，根據(jù)實際規(guī)劃建設(shè)需要，相應(yīng)地分別編制地塊出讓申請報告。其中，地塊出讓申請報告應(yīng)至少包括地塊概況、地塊規(guī)劃、地塊增值潛力、地塊投入產(chǎn)出分析、地塊收益分配原則、地塊出讓計劃（包括一級開發(fā)時間、一級開發(fā)工作職責(zé)、地塊出讓時間、地塊出讓要求等）、地塊出讓開發(fā)對大渡口整體發(fā)展的影響等內(nèi)容。

[1]王宇，諶九林，耿劍鋒.統(tǒng)籌發(fā)展思路下城市土地經(jīng)營體系建設(shè) [J].經(jīng)濟(jì)師，2004.12.

[2]張袆，董敏.城市經(jīng)營與城建投資體制改革初探[J].城市發(fā)展研究，2001.3.

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